“两个体系”建设中的残疾人社会参与问题

深圳市残疾人联合会 何义林

摘 要：残疾人社会参与历来是残疾人事业中的重要议题，残疾人参与社会的程度是现代残疾人事业发展程度的重要体现。残疾人社会保障和服务体系建设（下称“两个体系”建设）是新时期我国残疾人事业发展的重大部署，“两个体系”建设同样离不开残疾人的社会参与，在一定程度上，残疾人的社会参与状况决定“两个体系”的建设成效。本文结合理论知识与残疾人工作实践，首先提出 “两个体系”建设应重视残疾人的社会参与问题；再以社会参与不足的观点阐述了残疾人社会参与过程中存在的问题；然后引入社会排斥的理论视角，分析了导致残疾人社会参与不足的障碍因素；最后提出了解决残疾人参与不足问题的有效路径。

关键词：残疾人，社会参与，社会排斥，参与重建

推进残疾人“两个体系”建设是《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发[2008]7号）（下称“意见”）的重要部署。《意见》中13次提到残疾人的参与问题，明确提出要“营造残疾人平等参与的社会环境”、“尊重残疾人对相关立法和残疾人事务的知情权、参与权、表达权、监督权”以及“激发残疾人参与社会主义先进文化建设的热情和潜能”等。“两个体系”建设要重视残疾人的参与互动，增强对残疾人需求的回应力，针对残疾人需求供给公共产品与服务，以残疾人满意度作为衡量政策目标和政府绩效的根本标准，在服务什么、怎么服务以及服务效果环节，充分考虑残疾人主体参与作用，真正实现残疾人的“平等、参与、共享”。这既是《意见》的必然要求，又适应了以需求为导向的现代残疾人事业管理原则，是“两个体系”建设的应有之义。

一、残疾人社会参与不足的现状

随着我国残疾人事业的发展，越来越多的残疾人参与到政治、经济、文化等社会生活的各个领域，残疾人社会参与权利逐渐得到重视和体现，残疾人事业“平等、参与、共享”的理念逐步实现。然而，残疾人是一个特别困难、特别需要帮助的群体，其参与社会生活往往要比健全人存在更多障碍或困难，从而处于一种参与不足的状态，主要表现在：一是制度化的参与渠道缺失，即缺乏合法化、常规化的参与途径，无处申诉或表达。二是参与领域较窄，既不能广泛地参与到社会生活各个领域，主要在个体生活领域进行浅度参与。三是参与组织化程度不够，即往往是一种个人参与行为，影响力较小，利益诉求被动满足。四是参与能力不强，即残疾人个人素质有限，表达和行为能力不能满足要求。五是参与意识不够，即参与的内在动力不强，对个人权利和义务的认识模糊，对公共事件采取漠视的态度，或仅是个人激愤或不满而采取的非正规手段参与。六是参与形式化，即残疾人即使有参与的机会，也可能流于形式，参与过程性走过场，即学界所称的“假参与”现象。

二、残疾人社会参与不足的归因分析

本文认为社会排斥是导致残疾人参与不足的主要原因。社会排斥是弱势群体研究领域中的一个重要概念，吉登斯指出社会排斥是把属于某些群体的人排斥在社会主流之外的机制 。社会排斥强调外在不可控制因素的影响。本文将残疾人社会参与中面临的社会排斥定义为“残疾人居住在社会中，但没有以公民身份参与正常社会活动或者参与不足的状态，他们被自己不能控制的因素影响而参与不足或没有参与”。阻碍残疾人主体参与作用发挥的主要社会排斥因素有：

（一）制度排斥。制度排斥往往被认为导致其他社会排斥的根源，由于制度的缺陷或缺失，在残疾人公共服务供给中普遍出现参与渠道不畅、参与主体不足、参与领域有限等问题。我国从中央到地方的残疾人政策制度规定残疾人有知情权、参与权、表达权、监督权，但规定过于概括化和象征性，至于残疾人参与的具体途径、方式、范围等无明确规定，有的地方政策文件也有细化规定，但或立法层次不高或操作性不强，强制力不够而流于形式。例如，在残疾人公共服务政策的制定和实施中，过分强调政府主导 “自上而下”推行，忽视发挥残疾人和社会组织的真正参与作用；在残疾人公共服务绩效评估中，政府行为倾向于自我评价，尤其是看重上级评价，缺乏科学的评估手段和制度化的参与渠道，评估活动多是迎合政绩需要，“形象工程”、“面子成分”较多。

（二）观念排斥。社会学家布尔迪厄也说“身体是个体的文化资本的一部分，所有的身体形象都带有人格，身体是权利的记号” 。残疾人即身体不健全的人士，就身体而言，残疾就是一个符号或者标签，它内化到人们的意识中并指导人的行动 。从残疾人观念讲，在中国长达几千年的人类文化当中，“残”与“废”总是形影不离，“残=废=无能”的定势思维严重损害和歪曲了残疾人的形象，形成一种旧的宿命论的残疾人观，在现实生活中，人们难以完全扭转对残疾人的偏见和歧视，人们认为残疾人文化素质低、参与能力弱，参与意义不大，残疾人参与的重要性不能得到公众认同，也就很难上升了政府工作层面。从参与文化来讲，我国漫长的封建社会是一种自给自足的小农经济，小农意识深刻影响着公民的政治观念和政治行为，造成了公民参与文化的缺失，“明哲保身”、“多一事不如少一事”的思维制约着公民的参与行为，残疾人很少能够意识到参与责任和权利，主体参与意识极为薄弱。

（三）社会关系排斥。社会关系排斥是残疾人参与不足的重要原因。费孝通先生明确指出中国人社会关系的基础，就是血缘关系和地缘关系，特别是血缘关系，这种“缘”就是社会关系的基石。西方学者的研究也指出，个人关系网络(personal network)是个人( individual)获得社会支持以改善生活状态和精神状态的重要条件，也是个人摄取(access)社会资本以增加行为成功机会的重要策略 。残疾人由于身体残疾及因身体原因导致的心理特质，社会交往圈子往往较小，体现出“强关系性”和“同质性”，其选择的交往对象往往是“配偶”、“父母”、“子女”、“兄弟姐妹”以及“残疾人朋友”等，从而大大缩小了残疾人社会关系网络的规模，限制社会关系在其生活中的作用，降低了残疾人对社会资源的摄取能力，导致社会资本的匮乏，残疾人严重缺乏动员社会关系资源的能力。社会关系排斥，导致残疾人参与的规模化和组织化程度不高、影响力不足。

（四）空间排斥。如果说制度、观念以及社会关系等是残疾人参与的软件因素，那么空间则是一种硬件因素。上世纪二、三十年代，芝加哥学派运用社会生态学理论来研究城市社区，城市社会空间受到了广泛关注。作为城市社会中的弱势之弱势群体，残疾人显然面临着空间上的排斥，就残疾人参与方面来说，突出表现在残疾人参与的硬件设施设备不足和出行环境障碍两个方面。残疾人参与两个体系建设过程往往需要特殊的设施和器具辅助，近年来，残疾人公共服务设施建设发展较快，残疾人康复、教育、就业、娱乐等设施以及无障碍环境均有一定程度的发展，给残疾人参与社会带来了便利，然而，随着经济社会的发展，随着残疾人需要内容的不断丰富、层次不断提高，残疾人服务设施和器具发展越来越成为瓶颈，重视和加快发展残疾人社会参与的空间环境、消除空间排斥障碍任重道远。

另外，作为传统的社会弱势群体，残疾人往往身体不便、文化水平较低、自尊心和自卑感较强、职业技能层次不高等等，这些个体劣势因素也是阻碍残疾人社会参与的重要原因。从社会排斥来讲，残疾人处于一种社会参与不足的状况，不在于残疾本身，而是外部障碍，如社会提供一种适合残疾人生存的软件、硬件环境，残疾人是可以克服不利因素并实现充分社会参与的。

三、“两个体系”建设中残疾人参与重建的有效路径

“两个体系”建设中，政府要重视和加强残疾人社会参与，的制度和机制建设，提供充分的参与渠道与科学的参与技术手段，消除社会排斥影响，实现残疾人参与重建。本文借用社会学中对理论结构的划分方式，将残疾人公共服务供给中的参与重建路径分为三个层面：

（一）宏观层面。这里主要指在残疾人公共服务政策制定、实施与绩效评估层面，充分尊重和落实残疾人的知情权、参与权、表达权、监督权。一是要鼓励和支持残疾人参与政治生活，落实和增加各级人大、政协、民政及残联政府部门中优秀残疾人和残疾人组织比重；在制定涉及残疾人权益和残疾人事业的法规规章和公共政策过程中，广泛调查研究，通过行政评议、举行听证会、电话访问、上门走访以及网络评议等形式，听取残疾人及其家属、残疾人组织的意见。二是在残疾人公共服务政策实施中，坚持信息公开，建立重大事项公示制度和社情民意反映制度，健全信访监督制度，保障残疾人的知情权和监督权，尤其在人员使用和项目资金管理方面要透明化。三是在残疾人公共服务绩效评估中，要以残疾人需求为导向，以残疾人的满意度为最终衡量标准，制定科学的绩效评估体系指标，开展公共服务满意度调查，同时，广泛开展残疾人代表评议活动，将问卷调查结果和评议结果作为考核各部门及其领导干部政绩的重要依据。

（二）中观层面。这里指残疾人社会参与中的社会支持网络建构，解决残疾人参与中的组织化程度不足的问题。目前，我们过于依赖政府主导作用，在残疾人公共服务体系构建过程中，仍旧是一种从上而下的行政主导方式进行，民间力量发育不足，社区与家庭参与有限，残疾人参与的组织化程度非常低。残疾人公共服务供给体系是一个政府、社区、非营利性机构、家庭和残疾人多元化供给格局，残疾人集中的组织化参与往往比分散的个体话参与意义更为重大。一是鼓励和支持社会办残疾人民间机构发展，包括残疾人非政府组织、营利组织、自愿组织、专门协会以及家属联盟，通过放宽放低登记注册门槛，提供开办费补贴、房租补贴、无障碍设施改造补贴以及购买服务等措施，鼓励和支持民间机构开展残疾人康复、教育、培训、（庇护性）就业、托养以及文化娱乐等活动，建立和完善残疾人社会参与的平台；二是推进残疾人公共服务供给社区化，利用社区就近就地的优势，加强社区残疾人服务（无障碍）设施建设，依靠政府、非营利性专业服务机构及志愿服务组织等在社区中构建一个正式的残疾人公共服务供给网络，同时利用亲属资源、朋友、邻里、义工以及社会工作者构成非正式支持网络，为残疾人提供全方位的支持服务。三是倡导以“平等、参与、共享”为核心价值的新残疾人观，营造扶残助残的良好社会风尚，引导组织残疾人与健全人共同参加社会文化、艺术、体育和娱乐活动，通过交往交流，增进理解和道德，形成和谐共融的社会氛围。

（三）微观层面。这里主要指基于个人素质的残疾人社会参与能力的提高。有学者把公民参与的基础能力概括为四个方面：一是以政治意识为基础的政治能力；二是以文化知识为基础的思维能力；三是参与社会公共事务的表达能力；四是对社会生活和公共生活的热情 。残疾人社会参与能力首先要改善残疾人的收入状况，提高残疾人的经济能力。低层次的经济条件在一定程度上限制了残疾人的参与水平和热情，只有在改善残疾人物质生活条件后，残疾人才能有足够的能力（时间、物力和财力等）进行参与活动；再是要举办残疾人初、中、高等（职业和学历）教育提高其科学文化水平（受教育程度），提高法律和权利观念，加强残疾人职业技能培训（训练），增强表达自身利益诉求和参与社会生活的能力；三是进行心理教育和辅导，引导残疾人规避消极自卑的处世心态，树立自信自强的生活信念，鼓励残疾人珍惜劳动权利，参与劳动就业，激发残疾人在公共服务供给过程中的参与热情和潜能。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)