重庆市统筹城乡残疾人服务体系建设的实践与思考

重庆市残疾人联合会  谢嘉庆

摘 要：重庆被确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区和中国残联实施建设“两个体系”以来，市残联对统筹城乡残疾人服务体系建设进行了初步实践。本课题重点从重庆市统筹城乡残疾人服务体系建设现状与问题、面临的深层次制约因素等方面进行研究，以解决突出矛盾为主题，提出了加快城乡统筹残疾人服务体系建设的对策措施，思考通过逐步建立和完善统筹城乡残疾人服务体系建设的法规与政策、基层残疾人组织、基础设施、工作机制和强化保障等措施，使城乡残疾人服务得到平衡发展，建立起城乡统筹的残疾人服务体系，最终实现城乡残疾人享受服务公平的目标。

关键词：城乡统筹 残疾人服务 对策 研究

重庆辖40个区县（自治县），幅员面积8.2万平方公里，人口3200多万人，集大城市、大农村、大库区和大山区于一体，是我国目前行政辖区最大、人口最多、管理行政单元最多的特大型城市。全市现有各类残疾人169.4万人，其中：城镇残疾人42.8万人,占25.3%;农村残疾人126.6万人,占74.7%。为给全国统筹城乡改革提供示范，2007年6月，重庆被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区，2009年1月，国务院出台了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号），在此背景下，研究我市统筹城乡残疾人服务体系建设，对于全国残联系统实施“两个体系”建设具有借鉴意义。本课题力求在客观评价现状的基础上，进一步分析统筹城乡残疾人服务体系建设面临的深层次制约因素，研究提出加快统筹城乡残疾人服务体系建设的对策措施。

一、城乡残疾人服务体系建设的现状与问题

重庆被确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区和中国残联实施建设“两个体系”以来，尤其是中发〔2008〕7号和国发〔2009〕3号文件出台后，市残联紧紧抓住机遇，在统筹城乡残疾人服务基础设施、人才队伍建设等方面狠下功夫，城乡残疾人服务体系建设取得明显成效，但由于基础先天不足，发展面临多重制约，工作仍存在以下问题：

（一）残疾人服务机构发展不平衡

市与区县之间差距大。经过近几年的努力，全市建立残疾人服务机构54个，总建筑达99293.，但市与区县之间发展差距大，3个市级服务机构28243.，占51个区县级服务机构总面积71050.的40%。区县之间发展差距大。从整体来看，19个区、21个县，区比县发展得好。从个体来看，区县间差距明显，如：涪陵区有残障儿童康复中心、残疾人培训中心、残疾人服装缝纫基地、残疾人剪纸艺术基地、残疾人肢体康复医院、精防中心、残疾人后勤服务中心和残疾人用品用具服务站等8个独立的专业服务机构，建筑总面积11380.，仅残疾人肢体康复医院就达7800.，而约有50%的区县都只有一个综合服务中心，且面积较小。有4个县还没有专门的残疾人服务机构，乡镇、农村的残疾人服务机构更是缺乏。

（二）服务能力与残疾人的需求差距大

服务机构服务能力有限。全市服务机构普遍缺乏硬软件设施设备。康复服务内容单一，形式简单，层次原始，多以实施项目为主，与到2015年实现“残疾人人人享有康复服务”的要求还有一定差距。残疾人就业、托养、教育、无障碍建设等服务还远远不能满足残疾人的需要。服务机构专业化程度不够。全市54个残疾人服务机构分别为：综合服务设施31个，康复中心3个，托养机构4个，其他16个。服务机构多数为“综合服务”型，无论服务规模、服务质量，还是服务的专业化、个性化均不能适应残疾人的需求。

（三）人才队伍难以支撑城乡服务体系建设

人员紧缺。全市残疾人服务机构共有人员编制463人，实有工作人员533人，服务对象却达169.4万人。随着经济社会的进步和残疾人事业的迅速发展，人员配备与残疾人事业发展不相适应的矛盾将会日益加剧。缺乏专业技术人才。为残疾人服务的各类人才匮乏，从业人员素质亟待提高。全市残疾人服务机构工作人员中，高端技术人才缺乏。

二、统筹城乡残疾人服务体系建设面临的制约因素

总体上来看，重庆市城乡残疾人服务体系仍是处于基础弱、网络小、能力低的状况，不适应重庆残疾人事业城乡统筹发展的要求，深入分析其原因，主要存在以下制约因素。

（一）重庆城乡二元结构矛盾突出

重庆农村幅员面积占全市总面积的97%，农村人口占全市总人口的78.62%。城乡居民收入差距大是城乡二元结构矛盾突出最直接的表现。2008年，城市居民人均可支配收入为15709元，农村居民人均纯收入为4126元，城乡居民收入比达到3.8∶1。该矛盾导致重庆城乡之间残疾人事业发展差距大，这是加快统筹城乡残疾人服务体系建设的根本原因，也是最根本的制约因素。

（二）统筹城乡残疾人服务体系建设方面的政策法规不完善

我国虽然十分重视残疾人服务体系建设，但由于历史的原因残疾人事业的一些法律法规，还需进一步完善，尤其需要制定服务体系建设相关各方面的专项法律，以适应“两个体系”建设的需要。重庆统筹城乡残疾人服务体系建设是改革探索之举，相关的政策法规显得更加缺乏，需要对此做专门研究，在推进统筹城乡残疾人服务体系建设中争取更多政策支持。

（三）统筹城乡残疾人服务体系建设工作机制亟待健全

为统筹不同区域残疾人服务事业发展，我市建立了“一圈”对“两翼”的结对帮扶工作机制，但工作机制简单，帮扶形式多数是由帮扶区县向受扶区县提供一定资金，难以产生长久的扶持带动效应，帮扶效果不明显。没有建立长远的规范化、制度化的统筹城乡建设的工作机制，导致残疾人服务机构布局不尽合理，专业性不强。

（四）统筹城乡残疾人服务体系建设资金投入不足

筹资渠道不畅，资金来源单一，目前，城乡残疾人服务体系建设主要依靠政府有限的资金，缺乏引进社会资金向残疾人服务体系建设投入的机制。且重庆地处中西部，经济基础弱，社会事业欠帐较多，政府财政能力有限，资金的投入远远不能满足统筹城乡服务体系建设的需要。

三、加快城乡统筹残疾人服务体系建设的对策

重庆统筹城乡残疾人服务体系建设最终体现为城乡残疾人服务业的双向、互动、平衡发展。要通过对发展相对滞后地区的倾斜和帮扶，缩小城乡间、区域间残疾人服务基础设施建设差距，引导城乡残疾人服务机构广泛协作，促进城乡残疾人服务资源自由互动与整合，使城乡残疾人服务业得到平衡发展，从而实现城乡残疾人享受服务的公平。

（一）建立和完善与统筹城乡残疾人服务体系建设相适应的法规与政策

1.出台贯彻中央7号文件的地方配套政策。市委、市政府出台了《关于促进残疾人事业发展的意见》（渝委发〔2008〕27号），将残疾人事业的发展纳入到市委、市政府的工作大局。积极争取相关部门支持，在各部门制定统筹城乡发展政策时，把统筹城乡残疾人服务发展作为重要内容，如：卫生等部门将“白内障患者复明手术、精神病患者治疗、肢残儿童矫治手术、残疾儿童抢救性治疗等病种纳入城乡居民医疗报销范围，在相同条件下适当提高报销比例”。各区县在出台地方贯彻意见时，围绕建设统筹城乡残疾人服务体系建设做出了不少创新之举。重庆将以此为契机，继续争取更多的优惠政策，逐步缓解统筹城乡残疾人服务体系建设中的瓶颈制约。

2.建立完善涉及残疾人服务体系建设各方面的法律、政策。加快我市新《〈残疾人保障法〉实施办法》的制定，把统筹城乡残疾人服务体系建设纳入到该《实施办法》中。今年，市残联、市民政局等5部门联合制定了《重庆市残疾人基本医疗保障办法（试行）》。市政府印发了《关于开展城乡居民社会养老保险试点工作的通知》（渝府发〔2009〕85号），我们将及时对接，超前设计试点工作推开后的相关政策措施。结合重庆统筹城乡残疾人服务体系建设的实践经验，积极为中国残联制定《残疾人康复条例》建言献策。通过法律法规和政策，为统筹城乡残疾人服务体系建设提供强有力支持。

3.制订完善残疾人服务的规范管理办法。围绕更好地为残疾人服务的目标，加快制定残疾人服务的各项服务标准。制定《综合服务设施建设标准》、《残疾人扶贫基地建设标准》、《残疾人扶贫贷款管理办法》，完善《盲人按摩管理办法》、《残疾人工（农）疗站建设规范》等残疾人服务行业管理政策和技术标准，建立监督管理和绩效评估机制，提升服务质量。同时，推广残疾人心理咨询，辅助器具个性化适配等服务，满足各类残疾人日益增长的物质、精神需求。

（二）建立和完善与统筹城乡残疾人服务体系建设相协调的基层残疾人组织

1.加强乡镇残疾人组织建设。统筹城乡残疾人服务体系建设，最薄弱的环节在乡镇，因此，要强化基层残疾人组织建设，成立乡镇（街道）残联，由同级政府领导，设在编的专职理事长主持日常工作，残联主席由乡镇（街道）分管领导担任，副主席任兼职理事长。每个乡镇（街道）设理事3—5人，把残疾人的所盼、所求、所需落实到服务工作中。

2.统筹配备城乡残疾人专职委员。采取在社区（村）内公开选拔的方式，分期分批对每个村（居）委会配一名残疾人专职委员，尤其是要把优秀残疾人选聘为专职委员。力争到2010年，100%的城市社区和农村社区（村）均配齐残疾人专职委员，把对残疾人日常事务的服务落到实处。

3.强化管理。制定《重庆市基层残疾人组织建设规范化建设达标验收办法》，实行基层残疾人组织规范化建设，并在每年安排适当经费用以奖励先进村级残疾人组织；实施残疾人组织上、下级双向考核办法，奖惩齐下，不断提升基层残疾人组织对残疾人的服务能力。

（三）建设和完善与统筹城乡残疾人服务体系建设相适合的基础服务设施

1.加快完善市级残疾人服务机构。尽快建成和完善市残疾人文体活动中心、托养服务中心，到2012年，市级残疾人综合服务设施总面积达4万.，切实改善我市残疾人基础设施。进一步完善市残疾人康复中心、市残疾人劳动就业服务指导中心和盲人按摩指导中心的服务功能，增强市级服务设施的辐射和带动功能，为广大残疾人提供更加广泛、便捷和优质的服务。

2.进一步提高区县对残疾人的服务能力。制定区域性残疾人服务机构建设规划，按照“分类指导、错位发展”的要求，在不同区域性中心城市建设不同类别的残疾人服务机构。普及区县残疾人综合服务设施建设，到2012年，消除区县残疾人综合服务设施空白，并且，要达到主城区和区域性中心城市不低于3000.、其余的区按不低于2000.、县（自治县）按不低于1000.的规模标准，满足残疾人康复训练、职业培训、就业指导和开展文体、娱乐活动等需要。

3.整合残疾人服务设施建设的资源。加强残工委成员单位的合作，将组织部门的基层组织建设、农委的新农村建设、民政部门的社区建设、卫生部门的村级卫生室，文化部门的农村书屋等部门的优势资源在残工委的领导下，统筹整合建设残疾人服务设施。同时，建立能够使残疾人服务设施资产集约配置、多部门共享、有效整合与调配、促进城乡之间资产流动的资产管理体制。

（四）建立和完善与统筹城乡残疾人服务体系建设相衔接的工作机制

1.强化“一圈两翼”帮扶机制。市残联加强“一圈”对“两翼”的帮扶指导，制定帮扶规划和考核办法，落实帮扶责任。在市级层面，市残联继续加大对“两翼”投入，安排专项资金支持远郊区县残疾人综合服务设施建设，确保不留“空白”和“死角”。在区县层面，继续推进“一圈两翼”对口帮扶，落实融资支持、就业转移、特殊教育互助、人才交流、扶贫开发等年度帮扶任务。

2.建立城乡残疾人服务资源双向对进引导机制。围绕消除城乡残疾人服务资源要素双向对进的体制机制障碍为着力点，制订引导城市残疾人服务资源下乡发展的政策。如：支持各类民办残疾人服务企业到乡镇实施项目，引导发展农村残疾人劳务公司和农村残疾人劳务经纪人，鼓励城市资本通过参与农村土地流转整理、利用地方公共闲置资产等方式兴办实体，使农村残疾人享受到便捷的服务。

3.突出“五个倾斜”。为及时有效解决在统筹城乡残疾人服务体系建设中基层最薄弱的问题，工作重心要做到向“下、弱、实、小、优”倾斜。重心向“下”倾斜，在三级残疾人服务体系建设中，把重心放在乡村一级，残疾人服务设施建设向乡镇延伸。重心向“弱”倾斜，重点解决农村低收入残疾人享有服务的问题，使有限的公共资源真正满足“雪中送炭”。重心向“实”倾斜，加快发展残疾人就业服务和康复服务，优先发展面向农村残疾人的实用技能培训和抢救性康复服务。重心向“小”倾斜，加快基层点多面广的小残疾人服务机构、民办残疾人服务机构的发展。重心向“优”倾斜，对残疾人工作先进单位和地区优先安排资金项目，鼓励争先创优，通过激励机制，多为残疾人办实事、办好事。

（五）建立和完善与统筹城乡残疾人服务体系建设相符合的保障措施

1.体制保障。在统筹规划、人事、人才方面狠下功夫，进一步发挥各级残联的服务职能。统筹规划，谋划一批关系城乡残疾人服务体系建设的重大项目，并将其纳入到《重庆市国民经济和社会发展“十二五”规划》中，举全市之力进行建设。统筹人事，落实“干部双管”，对薄弱工作地区残联班子强化补充；抓住实施大部制改革的契机，补充残联系统编制。统筹技术人才队伍建设，建立市、县级专家人才库，采取人员互派、医务培训、科研咨询等措施，向边远、贫困地区输入人才，逐渐建立起城乡、区域之间专技人员充分流动的管理体制。

2.政策保障。结合贯彻中央7号文件和市委27号文件，利用重庆现有的、特有的惠民政策平台，落实“普惠加特惠”政策，尽可能地在统筹城乡残疾人服务体系建设方面出台特惠政策。加大政府购买政策实施力度，通过民办公助、政府补贴、税收优惠、土地费减免等形式，弥补公办残疾人服务机构供给能力的不足。

3.资金保障。统筹城乡残疾人服务体系建设需要较多的资金投入。要建立统筹城乡残疾人服务体系建设专项资金，加大对农村残疾人服务设施建设的倾斜。把残疾人事业经费纳入政府财政预算，随经济增长，逐年增长，保证残疾人服务发展的需要。加大区县（自治县）征收残疾人就业保障金的力度，扩大其使用范围，增加福利彩票公益金中用于残疾人事业发展的比例，做大资金总量。争取部门资金，使部门资金用于残疾人服务体系建设达到最大化。通过残疾人福利基金会等形式向社会广泛筹集资金，引导社会资本进入残疾人服务业，构建多渠道、多元化的资金投入格局。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)