民办社会公共服务机构的管理和作用(1)

深圳市特殊需要儿童早期干预中心

殷芳

摘要：党的十六届六中全会提出，要建设一支宏大的结构合理、素质优良的社会工作人才队伍。要促进社会工作发展，不仅要建立健全社会工作教育培训体系与职业水平评价制度，培养出大批合格的专业社会工作人才，还要为社会工作人才提供就业和发挥作用的工作岗位及容纳这些岗位的组织载体。

社会工作的历史以及各国经验表明，民办社会工作服务机构是推动社会工作的重要力量，同时也是社会工作人才就业的主要组织载体。社会工作起源于西方发达国家，最初产生于民间慈善救助活动之中，之后逐渐发展成为政府社会政策与社会福利中不可或缺的部分。不少发达国家和地区采取了“政府财政支持+民办社会工作服务机构提供直接服务”的模式，既克服福利国家弊病，又充分发挥了社会工作助人自助的核心精神。在社会工作最发达的美国，67万社会工作者中，三分之一分布在各级政府的社会服务机构，其余绝大部分分布在民办社会工作服务机构当中。在香港，民办社会工作服务机构承担了78.6%的社会福利财政支出，吸纳了61.6%的社会工作者就业。

在我国，要为社会工作人才发挥作用提供充足的就业岗位，既要在政府机构和事业单位中开发社工岗位，更要大力培育发展民办社会工作服务机构，发挥其吸纳社会工作人才，提供公共服务的作用。

然而，我国的民办社会工作服务机构正处于发展的初级阶段，一方面，发展时间较短，数量较少，能力较弱，尚未发挥吸纳社会工作人才的作用；另一方面，其发展还面临制度环境、政策环境和社会环境方面的许多实际困难。

关键词：民办社会公共服务机构；民办社会服务机构；民办专业社会工作机构；社会工作行业性组织；

Party`s 16 sessions of six CCP plenary conferences proposed that in order to build up a foundation of social work system , not only an education and evaluation system must be set up to train and appraise quality social workers. But also the society must offer the employment opportunitie for quality workers.
According to the history and many countries experience,the private nonprofit organization (PNO) is the main force to provide social work service, also employs most of the trained social workers. Social work system originally started from private charitable organizations, then gradually become part of the government social welfare policy. The government grants system then adopted to avoid “ big government”.
In the United States, one third of 670 ,000 social workers are work for government, the rest of the social workers are work for private industry.
In Hong kong, private nonprofit organization has undertaken 78.6% social welfare expenditure, has employed 61.6% of social workers. It meant the majority of the social workers are work for private industry.
However, The development of our country’sNPO is in still in the initial stage. The society is not realize the necessity of social work. The government policy is not sufficient for NPO to function properly. NPO in our country is not well serve the general public, and offer employment opportunities for quality social workers.
In order to provide good service to the general and provide sufficient employment opportunity for social workers, social workers job should be offered not only by government, but also should be offered by NPO. Government must cultivate the development of NPO to employee more social workers in order to be able to provide a better service to the general public.
Key Words:private nonprofit general social service organization , private nonprofit social service organization, private professional social service organization, Association of social workers

一、民办社会工作服务机构概述

最近十年，民办社会工作服务机构迅速发展，并开始出现专门提供专业社会工作服务的民办机构。但由于发展时间短，数量相对较少，社会公众对这类新的组织现象还缺乏深入认识。

（一）民办社会工作服务机构的类型

根据机构参与或提供社会工作服务方式的不同，民办社会工作服务机构可以分为如下三类：

（1）以提供专业社会工作服务为主要业务的社会组织，本文中称之为“民办专业社会工作
机构”；

（2）设置社会工作岗位的民办社会服务机构，其主要业务是提供其他社会服务，但为了服务需要，设置了相应的社会工作岗位，本文称之为“民办社会服务机构”；

（3）为社会工作者服务的社会工作专业性行业组织，本文中称之为“社会工作行业性组织”。

（二）民办社会工作服务机构的特性

民办社会工作服务机构是指主要由企业、民间组织或个人出资兴办的以提供社会工作服务为主要业务的非营利性组织。民办社会工作服务机构具有一般非营利组织的五个特性，同时又不完全等同于一般非营利组织。民办社会工作服务机构具有更强的公益性。

（1）民间性。它强调组织是与政府组织体系完全不同的社会组织。他是独立于政府之外，并不隶属于国家的政治和行政体系。

（2）非营利性：指机构不是商业性的，理事、管理层和成员不从机构利润中分配红利。民办社会工作服务机构可以经营收费，并从中获得盈余，但所有盈余必须重新投资于机构的目标事业当中。

（3）志愿性。组织的成立基于志愿，成员的参加基于志愿，服务的提供基于志愿。志愿精神是组织非常重要的精神资源。

（4）公益性。对多数组织而言，其提供服务强调的是受益群体为不特定的人群。

（5）自治性：指机构具有独立的内部治理机制，能完全控制自身事务。

这些特征决定了民办社会工作服务机构既不同于政府，也不同于企业，而是属于第三部门组织，其组织运作有其自身独特的逻辑，同时承担了独特的社会功能。

二、民办社会工作服务机构的功能

社会工作最先起源于西方社会。为了解决工业化与现代化过程中出现的各种社会问题，尤其是社会弱势群体的社会救助与社会融合问题，不少民间志愿机构纷纷成立，提供针对弱势群体的社会援助与社会服务。社会工作在社会援助与社会服务专业化需求下应运而生。当国家在社会福利提供与社会政策制定当中扮演越来越主要角色时，社会工作迅速地专业化与职业化。伴随着社会工作的专业化与职业化，民办社会工作服务机构扮演了越来越重要的角色。

（一）国际经验与趋势

民办社会工作服务机构具有非营利性、志愿性与公益性，具有不同于政府与企业的组织运行逻辑，有助于弥补“政府失灵”与“市场失灵”。在解决社会工作服务提供过程中信息不对称导致的“契约失灵”，民办社会工作服务机构也具有营利机构所不具备的优势。因此，民办社会工作服务机构也常被称为“第三方政府”，在政府主导的社会服务中扮演关键角色。

国际比较发现，民办社会工作服务机构的确在社会福利与社会政策中扮演越来越不可或缺的角色。

（1）合作伙伴关系成为政府与民办社会工作服务机构关系的主导模式。尽管各国政府的福利支出与非营利部门并不相同，民办社会服务领域的规模大小也存在较大差别，但是政府资助都是民办社会工作服务机构的主要收入来源之一，其比例超过非营利部门的平均水平。

（2）各国政府越来越接受由民办社会工作服务机构充当社会服务的直接提供者。在自由主义模式中，由于受到第三方政府思想的影响，政府对直接参与社会福利服务保持警惕。在社会民主主义模式中，由于福利国家危机，人们也开始改变对政府提供服务的态度，转而更加愿意授权给民办社会工作服务机构以更低成本、更高效率提供社会服务，以减轻福利国家的负担。国家主义模式也遇到了同样的危机，一方面政府需要在社会福利中承担更大的责任，另一方面受到社会的压力，政府也开始退出社会服务提供领域，转向依靠民办社会工作服务机构。

（3）“民办社会工作服务机构提供服务+公共筹资”成为共同发展趋势。政府退出直接提供服务的角色，并不代表政府不再承担社会福利和社会服务的责任。政府的责任由服务提供者，转向资金提供者；由划桨角色转变为更为关键的掌舵角色。民办社会工作服务机构在筹资方面存在志愿失灵和慈善不足的缺陷，同时由于社会服务对象的特点，服务收费和会费也难以支付社会服务的成本，因此必须依靠政府发挥公共筹资的角色。

（二）民办社会工作服务机构是构建和谐社会的重要力量

结合我国经验，可以发现民办社会工作服务机构不仅有助于社会工作专业化与职业化，更重要地是能弥补政府与企业之不足，有力地推动社会和谐。

（1）民办社会工作服务机构通过调动民间参与和志愿精神，弥补公共资源不足。约翰•霍普金斯大学对36个国家的跨国研究表明，第三部门总支出占到这些国家国内生产总值的5.4%，动员了至少1.32亿志愿者，相当于这些国家10%的成年人口。调动民间志愿参与对于发展中国家更有特殊意义，起到了对总量不足的经济体系和财政体系的补充支持作用。在我国，过去十年，民办学校以及民办养老院、民办福利院等社会服务机构大量兴起也在一定程度上缓解了这些领域中公共资源投入不足的矛盾。

（2）民办社会工作服务机构提供了大量的就业机会。约翰•霍普金斯大学的研究表明，36个国家第三部门共吸纳就业为4550万全职工作人员，占经济活跃人口的4.4%。社会服务往往具有劳动密集型的特点。发展民办社会工作服务机构，充分挖掘其就业潜力，对缓解我国面临的巨大就业压力，解决社会工作者“有专业、少就业”将大有助益。以深圳为例，仅为社区司法矫正、医疗、残障、妇联（阳光妈妈）、老年人家庭照顾、民政（婚姻）、禁毒、失管青少年行为矫正提供服务的多个民办专业社工机构就分聘用了800多名专业社会工作者，为800人提供了就业机会。去年，我国民办非营利机构提供了425万社会就业岗位。

（3）民办社会工作服务机构具有社会缓冲器的作用，有助于维护社会稳定、促进社会和谐。民办社会工作服务机构作为社会服务的直接提供者，立足基层，了解群众，以专业手段帮助困难群体和问题群体，及时预防与解决社会问题，化解社会矛盾。当政府由于资源的限制和价值优先顺序的限制而无法充分履行其社会福利功能时，民办社会工作服务机构可以透过其多样性、灵活性的服务传输，弥补政府的不足，与此同时也为公众提供更多的可选择的机会。另一方面，民办社会工作服务机构直接参与服务提供，政府给予政策和财政支持，也有助于实现政府从“划桨”到“掌舵”的角色转换。脱离了服务提供者的角色，政府可以更加公正、客观地充当社会服务提供的监督者，保证服务质量。

（4）民办社会工作服务机构提供了社会创新的实验场所。民办社会工作服务机构立足基层社区，对社会问题更为敏感。在及时发现社会问题的同时，创造性地解决社会问题。比如，深圳景田社区服务总站在全市率先尝试“阳光妈妈”，帮助社区许多人员；龙岗大浪社区中心率先开展针对残疾人康复的社会工作服务；光明社会服务社率先尝试在社区为学校（小学、初中、高中）提供辅导和援助。这些机构的工作，减轻了政府压力，而且还开展了对政府购买服务体制的探索。

（5）通过引入竞争，民办社会工作服务机构提供社会服务的效率更高。民办社会工作服务机构为了从政府和社会争取更多的资源，彼此之间通过不断改善服务质量、降低服务成本，有助于形成良性竞争态势，改变国有社会服务机构高成本、低效率的局面。民办社会工作服务机构能克服行政机构官僚化倾向，以更加平等地身份面对服务对象，更容易建立起服务者与被服务者之间的平等信任关系。一方面有助于促进社会公平发展，另一方面有助于弥补社会道德不足。

三、民办社会工作服务机构的现状

相对于发达国家而言，我国的民办社会工作服务机构还处在发展的初级阶段。在计划经济体制下，我国社会呈现单位化格局，单位承揽了大部分社会福利和社会服务，民办社会工作服务机构没有存在的必要。改革之后，随着市场经济的建立和单位体制的衰落，社会福利与社会服务提供不足，大量民办社会工作服务机构开始出现，以填补社会转型中出现的真空地带，参与提供社会服务、解决社会问题。民办社会工作服务机构参与社会工作的提供虽然还处在刚刚起步的阶段，但其中一些机构已经做了非常有意义的尝试，并取得了良好的社会效果。

（1）民办专业社会工作机构

民办专业社会工作机构以专业社会工作作为主要业务。从法人类型上看，一般登记为民办非企业单位。也有部分组织因为找不到业务主管单位，采取了工商登记注册。民办专业社会工作机构是近几年才出现的新型组织，数量不多，主要分布在大城市，如上海、北京、广州、青岛、深圳等地。民办社会工作机构根据成立模式的区别可以分为两类。

第一类机构由政府相关部门批准。如深圳市民爱特殊儿童福利院于2006年挂牌成立，业务主管单位分别为市民政局。有些机构由于有政府支持，不但登记注册不成问题，还能得到政府购买服务的合同，因此一般规模比较大，专业性强，运作规范。民办专业社会工作机构对于快速推进社会工作专业化与职业化有重要意义。

第二类机构由民间发起成立。这些机构一般规模较小，具有较大灵活性，创新性强。如深圳市星光特殊儿童训练中心民办专业社会工作机构，成立于2006年2月。目前有3名专业社会工作者和2名来自香港的社工督导。由于政府购买服务并不普遍，这类纯粹民间机构争取政府支持比较困难。甚至不少机构由于找不到业务主管单位，无法在民政部门登记，不得不采取工商登记，如深圳市金色年华潜能开发中心等。

（2）设置社会工作岗位的民办社会服务机构

这类机构以社会服务为主要业务，根据需要在其中设置社会工作岗位，或者设置了与社会工作类似的岗位。从法人类型上看，包括社会团体、基金会、民办非企业单位三类社会组织，以民办非企业单位为主。

民办非企业单位的登记注册始于1999年，民政部在2003年首次公布了对民办非企业单位的类型统计数据。根据《中国民政统计年鉴2005》的统计，中国教育类民办非企业单位占51%，卫生类占18%，文化与体育类占7.2%，劳动类占8.2%，民政类占7%，中介类占1%，法律类占0.45%，其他类占3.4%。由此可知，民办非企业单位是教育主导型。从业务类型看，民办非企业单位基本上都属于广义的社会服务范畴。使用社会工作比较多的领域，集中在民政、教育、卫生、劳动等领域，尤其民政类民办非企业单位从业务性质上看基本上集中在社会福利领域，使用社会工作更为密集。清华大学2003年的调查中也能得到验证，根据图表 1，社会服务类(此处采取狭义的定义)民办非企业单位在样本中占到7.03%，其他涉及社会工作的领域所占比重约为83%，这一比例与民政部门的统计数据基本一致。由此可初步估算，2005年在民政部门登记的提供社会工作或对社会工作存在潜在需求的民办社会服务机构至少有12万家。这些民办社会工作服务机构大都有从事与社会工作相关的岗位和人员。但正式设置社会工作岗位的还非常少。这与社会对社会工作的认知度低、社会工作专业化程度低都有关系。

（3）社会工作行业性组织

社会工作行业性组织是指为社会工作者提供服务、促进社会工作教育，规范社会工作行业的行业性组织，如各级社会工作者协会、康复医学方面的协会，从法人类型上看，属于社会团体。受到社会工作专业化与职业化进程的制约，目前我国社会工作行业性组织数量有限。中国社会工作者协会成立于1991年，协会致力于推动社会工作专业化、职业化建设。一些省、市、县也成立地方性社会工作社团，如北京社会工作协会、上海社会工作者协会、沈阳市社会工作者协会、河南省周口市社工协会、深圳社会工作协会等。这些地方社会工作协会在推动当地社会工作发展方面也做了不少新的尝试。上海市社会工作者协会率先在全国试点了社会工作者的认证与注册制度。但各地对社会工作认识差异很大，个别地方的社会工作协会与慈善协会、社会福利协会没有区别，直接从事社会福利与慈善工作，而没有将重点放在社会工作的职业化上。