突出农村重点 破解“四多、五难”　全面推进残疾人社会保障和服务体系建设

大连市残疾人联合会研究室主任  李福华

摘要：大连市有残疾人33•9万，其中近20万生活在农村，他们始终处于社会生活的最底层，面临“四多、五难”，即：生产生活理念滞后，安于现状者多；既无劳动能力又无生活自理能力，身患重残者多；年迈体衰、力不从心，老龄者多；衣食住行靠父母，依老养残者多。继而形成这么“五难”：自主创业难实现，务工就业难转移，维系农业难增收，生活水平难提高，生存状况难改善。“两个体系”建设应突出农村重点，满足绝大多数残疾农民的利益需求。逐步建立并完善“两项制度、五个体系”，采取“四项保障措施”，即：残疾人参加社会保险补贴制度、残疾人社会救助制度和残疾人医疗、康复服务体系，残疾人教育服务体系，残疾人就业服务体系，残疾人托养、供养服务体系，残疾人生活环境服务体系。同时要提供强有力的组织领导保障、政策法规保障、体制机制保障和人力资源保障。

关键词：残疾人；社会保障体系；建设

Abstract: Dalian has 339 thousand disabled persons, of which 200 thousand live in the countrysides. They are the most disadvantaged communities, facing “Four Mores and Five Difficulties”— Four Mores refer to: more of the disabled persons are content with their lives at present; more of disabled persons suffer from diseases; more of the disabled persons are aged; more of the disabled persons depend on their parents. Five Difficulties refer to: difficulty of self-development; difficulty of working in other places; difficulty of increasing their products; difficulty of improving their living standards; difficulty of improving their living conditions. Building up “Two Systems” should set priority on the villages, satisfy the interest demands from the disabled persons. Try to build up and perfect “Two Regulations and Five Systems”, adopt “Four Safeguarding Treasures” —Two Regulations refer to the regulations of social insurance compensation and social assistance program; Five Systems refer to the systems medical and rehabilitation services, education services, employment services, attending services and living condition services ; Four Guarantees — organizational guarantee, policy and regulation guarantee, system guarantee, manpower and materials guarantee, should be powerful.
Key Words: disabled persons; social security system; build up

建立健全残疾人社会保障体系和服务体系（以下简称两个体系）的现实意义及其极端重要性，已在各级党里、政府里乃至全社会形成了共识，这里不做赘述。本文结合大连实际，就如何加快推进两个体系建设，最大限度的缩小广大残疾人群众的生活水平与社会平均水平的差距，使其从真正意义上实现“残有所助、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的共同理想，谈一些粗浅的认识，与大家共同探讨。

一、两个体系建设要突出农村重点，着力破解残疾农民面临的“四多、五难”

大连市有残疾人33.9万，其中近20万长期生活、居住在农村，是大连全面建设小康社会、构建和谐社会的重中之重，也是“创建中国北方科学发展示范城市”、率先实现东北老工业基地全面振兴的难点和聚焦点。因为这20万人的生产生活状况不得以真正意义上的改善，全面建设小康社会就不全面，和谐社会也有失和谐，科学发展示范城就会图有虚名。这种意识源于我们在“深入学习实践科学发展观活动”中对农村残疾人生产生活状况的深入调研。年初，市残联调研组，与基层残联组织上下联动，通过“进村、入户、直面、对话”实地考察了瓦房店市三台乡的青山村、普兰店市安波镇的太阳村和庄河市步云山乡崔店村等3个地处较为偏远山村的130户残疾人家庭的生存状况（以下简称“三村”）。总的认为：农村残疾人生存状况有喜更有忧。随着新农村建设的整体推进，大连农村残疾人的生存状况在逐渐改善，生命健康权、生存发展权基本得到保障。但与“生产发展、生活宽裕”的总要求尚有不小的差距，残疾人的生产生活发展还比较迟缓，残健之间、城乡之间、区域之间的生活水平呈拉大趋势，这部分人仍处于社会生活的最底层。

就生产力发展水平而言，这些残疾农户普遍缺乏现代农业的意识，甚至不知现代农业产业为何物；只有5户实现了机械化耕作（小型农机具）；9户以发展庭院经济摆脱了传统的生产方式；绝大多数仍维系着畜耕人种“各自耕农”的传统生产模式。从生活水平上看，2008年三村残疾农户人均收入最高的是3500元，最低的不足1000元，平均在1900元左右，较之国家支农惠农政策前人均年收入普遍提高100～200元；在政府投入和社会的赞助下，基本实现了家家有彩电，还有 8户购置了冰箱和洗衣机，11户有少量存款。令人堪忧的是，三村残疾人生产生活发展缓慢，残健之间、城乡之间、区域之间发展很不平衡。考察到的三个村均属地处较偏远的山区，残疾农民的主要生活来源是靠种粮食、栽果树，极少数建起了蔬菜大棚，人均耕地多则2～3亩，且生产项目单一（主产玉米、少许水稻、果树），生产手段落后，100%自产自销。残疾人的实际生活收入年均增长不足200元，扣除政府对粮农的补贴、税费的减免和物价上涨等因素，实际生活水平近乎零增长。2008年，三村残疾人的人均生活水平不抵当地社会平均水平的三分之一（瓦房店青山村是6000元，普兰店太阳村是5800元、庄河崔店村是6800元）；与2008年全市农民人均纯收入9818元相比，仅占五分之一；与全市城镇居民人均可支配收入17500元相比，不足九分之一。

三村残疾人生产生活发展缓慢，原因固然很多，有其自身障碍的一面，也有社会保障不足的一面。就其自身而言，主要有“四多、五难”：一是生产生活理念滞后，安于现状者多。三村130 名残疾人中，接受过高中教育的仅有 2人，读过初中的 25人，绝大多数处于文盲或半文盲状态。受文化教育的局限，这中间有相当一部分人只是满足于“一日三餐能添饱肚子”，很少奢望小康生活。当询问一位重度肢体残疾人的需求时，他说：能坐上一台轮椅出去晒晒太阳就心满意足了。二是既无劳动能力又无生活自理能力，身患重残者多。130 名残疾人中，有47人为2级以上重度残疾，完全靠家人料理日常生活。三是年迈体衰、力不从心，老龄者多。60岁以上残疾老人达59人，多为体弱多病，行动不变。四是衣食住行靠父母，依老养残者多。有28名重度残疾人靠70多岁高龄的父母侍候生活，还有9人依靠兄弟姊妹或侄男外女度日。安波镇太阳村的一位姚姓残疾人，自16岁瘫痪在床，30年未走出过家门，而今87岁的老父亲已经无力帮助他的日常生活，是善良的弟媳妇整天为他烧米做饭、端水送药。在座谈中，许多村民感叹到：“他们何尝不想过上自食其力、富足美满的生活，可他们是重残缠身，想动动不了；年老体弱，想走走不了；骨肉亲情，想舍舍不了啊！”。由此，使这部分残疾人陷入了“五难”的窘境，即：自主创业难实现；务工就业难转移；维系农业难增收；生活水平难提高；生存状况难改善。“三村”残疾人这“四多、五难”在全市广大农村带有一定的普遍性。

从社会保障来看：一是现行残疾人特殊保障政策的落实还不到位。如：按2006年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》规定：“老年、残疾或者未满16周岁的村民、无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。”按此规定，三村中有21名残疾人符合五保供养条件，其中只有6人享受到此待遇，15人靠微薄的低保金度日。这项政策落实不到位的主要原因在于：一是有的村镇政府对新政策不清楚，仍按老政策办事；有的对政策的理解有偏差，不进敬老院不给政策；百分之百的残疾人不知道政策内容。这就形成了残疾人自己无申请，村镇政府不过问，残疾人应保不能尽保。二是残疾人新的社会保障措施还不完善。自2006年国家推行减免土地使用税费、义务工，免除义务教育阶段学费、杂费等支农惠农政策后，我市原在这些方面对残疾人出台的特殊优惠政策随之停止，本来提高了的生活水平成倍回落，如：支农惠农政策前，残疾人耕地每亩可减免税费10元不等，而现在与普惠等同，仅此一项，按每个残疾人人均耕种3亩土地计算，其生活水平就下滑60元。三是适应残疾人特殊需求的服务体系还不健全。目前，乡镇敬老院不仅容量有限，而且缺乏适合精神残疾人、智力残疾人以及重度肢体残疾人集中供养的必要生活环境和专业服务能力，不同程度的制约了对残疾人特殊保障政策的落实。

此次调研，为我们继续解放思想，以观念更新推动工作创新，实现科学发展上水平、残疾人群众得实惠，从理论与实践的结合上提供了有力的支撑。继而，适时调整和转变了残疾人事业发展的理念和思路，变以往“重城轻乡、重工轻农”的区域发展观为“城乡并举、重在农村” 的统筹发展观，切实把残疾人工作的重心转向农村去，加强领导、加大投入，加快发展。

二、两个体系建设要科学规划，目标要明确、内容要规范

以农村为重点的残疾人社会保障和服务体系究竟该怎么建？依据《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号）和《中共大连市委 大连市人民政府关于促进残疾人事业发展的实施意见》（大委发〔2008〕15号），我们探索性地制定并出台了《大连市残疾人社会保障和社会服务体系建设方案》，方案就两个体系建设的目标、时限、内容和保障措施均作出了具体部署和明确要求。方案提出：融创建“中国北方科学发展示范城市”为一体，在现有基础上力争到2012年将大连市残疾人社会保障、社会服务体系建设成为：辽宁省内的领军城市、中国北方的示范城市、全国范围的先进城市。形成：政府主导、部门负责、社会参与、保障有力的工作运行机制；“普惠到位、特惠鲜明、统筹城乡、人人享有”的政策保障机制；“设施完备、功能齐全、管理规范、各取所需”的生活服务机制；“文明共享、携手共进、扶残助残、爱心奉献”的社会扶助机制。其基本建设内容为：

（一）建立残疾人参加社会保险补贴制度。城镇残疾人职工参加基本养老、医疗、失业、工伤和生育保险率达到100%，其他残疾居民参保率不低于当地平均水平；城镇贫困残疾人个体工商户参加基本养老保险享受补贴政策；鼓励并组织个体就业残疾人参加社会保险。农村残疾人参加新型农村合作医疗，参合率达到100%；帮助农村残疾人与其他居民同步解决社会养老问题。

（二）建立残疾人生活救助制度。在普惠加优惠的原则指导下，在贯彻落实国家、省、市现有对残疾人特殊扶助政策的基础上，进一步建立并完善覆盖城乡的残疾人医疗、康复、教育、就业、托养、供养以及生产生活等一系列政策措施。对符合条件的成年重度残疾人和低收入家庭残疾人在享受现有保障政策的基础上，进一步加大救助力度；将低保家庭的重度残疾人纳入城市“三无”农村“五保”供养体系；对符合城市廉租住房、解困住房条件的贫困残疾人家庭优先给予住房保障；出台农村残疾人生产生活特殊扶助政策，着力提高残疾农民的生活水平；建立残疾人应急救助机制，解决因突发事件等给残疾人家庭带来的生活困难。

（三）完善残疾人医疗、康复服务体系。各级基本医疗卫生服务机构，为残疾人提供安全、有效、便捷、优惠的服务；推行残疾人参加基本医疗保险和新型农村合作医疗的扶助政策；逐步将符合规定的残疾人医疗康复项目纳入医疗保险和新农合范围；对重度精神残疾人机构医疗康复实行全额救助；城乡医疗救助制度将贫困残疾人作为重点救助对象；为贫困家庭残疾人免费提供康复训练和适配辅助器具；优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复；建立健全残疾预防机制。

（四）完善残疾人教育服务体系。发展残疾人特殊教育，改善特教学校的办学条件，减免特教学生的学习和生活费用；鼓励、支持普通高校开办特殊教育专业；市及区市县建立“残疾儿童、少年学前教育康复养护中心”，解决无能力随班就读残疾孩子的教育问题。落实残疾人普通教育，有随班就读能力的残疾学生实现随班就读；公办高级中学、职业中学、技术学校和普通高等院校在同等条件下优先招录残疾学生。拓展残疾人职业教育，充分利用本市职业教育资源，培养残疾人高技能人才，发挥市残疾人职业技能培训中心作用，为有需求的残疾人进行免费培训。

（五）完善残疾人就业服务体系。切实发挥残疾人就业服务机构作用，以集中安置和分散安置相结合，使有能力的残疾人实现就业；党政机关、事业单位及国有企业带头吸纳残疾人就业，对有特长的残疾人可破格录用；鼓励援助残疾人自谋职业或自主创业；多渠道开发适合残疾人就业的公益岗位；与现代农业产业化相适应，建立“大连市残疾人现代农业技术培训基地和残疾人现代农业产业园区”；以政策牵动引领更多农村残疾人加入现代农业产业或实现转移就业；扶持偏远地区残疾农户从事种养业、手工业和多种经营，促进其增产增收。

（六）完善残疾人托养、供养服务体系。市及区市县建立残疾人集中供养服务中心，社区、乡镇和有条件的村建立残疾人托养服务所，对符合条件的重度残疾人、智力残疾人、精神残疾人、老年残疾人等实施集中供养或提供照料、康复养护、文化娱乐、体育建身等综合性公益服务；对纳入城市“三无”、农村“五保”范围实行居家供养或委托代养的残疾人家庭给予居家服务补贴。

（七）完善残疾人生活环境服务体系。大力弘扬人道主义精神，强化公众扶残助残意识，形成全社会办残疾人事业、共同打造爱心城市的社会大氛围；繁荣残疾人文化体育事业，陶冶残疾人的思想情操，展示自强自立的精神风貌；推进交通和信息无障碍建设，为残疾人生活创造更多便利条件。

三、两个体系建设过程中，要有切实可行的保障措施

为保证两个体系建设的顺利实施，大连市采取了以下四项保障措施：

一是加强组织领导保障。切实发挥政府主导作用，将残疾人社会保障、社会服务体系建设纳入社会事业发展大局，作为民生工程的重点项目，统筹规划、城乡并重、协调发展，并在资金、人力、场地等方面给予充分的支持和保障。残工委成员单位各尽其责，及时有效协调解决两个体系建设中的矛盾和问题。残联组织切实肩负起两个体系建设的调研论证、方案制定和建设过程控制等重要职责。

二是加强政策法规保障。依据《残疾人保障法》等相关法律法规，建立健全符合本地实际的残疾人社会保障、社会服务的政策法规体系，依法推进残疾人社会保障和社会服务健康有序发展。

三是加强体制机制保障。建立科学的管理体制和运行机制，规范残疾人社会保障、社会服务活动。完善政府购买服务机制，引导、扶持和规范各类残疾人社会服务机构为残疾人提供康复、教育、培训、就业以及托养、供养等服务。以严格的“准入条件”、“服务标准”和设立政府购买服务评审办法，对残疾人社会服务机构定期评审、考核，以确定购买的等级、数额、期限以及调整、终止购买的规定和监管、处罚、责任区分的规定等。同步建立服务的评估、转介、轮候制度。

四是加强人力资源保障。加大对残疾人社会保障、社会服务人才培养力度，最大限度满足残疾人事业对专门人才的需求。一是制定公立残疾人服务机构的岗位配置标准及特殊补贴办法，落实现有机构的人员、编制和经费。二是按照国家有关专业技术标准，加强对现有从事残疾人社会保障、社会服务工作人员的技能培训；三是引进、聘用各类急需的专门人才，填补残疾人保障、服务行业的空白；四是通过与高等院校合作等途径，培养从事残疾人工作的高级专业人才。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)