残疾人就业服务体系的构建：从分割到融合

北京大学  廖娟

北京师范大学经济与工商管理学院  赖德胜

摘要：本文将国际上有关促进残疾人就业政策分为三种：法规管制政策、平衡型政策和替代型政策。我国残疾人从集中就业转变到目前的以按比例就业为主，以多种就业方式为辅，实现了残疾人就业政策从分割到融合的过渡，但还存在较多问题，比如融合的政策不够完善。本文提出，建设残疾人就业服务体系应从全局和整体考虑，关注残疾人就业能力的提高和维持其就业动力，重点加强平衡型政策的实施。

关键词：残疾人 就业政策 就业服务 分割 融合

Construction of disabled employment service system: the integration from the split This will be the international policies on the promotion of employment of the disabled are divided into three kinds: control polices, balanced policy and alternative policy. The employment of disabled people in transition from the centralized to the current proportion of employment-based. Supplemented by a variety of forms of employment, people with disabilities achieve employment policy to the integration of the transition from the split. But there are still more problems, for example, the policy of integration is inadequate. This paper points out, construction of disabled employment service system should take into account the overall situation and the overall. Concerned about the employment for the disabled to maintain their job motivation and to improve their ability, focus on strengthening the implementation of the balanced policy.
keyword: policies on the promotion of employment  disabled people integration split employment service

引 言

根据联合国的报告，世界上任何时候都存在大约10%左右的残疾人口。然而，这10%可能还低估了残疾的影响。因为当残疾人没有完全融入社会经济生活的时候，他们就会把这个额外的成本转嫁给他们的家庭，比如残疾人需要更多的照顾会减少其家人在其它生产活动上所花费的时间。乌干达的一项研究表明，有残疾人的家庭不仅可能变得更贫穷，而且还可能降低他们孩子受教育的比率。在制定残疾人政策时，通常会将残疾人这个群体同其他社会群体割裂开来，就残疾人而论残疾人，因而制定出的政策也会体现出这样一种分割的思想。因此，将残疾人、家庭和残疾人政策整合起来考虑对我们社会的每一个人都有好处。

残疾人政策有两个主要目标，一个是收入保障，一个是让残疾人融入社会经济生活。只要具备一定的经济基础，实现收入保障的目标较为容易，可以直接给予残疾人现金和实物。食物充足、住房和卫生保健可以确保残疾人过上像样的生活，从贫困和忧虑的生活中解放出来。这一目标的实现需要建立和完善残疾人的社会保障体系。而完全融入社会，允许残疾人最大限度地参与到社会、经济生活中去，则是比实现收入保障更高一级的目标。如果能够去除那些阻止残疾人参与劳动力市场的障碍，不仅能提高残疾人的生活质量，而且从整体来看还可以提高整个社会的生产能力、降低失业率、减少残疾人对政府转移支付的依赖。这一目标的实现有赖于构建合理的残疾人就业服务体系。这两个目标有时是相互矛盾的，因为以残疾人完全参与社会生活为目的的政策通常会降低社会安全网的保护程度，产生更多的风险。如果没能成功地达到某种程度融合，残疾人可能会因此而受到伤害。另一方面，那些保障残疾人收入的政策又可能会成为他们参与劳动力市场的阻碍。因此，我们面临的挑战是，能确保他们能过上像样的生活，同时还要提供支持和激励来促进残疾人实现充分就业。

大多数OECD国家的残疾人政策的焦点已经从收入保障转移到了经济生活的融合上来了。要加快这种转变，还必须加深对残疾本质的认识。残疾，不仅仅是一种医学意义上的客观存在的状况，在某种程度上，它还是残损与身体、社会和政策环境之间相互作用的结果。在一种容纳了不同残疾人的特殊需要的环境和文化中，残疾的影响将受到较大的限制。因此，营造这种环境和文化将是我们需要努力做到的。而通过就业达到残疾人融入社会经济生活是一条合适的途径，因此构建一个完整而合理的就业服务体系就是相关部门需要完成的重要工作，就业政策又是其中最重要的因素。

一、促进残疾人就业的政策工具

国际上有关促进残疾人就业的几种做法，可以分为以下三种：法规管制政策、平衡型政策和替代型政策。

法规管制型政策（Regulations）对雇主指定某种法律上的义务来直接影响他们的行为。这是通过要求雇主雇用残疾人来影响劳动力市场的需求方。按比例就业（quotas）是一种典型的法规管制型政策，如果企业不按照某种比例雇用残疾人，就会被要求交罚款。另外一种就是制定反歧视法。加拿大和美国的反歧视法规定，如果残疾人因为残疾而影响到雇用、解雇，或雇主拒绝提供工作的配套设施，残疾人可以向法庭提起控诉。

平衡型政策（Counterbalances）是专为劳动力市场的残疾人增加竞争力而设计的。这种政策的假定是残疾人开始工作时缺乏生产力，或者他们需要更多的培训或工作启动成本。平衡型政策可能由工资补贴、职业康复、完善工作场所配套设施的基金和支持性就业（如增加工作教练）组成。这样，这种政策在需求方面减少了雇用残疾人的额外成本，同时在供给方面又增加了残疾人的生产力。

与法规管制和平衡型政策不同的是，替代型政策（Substitutions）暗含残疾人不能完全参与开放的劳动力市场的假定，或者至少认为这是残疾人就业困难的一个重要方面。替代，指的是庇护性就业或是残疾人在公共或私人部门安排的特殊岗位就业。

如果实行的是单独以法规管制为基础的政策，那就意味着政策制定者认为残疾人有权利去开放的劳动力市场就业，他们参与劳动力市场的成本小，容易被私人部门吸纳。我们也可以称这种政策为政府主导型的政策，因为不管是制定法律、法规，要求用人单位按比例雇用残疾人，都带有强制性质，由政府参与管理。如果残疾人和非残疾人之间的生产率差距较大的话，平衡型政策就足以保证将这种差距所产生的由雇主负担的成本转移到普通大众身上。这种政策是希望通过市场调节的方式来促进残疾人就业，政策制定者希望通过市场机制发生作用。如果残疾人和非残疾人二者之间的生产率差距过大，以至于政策制定者认为对开放的劳动力市场提供替代会使残疾人就业更经济有效时，就采用替代型政策。这种政策的主要形式是通过政府购买的方式实现残疾人的就业，如开发和购买公益性岗位，安排残疾人到特殊岗位就业等。

对替代型政策有一些反对的声音。反对者认为这是一种分割，且认为这种分割会降低残疾人的社会地位。他们还认为，如果不能进入开放的劳动力市场，就会阻碍完全融入经济生活所必需的社会和工作技能的发展。将残疾人与非残疾人分割的这些政策，比如庇护性就业，可能会阻止非残疾人了解残疾人的才能和困扰，加深对残疾人的误解。

除了这些政策工具之外，也可以采用直接的现金或实物补偿，以及支付保险费等。现金福利计划，在提高残疾人生活水平的同时可能造成负面激励。大量研究也证明了伤残补助的水平、申请这种补助的人数与残疾人劳动参与率的下降之间存在着反向联系。

虽然各个国家对促进残疾人就业采用了不同的政策和途径，但目前大多数OECD国家已经从补偿性政策转到了融合政策。这体现了发达国家已经能够更加全面地看待残疾人就业问题。

二、我国现行的残疾人就业政策及其问题

在计划经济时期，集中就业是我国安排残疾人就业的主要途径，残疾人在福利企业集中就业，是解决残疾人就业问题的主要形式。转轨时期，在国家法律和优惠政策扶持下，实行了按比例就业的政策，残疾人劳动就业贯彻集中与分散相结合的方针，以多渠道、多种形式迅速发展起来，残疾人就业工作进入了一个全新时期。分散按比例就业是联合国组织倡导、有关国际公约规定和国际社会普遍采取的残疾人就业原则。《中华人民共和国残疾人保障法》、《残疾人就业条例》和《残疾人就业保障金管理暂行规定》，各省级人大制订的“保障法实施办法”是我国按比例就业的法规依据，是各级残联开展工作的基础。在政策执行的具体过程中，残疾人就业服务机构和基层残联通过对辖区内残疾人和社会单位进行调查、登记，获得有劳动能力残疾人与用人单位岗位情况信息，然后向用人单位推荐合适的残疾人，安排双方面议，签订劳动合同。在此过程中，残疾人和用人单位都有选择的自主权。

将残疾人集中安排在福利企业就业实际上是一种庇护性的就业模式，属于前面所分析的替代型政策，这种政策实际上使残疾人与非残疾人之间产生了隔离，并不利于残疾人完全融入社会经济生活。按比例就业是将残疾人分散地安排到各种企业和单位中，属于法规管制型政策，促进了残疾人在一定程度上融入社会经济生活。这表明，我国的残疾人就业政策实际上在从分割逐步走向融合。

2008年3月28日，中共中央、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》中指出：“依法推进按比例安排残疾人就业，鼓励和扶持兴办福利企业、盲人按摩机构、工（农）疗机构、辅助性工场等残疾人集中就业单位，积极扶持残疾人自主择业、自主创业。多形式开发适合残疾人就业的公益性岗位。党政机关、事业单位及国有企业要带头安置残疾人。完善资金扶持、税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、专产专营等残疾人就业保护政策措施。”由此可以看出，政府倡导的残疾人就业政策仍然是以按比例就业为主，其它政策为辅的方针。但其政策中也突出了鼓励兴办福利企业、辅助性工场等集中就业模式，以及鼓励政府机关通过购买公益性岗位等方式促进残疾人就业。这些政策的出发点都是促进残疾人就业的，但实际上却可能将残疾人同整个社会分割开来，达不到促进残疾人完全融入社会经济生活的目的。

按比例就业政策实施十余年来，在取得了可观成效的同时，也暴露出了一些问题。首先，残联作为政策执行机构，执行权威和强制力不足。基层残联的工作仍然需要劳动、审计部门、税务、财政部门的多方配合。其次，政策执行中出现偏离情况，实际执行效果与理想目标之间存在差距。按比例安排残疾人就业政策的指导原则是以安置为主，收取保障金作为促进残疾人就业工作开展的代偿措施。然而在实际执行过程中，用人单位往往用缴纳保障金来代替安置残疾人就业。

不管是按比例就业、集中就业，还是政府提供就业岗位，这些政策都是通过影响劳动力市场的需求方来得以实现的，而从供给和需求两个方面，也就是前面分析的平衡型政策却较少。平衡型政策除了要减少雇主雇用残疾人的成本，同时还要提高残疾人的就业能力，从而达到需求与供给的均衡。这些政策形式包括，对用人单位进行工资补贴，提供完善残疾人工作场所配套设施的基金，提供职业康复训练，实行支持性就业，如安排个性化的就业辅导等。目前，我国促进残疾人就业的政策实施在这些方面还较为薄弱。

三、对构建就业服务体系的思考

我们的政策目标是，在提供一个可接受的较低的生活标准的基础上，鼓励残疾人积极参与劳动力市场。在残疾人社会保障体系和服务体系这两个体系的建设中，建设完善的残疾人就业服务体系又是一个重要的目标。构建促进残疾人就业的服务体系，应该从整体着眼，而不应从局部考虑。这就要求政策制定者有一个融合的观念，而非分割的思想；同时，也不能将残疾人看成一个孤立的群体，而应当将其与家庭、社会联系起来看待。这样，在促进残疾人就业的同时才可以使他们完全融合社会经济生活。而在政策制定时，也应当秉承全局的思想，不能只关注就业政策，而忽视它与其它政策的关联。

第一，从提高残疾人的就业能力方面建设服务体系。大多数残疾人由于自己身体条件限制，总体文化程度偏低，且缺乏一技之长，难以就业。据了解，目前有许多残疾人之所以得不到就业，最主要的原因还是缺乏劳动技能。因此，在普及残疾人义务教育的同时，要加强残疾人职业教育和培训，技能是就业之本。

职业康复和培训是一种平衡型政策，它对劳动力市场的供给方产生作用，能够尽可能地提高残疾人的生产率。根据国际劳工组织（ILO）对职业康复的定义：“康复是一个持续的、协调的过程，包括提供职业服务。如：职业指导、职业训练、展能就业（selective placement），使残疾人能够获得并保持适合自己的职业”。该过程包含很多方面，如评估工作能力和资质，职业咨询、短期和长期培训、工作安排服务、职业生涯规划咨询。培训有时会在课堂上进行，有时是在工作中的培训。此项政策致力于提高残疾人的能力以增加残疾人在公开劳动力市场中的就业机会。

支持性就业政策是用来帮助残疾人直接与工作场所结合在一起。它由一系列不断发展的支持性服务构成，可以使残疾人在工作中能更好的学习和完成自己的工作任务。工作教练（Job coach）是支持性就业计划的典型代表。工作教练为残疾人提供个性化的服务，使残疾人能够以一个合适的步骤来学习。在未来发展过程中，如果条件允许，可以像发达国家一样，为残疾人提供个别或分组的工作教练。他们不仅能为残疾人提供现场培训，而且也可以及时发现残疾人对工作环境方面的需求，从而将这种需求告知雇主促进其改善残疾人的工作环境。这种政策既提升了残疾人的就业能力，从另一方面来看，还为非残疾人创造出了就业岗位（工作教练这一职业）。另外一些支持性就业服务内容还包括交通服务、辅助工具、特殊的工作培训等，所有的这些服务都是为了提高残疾人的生产力而设计的。雇主关心的是残疾人和非残疾人之间的生产力的差距，为了抵消掉这个差距，还可以提供给雇主工资补贴和另外一些财政激励，如税收减免等。

第二，保持残疾人的就业动力。这与残疾人社会保障体系的建设有关。覆盖全体残疾人的基本的社会保障是我们现阶段要完成的主要任务。但在制度设计之时，政策制定者除了要看到现阶段的状况外，还应从长远考虑来制定一个合适的标准，既可以保障残疾人基本的生活，同时这种保障又不能降低他们的就业积极性。当然，在制定这个标准之前，还应区分重度残疾和一般残疾。对重度残疾人而言，他们已经丧失了大部分的劳动能力，最好采用托养服务的政策。对一般残疾人而言，他们有一定的劳动能力，能进入劳动力市场工作。因此，给他们的保障不能太高，太高了他们不愿意进入或回到劳动力市场工作；也不能太低，太低了不能保障基本的生活。如何选择一个适合的保障标准，是政策制定者要关注的重点问题。

可见，只有将就业服务体系与社会保障服务体系、教育服务、职业康复训练等服务联系起来，才可能建设一个比较完善的、从全局出发的合理的残疾人服务体系，这也是我们现阶段要完成的重要任务。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)