残联组织在残疾人“两个体系”建设和“三项权利”保障的作为

吉林市残疾人联合会  刘保忠

残疾人社会保障体系和服务体系是相辅相成的“两个体系”，在保障中为残疾人服务，在服务中实现对残疾人的保障，两者既相互独立又无法分割。以残疾人的生存权、发展权和参与权的“三项权利”，是“两个体系”要保障和服务的内容，而“两个体系”是实现“三项权利”的形式。为了贯彻落实中央7号文件和《省委、省政府关于促进全省残疾人事业发展的实施意见》(吉发〔2009〕22号)，建立和完善残疾人“两个体系”，实现和保障残疾人“三项权利”，是当前残疾人工作的重点。要想把“两个体系”建设好，把“三项权利”保障好，各级残联必须发挥好自身职能作用。

一、残联组织职能在新形势下应具体定位为：争权·谋利·升位

《中华人民共和国残疾人保障法》第八条规定了中国残疾人联合会及其地方组织的职能，简称就是代表·服务·管理。从立法的角度看，这个职能定位很准确，明确了各级残联组织的工作职责和工作目标。在工作中，把这三项职能做一个具体定位，这更有助于残联职能的发挥。

吉林市残联在实际工作中认真总结，鲜明地对残联的职能提出了具体新定位，就是争权·谋利·升位。具体解释为，要在新形势下，充分发挥残联的作用，突出残疾人关注的民生、民利的社会问题，依靠政府，动员社会，千方百计为残疾人争取合法权益，千方百计为残疾人谋求共同利益，千方百计提升残疾人的社会地位。

残联是残疾人的共同利益的代表，如何代表，最根本的就是要为残疾人争取到本应该得到而没有得到的合法权益，这是代表的集中体现。所以我们把“代表”职能具体定位为“争权”。

残联是为残疾人服务的组织，如何服务，最主要的就是要为残疾人谋求本应该受到而没有得到的共同利益，这是服务的最好体现。所以，我们将“服务”职能具体定位为“谋利”。

残联承担着残疾人事业的管理，如何管理，最关键的是让残疾人提升到本应该达到而没有达到的社会地位，这是管理的最高境界。所以，我们把“管理”职能具体定位为“升位”。

最近，金振吉副省长提出的要保障包括残疾人的生存权、发展权和参与权 “三项权利”。这“三项权利”包含了残疾人的所有权利，不仅包括残疾人保障法明确保障的享有康复服务的权利、平等接受教育的权利、劳动的权利、平等参与文化生活的权利、享有各项社会保障的权利等，还应该囊括残疾人所有的权利， “三项权利”是对残疾人所有权利在内涵上的概括。

仔细研究“三项权利”和吉林市残联提出的职能新定位，也有着密切的联系。残疾人的生存权是残疾人最直接、最基本的利益的体现，需要各级残联积极努力地争取，即争取生存权；残疾人的发展权是残疾人最关心、最切实的利益的体现，需要各级残联不断地谋求，即谋求发展权；残疾人的参与权是残疾人最关注、最期待的利益的体现，需要各级残联不断地提升，即提升参与权。

综上，对残联组织职能进行具体定位，并相应做好“三项权利”的保障，也就更加明确了残联的职能与残疾人的需求之间的对应关系，这为残联更加明确了“两个体系”建设的方向，残疾人工作者更加清楚了应该如何工作。

二、残联在“两个体系”建设中应发挥的作用：协调·组织·机制建设

残疾人“两个体系”建设是一个社会系统工程，它不仅要全社会各个层面的参与，还要把残疾人的事情真正纳入其中，成为一种自觉的行动，并通过实实在在的工作，给残疾人带来实实在在的利益。党政、社会、残联和残疾人都是建设“两个体系”的构成要素，任何一个层面都不可缺少，否则就是不健全的残疾人社会保障体系和服务体系，保障也就是难以实施的保障，服务也就是难以实现的服务。党政、社会、残联和残疾人都要从自身的职责出发，为残疾人实现“三项权利”而尽职尽责，任何一个层面都要共同发挥作用，否则残疾人的权利就无法全面实现。在此只对残联组织要发挥的作用作一个探讨。

残联的工作，“重点在残（残疾人），关键在联（联合所有力量）”。要想全面发展残疾人事业，就必须依靠党委的领导，政府的主导，部门的支持，社会的参与，残疾人的努力。而能够有效地把以上力量凝结起来，共同开展残疾人工作，首先就是要把残疾人的保障体系和残疾人服务体系“两个体系”建设好。而建设好这“两个体系”的其中关键因素之一就是残联组织的作用。残联为此必须从自身职能出发，发挥好协调、组织和机制建设的作用。

（一）残联要在党政包括各级党委、人大、政府和政协以及所属机构层面发挥好协调作用。在制定各项政策时，残联要积极反映涉及残疾人的问题，取得对残疾人工作的关注。同时要协助制定好相关残疾人的特别政策。就是在执政理念上，要体现对残疾人的关注。在施政过程中，要呼吁各部门把有关残疾人的法律、政策落实实施，使制定的政策不是一纸空文，使治政的理念不是一句空话。残联要协调做好部门工作，使主管部门有所作为。如果党政主管领导重视，将残疾人工作纳入日程，并加强领导，如果主管部门领导支持，将残疾人融入自身职能工作，残疾人既可以得到政策的普惠，又可以得到残疾人政策的特惠，那么残疾人的“两个体系”就是活的有用的体系，残疾人的“三项权利”就可能得到充分的保障和实现。在各相关部门考核、检查、视察部门工作时，要把残疾人工作作为一项内容，必要时可以进行专门检查，要对积极工作的单位给予表彰，落实不利的给与批评。

（二）残联要组织全社会，包括各界、各单位、社会公众，尤其包括媒体以及爱心人士和志愿者关心和帮助残疾人，使“两个体系”切实得到有效运转。

要注重组织全社会参与。残联要在组织助残社会活动时，大力开展宣传，在全社会形成关心理解残疾人的社会氛围。要让社会单位、公众充分认识到，残疾人是人类发展进程中不可避免付出的代价，关注残疾人是人类文明进步的标志，关心残疾人就是关注人类自己。作为单位和公众关心残疾人既是社会责任，也是实现社会和谐的必然要求。如果更多的单位和公众，能在这样的理念和意识下参与残疾人事业，残疾人的“两个体系”建设和“三项权利”保障，才会有可以实现的社会基础。

要注重组织全社会参加。要组织社会各单位和公众参加到扶残助残的活动中来，让更多的残疾人得到全社会的帮助，这是实现“两个体系”建设和“三项权利”保障的必要条件。通过开展各类活动，搭建社会单位和公众扶残助残的社会平台，实现对残疾人的权利保障和需求服务。有更多的单位和公众参加到扶残助残的行动中来，才能不断营造良好的社会氛围，才能使残疾人社会保障制度和社会服务落到实处。

（三）残联要努力建设残疾人持续发展的长效机制。在发挥残联协调、组织作用时，还要注重发展残疾人事业的长效机制建设。其实“两个体系”建设就是残疾人事业发展长效机制的具体体现。一是建立公平的分配机制，促进残疾人共享经济社会发展成果。大力促进残疾人就业，不断增加残疾人的劳动收入。千方百计帮助残疾人参与市场竞争和劳动就业，是残疾人获得第一次分配的唯一途径。我们要最大限度地给残疾人创造平等就业的机会，多渠道、多层次、多形式促进残疾人就业。进一步健全社会保障体系，不断提高残疾人生活保障水平。对于残疾人这一社会弱势群体来说，通过制定落实社会保障政策，取得社会资源的“二次分配”，是最基本、最重要的举措。积极开展社会助残活动，使更多的社会资源流向残疾人事业。社会资源的第三次分配，主要是通过社会互助、民间捐赠、慈善事业和志愿行动来实现的。对于残疾人事业发展来说，使残疾人得到第三次分配，大有文章可做。二是建立融入社会的机制，促进残疾人平等参与社会生活。鼓励和支持残疾人参与社会管理和民主政治生活，实现残疾人的公民权利。残疾人参与社会事务管理，是残疾人公民权利的重要体现。要鼓励和积极创造条件，使更多的优秀残疾人能够进入各级人大、政协和残疾人组织机构，代表残疾人反映呼声和要求，发挥参政议政的作用。三是建立权益保障的机制，维护和发展好残疾人的利益。要在依法治国的大背景下，制定出台各项残疾人政策，进一步完善相关残疾人政策和措施；深入开展法律维权服务，健全残疾人维权网络，发挥“残疾人维权示范岗”的示范带头作用，为残疾人提供优先、优惠、优质服务，维护残疾人的合法权益，维护社会公平和正义。

三、残联在建设“两个体系”中要加强自身建设：理念·网络·队伍

残疾人各项工作寓于社会各项事业中，对残疾人的保障是社会保障的一部分，对残疾人服务是社会服务的一部分。要想把残疾人的“两个体系”建设好，残联必须做好自身建设。

（一）树立一盘棋的思想理念。事业发展要一盘棋是科学发展观的具体体现。残疾人的社会保障和服务是社会大保障、大服务前提下的保障和服务。为此，残疾人工作者必须有和大局一盘棋的思想。在发展社会保障中保障残疾人，在社会服务中服务残疾人。各级残联要一盘棋。上级残联在部署工作时要通盘考虑，要注重调动下级残联的积极性，在协助政府出台政策时，要考虑下级的可操作性和可拓展的空间；下级残联要在落实上级要求时不走样，不走板，不走过场，切切实实的为残疾人谋利益。

（二）要建立健全残联组织网络。近几年来，吉林市注重残疾人的组织建设，在加强市、县、乡三级残联建设的同时，突出开展了社区、村残疾人协会的建设，形成了横向到边，纵向到底的残疾人组织网络，将残疾人工作触角延伸到最基层，延伸到残疾人家庭，延伸到残疾人身边。这是取得残疾人事业全面发展的关键，也是为残疾人“争权·谋利·升位”的关键。为此，我们始终以构建“两个体系”为宗旨，以开发城市社区残疾人公益岗位和实施农村残疾人“一带十传百培训计划”为突破口，积极加强社区（村）残疾人组织建设工作。目前，全市290个社区和1102个村残疾人协会按照“七有”标准进行了规范化建设。，

建立健全的各级残疾人组织，显现出了不同凡响的生机与活力，尤其是社区（村）残协的组织的建立，打破了以往基层残疾人工作无人顾及的状况，实现了社区（村）残疾人工作由“被动”到“主动”，工作覆盖面由“局部”到“全部”，残疾人工作者由“兼职”到“专职”，为残疾人服务由“间接”到“直接”的“四个转变”。完善优化的残联组织在“两个体系”建设中的作用越来越明显。

（三）有一个好的残疾人工作队伍很重要。事业成功在人，更在于一个好团队。我们注重残疾人工作队伍的培训培养，近几年，尤其注重对社区、村残协专委的培养，使他们逐渐成了社区（村）中多角色的残疾人工作者。一是成为社区、村残疾人工作基层信息员；二是成为社区、村残疾人工作业务员；三是成为社区、村残疾人政策宣传员；四是成为社区、村残疾人思想工作者。健全的残疾人工作者队伍，使吉林市的残疾人工作，尤其是社区、村的残疾人工作真正的干起来，活起来，亮起来，残疾人真正得到了保障和服务，使“两个体系”不是空转，不是空。

总之，残疾人的“两个体系”建设和“三项权利”保障既有理论意义，更具有实践意义，为残疾人事业发展指明了方向，也为残疾人事业发展提出了更高的要求。只有各级残联充分发挥职能用，紧紧依靠党委政府，依靠全社会，充分调动残疾人的积极性，残疾人事业才会在新的起点上有更好更快的发展，残疾人才会得到更多的保障和切实的服务。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)