民政部社会福利和慈善事业促进司司长 王振耀
（2009年12月1日）
一、老年残疾人的基本现状和困难
（一）老龄化趋势大大加快
1.目前中国60岁以上老年人口已达1.69亿，且每年以近1000万的速度增加。全国65岁以上的人口1982年为4.9%，而2008年则上升到8.3%，总数达1.0956亿。全国60岁以上人口，据各省公布的数据，已达到1.69亿。到本世纪中叶,老年人口将从现在9个人中有1个老人，发展到3个人中就有1个老人,且高龄化“空巢”化日益严重。
2．根据相关调查，全国失能老人已达940万人。其中城市194万，农村746万；全国部分失能老人1894万，其中城市370万，农村1524万。
3.老龄化问题已成为我国残疾人，尤其老年残疾人以及失能老人产生的主要原因。根据全国残疾人第二次抽样调查数据测算， 60岁及以上人口中残疾人数量比1987年时该年龄段增加了2365万，占全国残疾人总数新增量的75.5%，占到全国60岁以上老年人口的15%以上，其中相当一部分属于重度残疾的失能老人。
（二）养老服务存在三大困难
1.半数老年人基本生活缺乏社会保障。大部分老年人未纳入制度性的社会保障安排，主要依靠家庭。全国老年人口中除去5293万离退休人员和1641.4万低保人员，有近1亿老年人口养老仍依赖自我保障，且主要集中在农村老年人群体。
农村老年残疾人中靠自我养老或靠子女供养的在80％以上，在我国1000多万重度残疾人中，仅有100多万因年老、年幼或因战因公负伤致残等原因，享受到国家抚恤或集体的供养、救济，绝大部分只能靠家庭亲属供养，其中有相当一部分就是重残的失能老人。
2.社会养老服务业滞后。急速的城市化没有为老年人留下多少社区活动空间，缺少活动场所和设施。社区居家养老服务业仍然处于起步阶段，主要集中在一些城市的部分示范点，目前全国还没有一个城市全面普及城市社区养老服务业。养老护理行业尚处于传统的养老服务方式，居家养老主要依赖于保姆服务。
目前，残疾人托养服务也尚处于起步阶段，部分新建的智力、精神和重度残疾人服务机构安置了一些重度的残疾失能老人，但还不可能全面覆盖重度残疾的失能老人。
3.长期护理的设施缺乏。2008年全国共有机构类和社区类收养单位38243个，养老床位245万张，收养老人近203万。其中城镇养老机构5264个、社会福利院1522个，机构总数在近7000个，其中有155.6万人集中在农村五保供养机构。面对全国月940万失能老人的需求总量，城镇机构总体收养量和平均收养量很小，机构和床位数仍远远满足不了庞大且在日益增长的需求。
（三）开展失能老人服务面临的主要问题
1.尚未形成与经济水平和老龄化趋势相适应的全国失能老人养老护理服务行业。全国老年人口的服务可至少撬动1万亿元规模养老产业，是一个庞大的市场，但中国养老产业尚处于“沉睡”阶段。
2.尚未建立失能老人护理津贴制度。由此导致养老护理服务很难广泛地开展起来。
3.针对失能老人的长期照料机构和护理人员严重缺乏。全国仅有2万多有资质的、适合从事长期社会护理服务的养老护理员，机构管理缺乏分类标准和管理规范。长期照料机构和护理人员严重缺乏。总体上，中国目前老年人口基数增大,高龄老人比例高,家庭养老功能弱化,重度残疾失能老人的护理服务缺乏。而中国的养老护理服务总量巨大、需求紧迫，面对几百万失能老人缺乏社会护理服务的重大问题，中国现在至少有几千万个家庭都为此所困扰。
二、中等发展阶段的老年残疾人福利政策格局
中国的养老护理服务业的政策格局与我国目前的经济发展水平严重不适应。2008年，我国的人均GDP已经达到22698元，超过了3000美元。但是，我国的老年人社会福利政策甚至低于一些人均GDP1000美元左右的发展中国家，困扰我们和正在讨论的一些养老护理服务业的基本问题，在许多发展中国家都已经基本解决，如印度、巴基斯坦、蒙古等一些周边国家在建立全民免费医疗的基础上开展养老服务业的经验就值得我们学习借鉴。据南非社会发展部部长2009年11月16日在民政部介绍，南非4600万人口中，就有1200万人领取不同形式的政府救济金和津贴。
由经济发展水平所决定，养老服务业尤其是针对失能老人的社会护理服务问题，老年福利政策需要三个方面的转型：
（一）家庭赡养向社会赡养的转型
1.面对社会结构的变化，家庭赡养的功能正在退化；
2.家庭赡养功能的弱化和社会赡养模式的尚未建立健全，导致了一系列的家庭矛盾和社会问题；
3.在强化政府责任和社会赡养职能上政府与社会需要达成广泛的共识；
4．家庭赡养功能需要逐步转向社会赡养，而首先就是要建立老年人基本生活的制度性保障，确立针对失能老人尤其重度残疾的失能老人的护理服务体系的构建。
（二）公共管理向社会服务的转型
1. 政府在养老护理服务业方面的公共管理方式需要转变。要意识到政府需要向社会提供直接的社会服务的重要性；
2.养老护理服务业应该遵循社会服务的运作要求，将重点放在研究老年人特别是失能老人的特殊需求，如何组织管理大量的服务组织和服务人员等方面上来；
3.最终实现政府公共管理的模式从一般性的行政管理向直接面对老年人的社会服务模式转变。
（三）原则指导向专业规划的转型
1. 中国的老年人尤其是失能老人服务水平长期发展水平不高，主要集中在行政部门的理论建构和政策规划方面存在缺陷。如不善于计算数据、不善于设计模型、不善于整体规划等；在相当长的时期中，我们讨论宽泛的原则过多，而进行专业化的设计太少了！
2.我们的目标应该是尽快建成与中等经济发展水平相适应的养老服务体系，细化有关失能老人，乃至重度残疾失能老人的护理服务项目，制定一系列的专业性规划，推动产业化链条的形成。
三、确立老年残疾人福利政策的战略框架
（一）基本战略和指导方针
1.第一位的是要实行基本生活优先的原则。针对1亿老年人的基本生活实现一定水平的制度性社会赡养；首要的是对1800万80岁以上没有退休金的高龄老人发放高龄津贴，宁夏已经普遍实行，全国实行起来已经具备充分条件；
2.同等重要的是还要确定急需优先的方针。针对900多万尚未得到基本护理的失能老人，特别其中更为困难的重度残疾失能老人，要建立提供基本照料社会护理服务机制，规范化其服务内容，提高专业化、个性化服务水平，进而拓展到对近2000万半失能老人提出的社会护理服务制度的建立。
（二）可行性分析
1. 近1亿老年人需要的基本养老金总量，按每人每月55元算，每年660元，全国每年需要660亿元。依据现行政策要到2020年才能筹集完毕，每年只能解决10%—100万左右，但是这需要10年以上的时间，在这期间，1亿老年人的基本生活能不能得到一点特惠的保障优惠呢？这对我们是一个很大的挑战。
2．900多万失能老人的社会护理服务问题。根据各地条件的差异，最小估计也需要一百多亿的投入，这需要一个政策战略的大调整，在这个过渡完成前，至少应在制度性保障上落实两大津贴：第一，尽快在全国普及80岁以上无养老金的老人按月发放高龄津贴；第二，全面推广养老护理津贴制度，对失能老人护理服务发放津贴，同时对重度残疾的失能老人应予以适度的政策倾斜
（三）三项重点工作
1.第一项是居家养老服务，要在全国全面开展起来；
2.第二项是推动兴建以长期护理为基本服务内容的养老院，首先解决失能老人的护理问题，各级政府应该对本地失能老人展开调查，确定护理方式；
3.第三项是推动养老护理员队伍建设，努力建成专业性较强又能适应的专业护理员队伍。
（四）社会福利行政的近期举措
以人为本，将生活完全不能自理老人照料，即失能老人社会护理服务问题列为重点问题，并将开展如下工作：
1.制定方案，建立失能老人的具体标准，在全国尽快开展摸底调查。
2.各级地方政府，县（市）、乡、镇甚至街道都应掌握本地失能老人底数实情，分类指导、提供个性化社会护理服务措施。
3.将推动尽快在全国普及对80岁以上无养老金的老人按月发放高龄津贴，并推广对失能老人护理发放津贴，兴建支持以长期护理为基本服务内容的养老院建设，推动养老员队伍的建立与发展。
实现失能老人服务业以及整个老年服务业健康发展需要包括政府、知识界在内的老年理论界知识生产方式的转型，特别需要组建多种领域而又中外结合的养老服务咨询公司，告别过去传统、落后的理论构建和管理方式。包括失能老人、重度残疾失能老人服务业在内的老人服务产业的发展，需要组织化、社会化、产业化的生产方式，要研究大量的数据、设计大量的模型，开展试点，积累经验，整合各类各种形式的养老单位和养老资源，将中国的养老服务产业赋予真正的人本力量和知识内涵，以尽快在短期内确立起有中国特色的养老服务体系。
--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)
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