民办社会公共服务机构的管理和作用（2）

四、民办社会工作服务机构面临的问题与困难

我国民办社会工作服务机构的发展刚刚起步，由于自身能力不足与政策制度环境不健全，面临着大量具体的问题与困难。图表 2显示了2007年5月对73家提供社会服务的民办机构的问卷调查结果，结合个案调查的发现。民办社会工作服务机构目前主要面临如下问题和困难：

（1）资金不足。一方面，政府福利彩票等支持不够。这是大部分民办社会工作服务机构所面临的最主要问题。政府对公共服务投入力度小。政府采购服务虽然已经开始在个别地方出现，但仍然缺乏普遍、完善的政府购买服务的机制，绝大多数民办社会工作服务机构无法获得政府财政支持。另一方面，受到社会意识与税收优惠限制，民办社会工作服务机构融资渠道单一，社会筹资困难。

（2）税收优惠力度不够。经过改革，不少民办社会工作服务机构现在能够获得运营环节的税收优惠。但是在捐赠等筹资环节，政府税收优惠力度不够。政府缺乏统一的免税资格认定机制。税收优惠需要机构向税务部门单独申请争取，小机构在争取过程中尤为困难。

（3）社会认知度低。社会对社会工作缺乏认识，不理解非营利组织的特点。一方面政府对民办社会工作服务机构了解不够，得不到政府充分信任，因此难以承接到政府转移的职能或委托的社会服务。而争取到政府转移职能或服务的机构又面临行政化的压力，难以维持自主、专业、规范的运作。另一方面民办社会工作服务机构刚刚开始发育，部分机构透明度低、公信力差，社会对民办社会工作服务机构的信任程度不高，难以得到义工或志愿者的支持。

（4）人力资源不足。由于资金不足，民办社会工作服务机构专职工作人员数量较少，在其中就业的社会工作人才待遇较低，人才流失问题比较严重。以深圳市为例，目前大专毕业的社工每月工资为1500元，本科毕业的为3000元，比深圳市平均工资3500元低。许多社工只要找到更好的工作，就会跳槽离去。虽然居委会干部职业声望比社工低，但由于收入高，许多社工甚至愿意去居委会工作。社工每年流失约占总量的5％。

（5）管理能力不足。一方面，由于有的民办社会工作服务机构管理人员缺乏非营利组织方面的管理知识，组织内部的财务管理、人事管理等较为混乱，更没有完善的治理结构。另一方面，由于有的业务主管部门对民办社会工作服务机构放任不管，而有的民政部门，特别是基层的民政部门由于人财物力有限，年检工作制约力不强。在缺乏内部自律与外部有效监督的情况下，民办社会工作服务服务能力和社会公信力都显不足。

（6）登记困难。由于有些民办社会工作服务机构找不到业务主管单位，往往转而到工商登记或不登记，未登记的组织游离于法律监督的框架外，缺乏合法性，无法取得政府的制度性支持。

五、加强民办社会工作服务机构发展和管理的政策建议

发展社会工作，为困难群体、问题群体和其他有需要的群众提供专业的社会工作服务，应当重点培育发展专业社会工作机构，也即本文所称的“民办专业社会工作机构”，并兼顾其他类型的民办社会工作服务机构的发展。我们认为，要促进民办社会工作服务机构健康发展，特别是培育发展民办专业社会工作机构，有三个层次的问题需要解决。

第一个层次：解决民办专业社会工作机构登记难问题，使其获得合法身份

目前，我国对民间组织实行双重负责的登记管理制度。双重管理体制强化了民间组织的准入条件，将不利于社会稳定的组织挡在门外，也造成了一些社会需要的民间组织由于找不到业务主管单位而无法进行登记，其中许多转向工商部门登记，一些不登记就开展活动。未经登记的草根组织游离于法律监管之外，既没有合法身份，又在客观上加剧了政府对这类组织的不信任。

当然，并非所有类型的民办社会工作服务机构都面临登记难的问题。根据分类，社会工作行业性组织的业务主管单位一般是民政部门，不存在登记难问题。设置了社会工作岗位的民办社会服务机构的登记难问题也不突出。面临登记难问题的主要是民办专业社会工作机构。由于全国大部分地区对社会工作还不熟悉，民办专业社会工作机构还面临着不同程度的登记困难，如深圳的“金色年华潜能开发中心”、北京“惠泽人”咨询服务中心都是由于找不到业务主管单位而转向工商部门登记的专业社工组织。

建议：找不到业务主管单位的民办专业社会工作机构，其主要宗旨和活动内容是直接提供专业的社会工作服务。民政部门作为社会工作的倡导和推动部门，作为民间组织的登记管理机关，有责任帮助民办社会工作机构联系业务主管单位。对切实找不到业务主管单位的民办专业社会工作机构，民政部门可主动担任其业务主管单位，以解决这类组织登记难的问题，给予其合法的身份。

第二个层，完善扶持发展民办社会工作服务机构的制度环境、政策环境和社会环境，同时加强监督管理，引导其健康有序发展

（一）要完善制度环境，财政部门要设立政府购买社会工作服务的科目，将政府及事业单位提供不足或成本较高的公共服务委托给民办社会工作服务机构承担，建立政府购买社会工作服务的有效机制，同时加强对服务效果的评估，提高财政资金的使用效率，让民办社会工作服务机构有事可做，有钱做事，有责任做好。

从经济学角度看，公共服务属于公共品（public goods）。按照萨缪尔森的定义，公共品是在使用和消费上不具有排他性的物品。其中，外交、国防、法律等属于纯公共品，只能由政府提供；而基础设施、社会福利、教育卫生等属于介于纯公共品与私人品之间的准公共品，可以由政府，也可以由市场或民间组织提供。提供公共产品和公共服务是现代政府的重要责任。然而，正如公共选择理论指出的，政府在提供公共品方面具有效率低、成本高等不利因素。经济学家提供了理论上的解决方案：将“掌舵”（决策）与“划桨”（执行）分开，由政府以委托方的身份，将公共服务的供给职能委托给企业或民间组织，出钱雇用它们“划桨”，政府负责“掌舵”和监督服务效果。实践上，始自上世纪七十年代的西方各国行政改革正是贯彻这一思路，这些国家普遍采取政府购买服务的方式（Purchase of service contracting），将社会福利服务等许多公共服务委托给民间组织，取得了良好的效果。

十六大以来，中央提出了以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会的理论，明确将公共服务作为政府的重要职责，将社会建设和经济建设、政治建设、文化建设一道纳入国家建设的总体布局。十六届六中全会又进一步明确将建立宏大的社会工作人才队伍，发展社会工作作为构建和谐社会的一项重要举措。社会工作作为一种新型的公共服务，已明确列入政府的职责。

由于目前尚不存在专门提供社会工作服务的事业单位，在发展社会工作的路径选择上，可以学习和借鉴国外的成功经验，采取“政府财政支持+民办社会工作服务机构提供直接服务”的模式，鼓励民办社会工作服务机构参与竞争，提供成本更低、效果更好的服务。

政府购买民办社会工作服务机构提供的工作服务有以下几个优势：

一是引入了竞争机制，建立了有效监督的契约制度，有利于降低成本，提高服务质量。政府购买服务实质上是一种“委托——代理”关系，委托方必须有强有力的监督和制裁措施，才能保证代理方按照协议规定，提供优质高效的服务。由于民办社会工作服务机构不是政府的外延组织，双方除了委托代理协议之外不存在权利义务上纠葛，政府能够客观地从众多竞争者中选择低成本高效率的组织，签订购买服务合同并实施有效监督，如果服务效果不佳，政府可以加以制裁甚至另选其他代理组织。

二是有利于深化行政体制改革，促进政府向“有限政府、责任政府、服务型政府”转变。公共服务是政府的职责，并不代表政府事必亲躬，直接提供服务，只意味着政府有责任给予提供公共服务的机构以财政支持，有责任监督公共服务的提供效果。通俗来说，政府出资购买社会组织“划桨”，并负责“掌舵”和监督，这正是行政体制改革的方向。

三是有利于解决民办专业社会工作机构资金短缺的问题，促进其发展壮大，增强其服务社会的功能。民办专业社会工作机构的服务对象多为困难群体和问题群体，这些服务对象一般没有支付能力，提供社会工作服务并不能带来相应的服务收入，这也是民办社工服务机构与民办学校、民办医院等其他民办机构的不同之处。政府购买服务，有利于民办专业社会工作机构获得稳定的财政资金支持，有利于其提高专业化水平，增强服务能力。

四是有利于保证民办社会工作服务机构正确的政治方向。作为民间组织的一种，民办社会工作服务机构也存在两面性，必须加以正确引导。中亚颜色革命以来，境外敌对势力往往是通过资助国内草根民间组织的手段，推销其“民主”价值观，与党和政府争夺群众。社会工作直接服务群众，特别是困难群体和问题群体，关系社会稳定和谐，潜在影响力大。政府通过财政资金购买社会工作服务的手段引导民办社会工作服务机构健康发展，不仅是更好地提供公共服务的问题，更是一个现实的重大政治问题。

要建立完善的政府购买社会工作服务机制，必须解决以下几个问题：

一、科学界定政府购买社会工作服务的范围和内容。我们建议将三个必要条件作为是否列入政府购买社工服务的标准。一是必须是政府职责范围内的公共服务才能由政府买单；二是公益性强，有利于社会和谐稳定的服务才能列入政府购买的范围；三是目前政府和事业单位不能直接提供或者提供成本过高及供给不足的公共服务才能列入购买范围，由公共财政买单。符合这三个必要条件的社会工作服务领域主要包括儿童社会工作、青少年社会工作、老年人社会工作、残疾人社会工作、戒毒社会工作、司法矫治社会工作、流动人口（农民工）社会工作、预防爱滋病社会工作等等。可以根据本地的需要，确定优先购买社会工作服务的领域，将购买服务的财政资金用好。

二是确定政府购买社会工作服务的主体（对象）。政府可以将部分具体的行业管理职能委托给社会工作行业性组织，发挥其维护会员利益、加强行业自律、促进专业发展的作用。可以将社会需求大且事业单位供给不足的部分公共服务，如社会福利、教育、卫生等项目，委托给民办社会服务机构，发挥其提供有效补充，促进竞争、提高效率的作用。可以将大部分政府职责范围内的社会工作服务委托给民办专业社会工作机构，发挥其切近服务对象，服务水准专业，成本相对低廉的优势。由于政府优先购买的服务多为直接的专业社会工作服务，因此，政府购买社会工作服务的对象或主体应当主要是“民办专业社会工作机构”。在香港社会福利开支中，除了政府直接提供服务外，间接服务项目经费中的70%用于购买民间社会工作机构的社会服务，2006年度资金就达67亿港元。

三是财政要设立政府购买社会工作服务的科目，并合理确定资金规模。社会工作作为政府的职责，应当由政府买单。设立专门的预算科目，是政府购买民办专业社会工作机构服务的前提。在我国部门预算财政体制下，如果没有专门的政府购买社会工作服务的预算科目，要各部门从本部门预算中切出一部分用于购买服务不现实。建议在财政设置专门预算科目的同时，要求提出购买某项社会工作服务的具体主管部门配套少量资金，这样可以防止所有部门都要将本部门主管的业务列入政府购买社会工作服务科目，有利于优先发展重点领域。科目设立后，要根据购买服务的项目情况确定资金规模。各地政府根据本地实际确定了优先购买服务的领域，调查得出服务对象的数量和所需服务的规模，科学测定购买服务的资金规模。

四是要理清政府与民办专业社会工作机构的委托代理关系，严格按照采购程序，执行竞争性采购，并由政府主管部门与受托方签订权利义务明晰的购买服务合同。合同要载明双方的权利义务，既提出明确的服务任务，又保障相应的购买服务资金，还要规定有效的评估指标。在合同执结束后，通过客观的评估，评价购买服务执行的成本、效果和效率，以保障财政资金的使用效率和使用效果。

（二）要完善政策环境和社会环境，扶持民办专业社会工作机构的发展

要像建立高新技术开发区培育孵化高科技企业一样，在有条件的地区建立民办专业社会工作机构的“孵化器”，提供免费或低价的办公住所和服务场所，解决其住所困难的问题，培育一批民办专业社会工作机构。在国外，有许多地方将政府拥有产权的写字楼免费或低价租借给民间组织。如日本大阪的PIANPO，政府将旧办公楼装修后委托给“关西国际交流团体协议会”（民间组织）管理，大阪有几十家小型民间组织在该写字楼低价租赁办公住所和活动场地。在香港，根据《城市规划条例》，政府拨出土地建设福利服务设施或购买已建楼房用于福利服务。这些福利服务设施的相当部分依照一定的法律程序，提供给被确定承担服务项目的民办社会工作机构使用的。上海市浦东新区市民中心功能与此相似，由浦东社工协会负责管理，运作不到一年，已成为浦东民间社工机构活动的基地，成效非常显著。

要完善对民办专业社会工作机构的税收优惠政策。民办专业社会工作机构是非营利组织，其服务宗旨也是为困难群体、问题群体及其他有需要的群体提供社会工作服务，而且其活动资金，将来也主要依靠财政资金的支持，给予民办专业社会工作机构一定的税收优惠应当说是发展社会工作的主题中应有之意。从深圳了解到的情况看，民办专业社会工作机构一般登记为民办非企业单位，而国家只对基金会和公益性社团在接受捐赠方面有相应的税收优惠政策。目前，财政、税务和民政部门正在考虑制定认定公益性民间组织的有关政策，建议有关部门在制定公益性组织认定政策的过程中，将民办专业社会工作机构纳入公益性组织的范畴，为其获得更多的税收优惠，更好地提供社会工作服务创造条件。

要加强民办社会服务机构的能力建设，扶持其做大做强。与其他类型的现代组织一样，民办社会服务机构也需要的具有现代组织运营能力的秘书长(经理人或CEO)。乐群社工服务社的案例表明，如果没有一位称职的秘书长，服务社就没有能力处理诸如项目开发、财务管理和人力资源管理方面的问题。而自强社会服务总社之所以能够通过ISO9001：2000质量体系认证，很重要的原因是拥有健全的组织机构、治理模式和人才。加强民办社会服务机构能力建设的捷径是加大对其秘书长的培训力度，提高他们的组织运营能力，管理层的能力建设可以带动整个机构的能力建设水平。

要提高在民办社会服务机构中就业的社会工作专业人才的待遇。社会工作专业人才普遍受过大学以上教育，但与同等学历的其他行业人员相比，社工的收入却非常低。以深圳为例，无论是自孤独症协会、 协康残疾人康复服务中心、华阳三家大型机构的社工还是在小型民间机构中就业的社工，月工资还达不到深圳市平均工资水平。这是社工人才流失的重要原因。要为民办社会工作机构留住人才，就应当在有条件的地区建立社会工作专业人才薪酬指导标准，参照当地专业技术人员的工资水平确定社工最低工资。对于确有资金困难的民办社会服务机构，政府应为在其中就业的社工提供工资补差。

另外，还要加大对社会工作及民办社会服务机构的宣传力度，提高公众对社会工作的接受度和对民间机构的信任度，为民办社会服务机构开展社会工作创造良好的社会氛围。加大宣传力度，还有利于动员公众参与，成为民办社会服务机构的义工（志愿者），缓解民办社会服务机构普遍存在的人力资源不足问题。

（三）要加强对民办社会工作服务机构的监督管理，引导其健康有序发展

同所有的民间组织一样，对民办社会工作服务机构必须既重视培育发展，又加强监督管理。首先，要在民办社会工作服务机构中普遍建立党组织，以保证其正确的发展方向。其次，要通过年度检查、社会评估等手段对各类民办社会工作服务机构加强监督管理。再次，对其中承接政府公共服务项目的民办社会工作服务机构，要加强对财政资金使用的财务审计，加强对其提供公共服务效果的评估，并将审计和评估的结果向社会公布，便于公众进行社会监督。最后，对年度检查不合格或违法的民办社会工作服务机构，要依法予以处罚，建立奖优罚劣的机制，以保证民办社会工作服务机构健康发展。

第三个层次，发展模式上提倡因地制宜，多元发展；发展路径上，建议从补贴岗位到补贴服务逐步过渡

目前，我国社会工作事业正处于自上而下推动与自下而上发展相交织的启动阶段，发展民办社会工作服务机构，推进社会工作事业，需要选择适当的发展模式，确定合理的发展路径。我们认为，各地因地制宜地采取适合本地实际的发展模式；由于社会工作尚处于普及阶段，应当采取从补贴岗位到补贴服务的发展路径。

（一）发展模式：因地制宜，多元发展

扶持民办社会工作服务机构发展，促进社会工作的普及，可以参照上海的经验，发展纵向大型专业社会工作机构，也可以扶持发展扎根基层社区的小型专业社会工作机构。鼓励各地结合当地实际，摸索适应本地的发展模式。

当然，发展纵向大型社工机构和发展基层小型专业社工机构，从理论上说各有利弊。

发展大型专业社工机构的优势在于：一是有利于从上到下迅速建立工作网络，有利于社会工作的快速推广普及。二是大型专业社工机构，一般由政府发起，有相对稳定的服务领域和资金保障，有较强的社会关系资源，有较强的社会认知度。三是大型专业社工机构有开展社工培训和在职教育的资源，有利于社工的专业化和职业化。劣势在于：业务主管单位与社工机构的关系不明晰，政府倾向于按照管理下属单位的办法来管理社工机构，并将许多临时性事务工作交给社工机构去做，社工们忙于的非专业任务，面临反职业化，去专业化的压力，社工机构的行政化压力较大。

发展扎根基层社区的小型专业社工机构的优势在于：一是这类组织多由民间发起，独立性较强，不存在行政化的压力；二是扎根社区，贴近服务对象，对需求的响应迅速，便于开展社会工作；三是如果承接政府购买服务项目，政府可以客观公正地开展评估，有利于提高财政资金的使用效率。劣势在于：小型机构一般很难获得持续的政府购买服务项目，资金短缺，发展困难。

这里基层小型社工机构以及纵向大型社工机构的基层社工点，与居委会的社会工作站有很大差别。前者提供的是专业的社会工作服务，后者开展的是传统意义上的社区工作。在推广社会工作，建立民办社会服务机构过程中，一定要保持社会工作的专业性，避免社会工作的泛化。当然，居委会干部开展的社区工作也需要借鉴专业社会工作的理念和方法。同时，经过基础社会工作培训的居委会工作人员还可以开展转介业务，将社区中有需要的个人、家庭转介给各类专业社会工作机构，由专业社工接案并提供专业服务。

（二）发展路径：从补贴岗位到补贴服务

香港等地的经验表明，在社会工作普及阶段，必须先补贴岗位，对所有聘用社会工作人才的机构按社工岗位数量进行财政补贴，到社会工作发展相对成熟时，再采取补贴服务的方式，只针对服务项目进行补贴。

补贴岗位的优势在于：一是社会工作人才的工资、福利、社会保险等全部由政府买单，便于统一在各类组织中就业的社会工作人才的待遇，有利于这些组织设置社会工作岗位。二是有利于民办专业社会工作机构在创立初期的发展。民办专业社会工作机构在成立之初需要相对稳定的资金支持，采取补贴岗位的方式，有利于解除其在社工人才工资福利和社会保障等方面的后顾之忧，专注于提供专业的社会工作服务，在较短时间内将社会工作普及开来，并逐步做大做强。劣势在于：补贴岗位不利于监督服务效果，长期补贴岗位，容易造成专业社工机构的行政化。

补贴服务的优势在于：一是政府通过招标等竞争性方式，将社会工作项目委托给具有服务资质且成本较低的组织，只需要关注服务的效果，不必考虑民办专业社会工作机构雇用多少社工，成本从总体上得到控制。二是政府与专业社工机构是纯粹的“委托——代理”关系，权利义务关系明晰，便于政府对服务效果开展客观评估，保证了公共服务的质量。劣势在于：不利于各类组织雇佣社会工作人才，不利于社会工作的普及。

建议，为了更好地发展社会工作，应当采取从补贴岗位向补贴服务逐步过渡的发展路径。在社会工作普及阶段，应当采取补贴岗位的方式，鼓励各类组织聘用社会工作人才，扶持民办专业社会服务机构做大做强。到社会工作发展较为成熟时，再采取严格的政府购买服务模式，只补贴承接政府公共服务项目的组织。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)