科学发展与法制保障

十七大进一步提出“深入贯彻落实科学发展观”的战略任务，为当前的法制建设注入新的活力，也提出了是更高的要求。“科学发展观”作为建设社会主义民主与法治的基本理念，理应成为统领我国法制改革与发展整个过程的具有“牵头管总”意义的总纲领和总原则。

一、加强与完善法制在落实科学发展观中的重要意义

十六届六中全会把“民主法制的更加完善、依法治国方略的全面落实、人民权益得到尊重保障”作为到2020年构建社会主义和谐社会的九大目标任务之首。这体现了党对法制工作的重视以及加强与完善民主法制的决心与要求。

1.法制是法治作用于社会的逻辑起点。“法制”通常是指静态意义上的国家法律制度的总和。“法治”是相对于“人治”而言的一种治国理论与方略，即“法的统治”和“通过法律的治理”。二者的内在关联在于，法制是法治的前提和基础，是实行法治的必要条件和手段。法治必须通过法制予以实现，没有法制的法治是不存在的。这就决定了，法制是法治系统作用于社会的逻辑起点，法治则是加强与完善法制的最终目标。因此，加强与完善民主法制，是实现“民主法治”的必要前提和基本保障，也是实现经济社会全面、协调、可持续发展和构建社会主义和谐社会的首要目标。

2.加强与完善法制是实现科学发展的根本保障。加强与完善法制对于贯彻落实科学发展观的重要意义体现为：

第一，一个全面、协调、可持续发展的社会从本质上说就是法治社会。而法治作用于社会生活的起点就是法制。法制是否能够适应科学发展及和谐社会的需要，直接关系到法治对于经济社会发展的整体作用的发挥，也关系到法治在我国民主政治建设中的地位与作用的发挥。因此，社会能否和谐，能否实现全面、协调、可持续发展，从根本上说取决于法制的发展状况。

第二，法制的全面、协调、可持续发展是社会全面、协调、可持续发展的前提与基础。能否满足社会需求，促进经济社会全面、协调、可持续发展，是衡量一国法制发展水平的重要标尺。只有契合社会的现实需要并与之保持和谐互动的状态，法制才能获得长足的发展，也才能较好地发挥社会调整与引领社会全面、协调、可持续发展的积极作用。

二、改革与完善法制是深入贯彻落实科学发展观的题中之义

改革开放以来，依据“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设十六字方针，为实现“有法可依”的目标和满足社会主义各项事业的需要，我国法制一直呈现快速发展的态势。但是面对新时期、新阶段和新任务，与科学发展观所提出的要求相比，当前我国法制发展还存在着相当大的差距和诸多亟待解决的问题。主要表现为：

1.一些法制在某种程度上与实践脱节，难以与社会“同步发展”。法制与实践在一定程度上脱节主要有两种表现形式。一方面，长期以来，我国实行“成熟一个，制定一个”的立法指导思想，大部分立法是“先出问题，再想对策”的产物。因此，在很大程度上，某些法制发展的前瞻性和创新性不足，缺乏对社会生活的积极引导作用和推进作用。这直接导致了一些市场经济亟须的法律法规供不应求，一些关于民主政治建设和政府规制方面的法制严重短缺。而且，由于法制没有实现及时的立、改、废，一些已经明显滞后于社会发展的法制依旧赫然名列于现行有效法律法规之中。另一方面，又存在一些法制超前的问题。这主要表现为：立法过程中采用“快比慢好、多比少好、有比没有好”的“赶超型”立法模式，注重大量制定新的法律、法规，但对其在实际社会生活中如何运行、效果如何不够重视。这使得一些立法发展过速，超出了现阶段执法、司法、守法水平和整个社会的承受能力，法制发展大大超出社会发展的现实。

2.经济法制、行政法制与民主政治法制、社会法制的结构失衡。首先，1978年以来，“以经济建设为中心”取代“以阶级斗争为纲”，这不仅是中国基本国策的重大转折，相应地，也是中国法制工作的转折点。为了促进经济建设，有关市场经济的法律被迅速制定出来，经济法制成为法制工作的重点，这使得中国出现了前所未有的经济立法高潮。其次，为了打造一个强势政府，有关政府行政管理、强化政府权力的行政法制在数量上也呈快速增长趋势，行政立法成为中国法制发展的另一个重心。相形之下，有关民主与公民权利保障、社会公共福利、监督和约束政府权限的法制却显得较为薄弱和滞后。

3.某些法制的内容不完全符合社会公平与正义的要求。公平正义是社会主义法制的应有之义，也是加强与完善社会主义法制的首要价值追求。多年以来，我国的法制工作基本上是依据彰显社会主义公平与正义原则进行的，但难免还存在一些不完全符合公平与正义原则的内容。比如，一些法规和行政规章中仍然大量存在城乡歧视、性别歧视、身份歧视、地域歧视的规定。最明显的是农民工与城市户口工人在劳动就业、劳动保护、劳动报酬方面的区别性对待；本地与外地人口在上学、就业、社会福利方面的差别待遇；城市与农村人口在交通事故损害赔偿、人身伤害赔偿等方面“同命不同价”的“因人而异”的规定等。

4.不同法制之间的冲突大量存在。由于立法权限划分不甚清晰、立法技术不尽完善，以及受地方保护和部门利益的影响，不同规范性法律文件之间时常发生互相打架、对峙、冲突的现象。这些法制冲突主要表现为两个方面：其一，法律与宪法、行政法规与法律、地方性法规与法律和行政法规、规章与法律法规的纵向冲突；其二，法律之间、行政法规之间、部门规章之间、地方性法规之间、同一法律法规规章中的法条之间的横向冲突。这些法制冲突不仅导致了实践当中“依法打架”和“有法不依”、“有法难依”，而且破坏了法制的统一性和权威性，与民主法治的原则背道而驰，对社会主义法治社会的建立造成诸多负面影响。现实生活中大量存在的法律“打架”现象，也使得法制在许多场合难以有效发挥协调各种复杂的利益关系、及时化解社会矛盾和树立权威性的社会公平正义观的作用。同时，这也是造成诸多社会“不和谐”因素甚至是引发剧烈的社会矛盾冲突的根源。

5.法制的实效性、可行性亟待提高，从“民主法制”走向“民主法治”的道路还很漫长。法制的生命在于被赋予真正意义上的实施。然而，在社会主义法律体系当中，许多法制产生之后，并未取得令行禁止的效果，法的实效性和有效性亟待提高。特别是公民民主权利保护、社会福利、弱势群体保护方面的法制更是难以在实践中贯彻实施。以至于人们常常发出“立法不少，执法不好”、“立法如林，执法无人”的感叹。有了良好的法制还不够，最终要实现“法治”，即从“书面上的法”转变为“行动中的法”，将“法制神话”转变为“法治现实”的道路还很漫长。

三、科学发展观所涵盖的法制发展的基本原则

科学发展观，是一种以坚持“以人为本”为核心，以全面、协调、可持续发展为基本要求，以经济社会和人的全面发展为第一要义，符合客观规律要求的发展理念。这些理念的提出，对当前的法制建设提出了新的更高的原则性要求：

1.法制发展的“以人为本”和民主化原则。在现代法治国家，法制是民主的实现途径，是民主的最后结晶和形态。科学发展观对于法制建设的要求首先是指，法制的发展应当是以人为本、关注民生的发展，而不仅仅是以经济为本的法制发展。法制发展应当是基于社会广泛参与的民主基础之上的发展，而不应当是将普通民众拒之门外的“精英法制”或“政府法制”的发展。法制发展的终极目标是实现人的全面发展，保障人民的权利，关注与尊重人的尊严与价值，实现人民根本利益的制度化、规范化。这就要求，作为表达人民意志的立法活动，必须遵循民主化原则，努力实现立法主体的广泛性、法律规范内容的平等性和立法过程的公开化，从而在立法中反映和维护最大多数人的最大利益。

2.法制发展的科学化原则。科学发展观要求法制发展应体现科学性原则，即在法制发展过程中实事求是，努力做到主观认识符合客观实际，按照客观规律来加强法制，科学合理地规范各种权力、权利和义务关系，尽可能避免立法上的错误和失误，反对长官意志和主观随意性法制的产生。首先，它要求法制的发展必须尊重客观实际，根据社会政治、经济和文化发展的客观需要，正确反映客观规律的要求。其次，它要求立法者深入实际调查研究，全面真实地认识和把握客观现实，不能带有片面性。再次，法制发展的科学化也表现为，法制的完善是一个随着人们的认识不断深化而渐进和相对的历史过程。

3.法制发展的社会需求原则。社会需求原则是法制发展内在规律性的必然要求，它意味着社会对法制的需求程度决定了法制的发展规模和速度，决定了法制内容和法制结构本身的形成与发展，同时也决定了法制发展的先后顺序和立法的轻重缓急。社会需求是法制发展的原动力，它一方面构成了法制发展的必要性，另一方面也决定了法制发展的可行性，是进行立法决策和设计法律内容的关键因素和前提条件。法制发展的社会需求原则，要求一个国家的法制必须不断顺应历史发展和时代的变化，并且及时、适时地根据这种变化，坚持法制的连续性与及时的立、改、废相结合，赋予法制以与时俱进的品格，从而更有效地发挥法制在社会生活中的作用。

4.法制的协调发展原则。依据科学发展观指引下的法制的协调发展原则，一方面，要树立市场经济法制观，经济立法与建立社会主义市场经济体制的步伐保持协调一致。法制还应与包括政治体制改革在内的其他上层建筑相协调，最终实现法制与整个社会关系系统的良好契合。另一方面，法制的协调发展原则也要求法治系统的内部协调发展，即立法、执法和司法之间的协调并进。法制的协调发展原则，还要求法制结构的均衡有致，即各部门法之间立法数量的协调、部门法体系内部的配套建设以及立法范围的平衡。各种法律规范之间应该保持协调一致，尽可能避免各自为政和矛盾冲突的现象发生。法制的均衡与协调发展原则，还要求处理好不同法律部门、不同法律渊源之间的关系，掌握好市场经济法制、行政管理法制与民主政治法制、社会法制之间的平衡，国家权力法制与公民权利法制、实体性法制与程序性法制之间的平衡。

四、法制发展必须以实现科学发展作为根本的价值追求

科学发展观的提出与实践，为中国法制的改革与完善提出了新的要求。在科学发展观引领之下，当前加强与完善法制工作首先要做到以下转变和落实：

第一，淡化法制的数量意识，强化法制的质量意识，由以法制发展的速度为导向转变为以实效为导向，由立法发展为主转变为立法、执法、司法以及全社会法律意识的同步协调发展。并且，还要改变法律工具论以及法制建设中的政府本位主义的根深蒂固的思想意识，牢固树立民主法制的观念，由社会广泛参与的“民意立法”取代政府单方面主导立法全部过程的“官意立法”。在加强与完善法制的过程中，应当以各种方式广泛征求人民群众意见，开辟民主参与立法过程的有效途径，使各个社会阶层的利益诉求和愿望能够在立法过程中得以表达和受到尊重。

第二，法制工作必须适应科学发展观“五个统筹”的要求，在法制建设的重点和利益协调的着眼点和方式上做出相应的调整，根据社会发展的规律和需要来确定法制发展的思路，按照全面协调可持续发展的理念合理分配法制资源。这就决定了，必须实现由以经济法制、行政法制为发展重心向经济法制、行政法制、民主政治法制、社会法制等全方位均衡发展的转变；由经济效益优先的法制发展观转变为以人为本、公平正义的法制发展观。这也要求我们重视社会管理、公共服务、民主政治、公民权利等方面的法制建设，高度重视人民群众关注的热点、难点问题的法律制度创新，特别是实现在应对各种突发事件、保障农民和弱势群体利益、促进就业和完善社会保障，以及科技、教育、文化、卫生等社会事业发展方面的法制完善，从而为经济社会的全面、协调和可持续发展奠定坚实的法制基础。