“两个体系建设”的路径选择

张永安

广东省残疾人联合会

摘要：本文围绕“两个体系建设”这个核心内容，依据第二次全国残疾人抽样调查结果，以广东省为例，分析了残疾人保障和服务需求与供给之间的矛盾和面临的困境，从国家大局入手，提出路径选择的五种假设，明确了应该选择什么路径。

关键词：两个体系 建设 路径选择

Abstract: Focusing on the core of two systems construction, according to the Documentation of the Second China National Sample Survey on Disability, taking Guangdong as an example, the article analyzes difficulties and contradictions which protection and services for people with disabilities between demand and supply faced. Starting from the overall interests of country, the article offers five sorts of suppose on the selection of route on two systems construction, sets up a claim to the correct the selection of route on two systems construction.
Keywords: Two Systems Construction Selection of Route.

2008年3月，中共中央、国务院下发了《关于促进残疾人事业发展的意见》（中发[2008]7号，简称中央七号文），全面部署了残疾人工作任务，提出了 “在新的起点上加快发展残疾人事业”的一系列具体措施，是我国残疾人事业发展的纲领性文件。其核心内容概括为“残疾人社会保障体系和服务体系建设”，即“两个体系建设”。中国残联为加强对“两个体系建设”的领导，组建了中国残联“两个体系建设”领导小组及办公室，并在全国确定了13个省（区、市）为重点联系省（区、市）、3个专项试点城市和3个试验区，有计划、有步骤地推进“两个体系建设”。
“两个体系建设”应该选择什么路径，是每个残疾人工作者必须认真思考的现实问题。

一、供求矛盾

根据第二次全国残疾人抽样调查结果显示，残疾人保障和服务供求矛盾十分突出。残疾人保障和服务需求，除具健全人一切需求外，更多的是需要特殊保障需求和特殊服务需求。以广东省为例， 63%的残疾人未接受过服务扶助，残疾人康复服务覆盖率只有40.5%,学龄儿童接受义务教育比例只有68.92%,城镇残疾人基本社会保险覆盖率仅有24.62%,农村残疾人参加新型合作医疗的覆盖率只有61.78%,社区服务覆盖率也只有9.61%。残疾人保障和服务水平也相对较低，针对残疾人特殊需求的个性化服务项目相当少。

广东省在贫困残疾人救助与扶持、医疗服务救助方面的需求缺口在250万人左右，在辅助器具、康复训练服务方面的需求缺口在100万人以上，在生活服务、就业安置扶持以及无障碍设施方面的需求缺口也较大，有待进一步扩大残疾人服务扶助的对象。

面对如此大的供求矛盾，选择什么路径能以最短的时间快速提升供给能力，提高保障和服务水平，满足保障和服务需求，值得深思。

二、面临困境

以广东省为例：全省有540万残疾人，70%生活在农村。据2008年广东省残疾人事业统计年报显示，全省残联系统编制总数3810名，实有人数5002人，其中，无编临聘人员达1192人，占总编制数的24%。121个县（区、市）残联机关有685人，平均每个残联拥有5.6个人，有137个直属事业单位，520人，平均每个单位拥有3.7个人。我们知道，残疾人保障和服务同时具有劳动密集型和知识密集型的特征，投入人力多，知识含量高。按国际惯例，服务从业人员与服务对象之比在1：3到1：1之间。面对如此大的需求缺口，全省5002多名残联系统干部职工每天24小时不吃不喝不睡觉也难以满足540万残疾人的各种服务需求。

三、国家大局

从国家大局入手，认清大局、顺应大局、融入大局、促进大局、服务大局是残疾人事业快速发展的法宝。党的十六大以来，以人为本的科学发展观的提出，标志着我国由传统的发展模式向科学的发展模式转变，国家发展理念在发生变化，以人为本与和谐社会的理念逐步深入人心；国家治理结构在发生变化，政府职能在不断转变，经济在转型，社会在转型，政治在转型，事业单位在分类改革，社会组织在不断发展，公民社会在逐步建立等等，这些都将直接影响到我们的路径选择。

（一）计划经济转向市场经济，政府职能开始转变，政府不直接办企业，由包办企业转向宏观调控，企业按照市场规律运行，一只“看不见的手”在发挥巨大作用。当市场失灵时，政府运用财政政策、货币政策等间接手段，对企业和市场进行有效地宏观调控，经济快速发展，财富不断增加。目前，产业结构在优化升级，现代产业体系在逐步构建，由低端的制造业向研发和销售两边延伸，逐步过渡到高端的现代服务业，真正实现由“中国制造”向“中国创造”转变。

（二）当人均GDP达1000—3000美元时，贫富差距拉大，社会问题和各种矛盾突出，市场和政府出现“双失灵”，此时，政府必须进一步转变职能，政府不直接办社会，由包办社会转向培育发展社会组织，由“单位社会”转向“公民社会”，逐步建立公民社会。社会组织按照社会规律和志愿精神运行，参与社会管理和公共服务，另一只“看不见的手”也在发挥巨大作用。社会组织是以从事公益事业或公益性活动为目的、不分红的非营利性组织（NPO）和非政府组织(NGO)的统称，具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性五大特性。近年来，社会组织发展迅速，据统计，广东省有24557个社会组织，其中，社会团体11557个，基金会159个，民办非企业单位12827个，异地商会16个，30万从业人员，经济活动量达5000亿元。

（三）政府职能转变使政府由管制型政府转向服务型政府，在政府的主导下，两只“看不见的手”交替互动，促进经济社会协调发展。同时，政府职能转变推动“集权政治”转向“民主政治”，社会主义民主政治在不断发展，民主政治的双重基本任务就是保障人权和实现宪政。宪政的三个基本要素，即人权、民主、法治，这些都与残疾人事业发展密切相关。

（四）党的十七大报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。发展民生事业，改善民生，加强社会管理，构建和谐，必须建立和完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制。解决民生问题的传统方法就是建立一大批事业单位，提供各种服务，满足人的各种需求。目前，政府机构大部制改革和事业单位分类改革正在进行中，大部制改革就是要进一步整合政府资源，转变政府职能。事业单位分类改革就是要消灭行政性事业单位和经营性事业单位，严格控制公益一类事业单位，适度搞活公益二类事业单位，全面放开公益三类事业单位，使公益三类事业单位走向市场，走向企业，走向灭亡。最终留下少量的公益一类和二类事业单位。大量的以人为本的社会服务工作将由少量的公益类事业单位（公办）和大量的社会组织（民办）来承担，“公益类事业单位”和“非营利性社会组织”两个轮子一起转动，公办社会事业与民办社会事业相互促进，共同发展。

（五）我们说，“社会建设”建什么，“社会管理”管什么，其实，就是建设好少量的公益类事业单位和大量的社会组织，管理好少量的公益类事业单位和大量的社会组织，建立公民社会，形成一种机制，使这些承担社会服务工作，为人服务的机构和组织，无论是公办的还是民办的，无论是国内的还是国（境）外的，在获取资金、人才等方面享有同等的权利，通过招投标和项目管理的方式，按照市场机制运作，公平、公正、公开竞争，优胜劣汰。在残疾人事业领域，残联应该成为公办残疾人事业和民办残疾人事业发展的规划师、设计师、孵化器，以及资金、人才等资源获取、分配、监管的拿总机构，既是建设者，也是管理者。

四、五种假设

（一）假设一：走官路。以广东省县（区、市）级残联为例，经县编办批准，县级残联机关平均每个县5.6名编制增加到28名（5.6×5）,增加5倍，达到3388名；县级残联的直属事业单位，由137个增加到1370个（137×10），编制由每个单位平均3.7名增加到37名（3.7×10），数量和编制均增加10倍，编制数达到50690名，县级残联机关和直属事业单位编制数合计54078名。在现行体制下，事业单位效益很低。有人说，在事业单位中，只有三分之一的人在干活，三分之一的人不干活，三分之一的人在捣蛋。试想想，这种假设实现的可能性有多大？可想而知。尽管事业单位不尽人意，但是，适当增加机构和编制仍有可能，应努力寻求突破。官路艰难，要坚持不懈！

（二）假设二：走民路。以广州与香港对比为例，据统计，广州有专门为残疾人服务的机构不超过200个，其中，民办机构38个，从业人员约190人。这些民办机构由于得不到政府的财政资助，生存和发展面临很多困难，可以说“举步维艰”；香港有专门为残疾人服务的机构多达173间，包含3000多个服务单位，其中，98%是民办机构。这些民办机构80%的资金来自于政府的财政资助。

现在广州开始先行先试学香港花钱买服务，也叫“政府购买服务”，据说能节省行政成本，提高行政效率。但也有人认为“既不省钱，也不省事”。山雨欲来风满楼，大势所趋。按照“政府购买服务”的方式，迅速推出一大批专门为残疾人服务的民办非营利机构，民办残疾人服务机构由现在的38个增加到3000多个。试想想，不赚钱的买卖有多少人愿意做？心里没底。政府购买服务的观念已被部分官员接受，但是，购买服务的方式很多，比如：一次性开办经费补贴、专业人才培养和聘用补贴、服务场地租金减免、专用设备购置补贴、服务对象生活费和交通费补贴、居家服务补贴等等。所以，政府购买服务的运行机制可不是一夜之间就能形成的，还有很长的路要走。向谁购买？购买什么？什么价格？怎么监管？民路很玄，须坚定信心！

（三）假设三：走小路。以广东省县（区、市）级残联为例，县级残联机关平均每个县5.6名编制保持不变，直属事业单位数量不变，平均每个单位编制3.7名不变。灵活变通，用残疾人事业专项经费聘用工作人员，使每个单位工作人员平均达到37（3.7×10）名,增加10倍,事业单位实有人数达5069人(37×137)。从全省来看，临聘人员占全省总编制数的24%。现在似乎有这种趋势，1个单位有几个编制，就聘用几十个人。与政府财政、审计部门沟通比较好的，不妨试探着走一走小路。试想想，大家都挤着走这条小路，红旗还能扛多久？前途渺茫，知适可而止！

（四）假设四：走官民结合之路。官民结合，两条腿走路，官办机构和民办机构两个轮子一起转。从实际出发，不搞一刀切，允许探索不同发展模式。适合走官路，就坚定不移走下去。积极向编办申请，能批一个机构就得一个机构，能增加一个编制就得一个编制；适合走民路，就坚定不移走下去。积极推动政府购买服务机制的形成，能催生一个民办服务机构，就得一个民办服务机构，包括国（境）外机构。但是，在机构数量上绝不是官与民各占50%,官多民少或官少民多，应当因时因地而定。官民结合之路，应积极探索！

（五）假设五：走官民合一之路。目前，我国社会组织仍然属于双重管理体制，两个婆婆，即一个登记管理机关和一个业务主管单位。为便于管理和掌控，业务主管单位往往习惯派干部担任法定代表人和秘书长，所以，严格来说，我国真正意义的100%的纯民间机构凤毛麟角。为此，顺应“政府职能转变、事业单位分类改革和政府购买服务”这个大局，争取政府支持，纳入财政预算，由残联直接操办一批民办机构。这些机构形式上是民办机构，本质上是官办机构，或者说是“官味儿十足”的民办机构。在同一个机构中，初创阶段“官味儿浓民味儿淡”，发展阶段“官味儿减民味儿增”，成熟阶段“官味儿淡民味儿浓”，最终，像国有企业改制一样，摇身一变，成为“民味儿十足”的，地地道道的民办机构。官民合一之路，可先行先试！

上述五种路径假设是针对残疾人服务机构而言的，当然，也不排除有其他路径选择。

各级残联必须从服务机构建设入手，坚持“职业化、专业化和社会化”三者相结合的原则，以职业化为基础，在专业技术职称中，积极争取建立相对独立的残疾人保障和服务专业技术职称系列，建立健全残疾人保障和服务专业技术人才的培训、考试、认证、评价体系，引进社会工作理念和方法，提高残疾人保障和服务从业人员的专业化水平。广泛动员社会力量，运用社会化工作方式，建立并完善残疾人服务业投融资机制，拓宽融资渠道，加大资金投入，加快服务设施建设，加强服务人才培养，逐步将服务延伸到社区和家庭，使“机构服务、社区服务和家庭服务”三者有机结合，发挥各自的优势，形成合力，逐步形成“以公办服务机构为骨干、民办服务机构为主体、社区服务机构为基础、家庭邻里帮扶为依托，公益慈善事业为补充”，覆盖全体残疾人，具有中国特色的残疾人社会保障体系和服务体系。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)