姜 竹 张万明
北京工商大学 经济学院
摘 要：目前关于就业问题的研究大多仅集中于健全人，而对残疾人的研究和关注甚少。残疾人同样是社会的成员，他们中的相当部分也是劳动者，而且由于残疾人自身的特点，决定了他们在就业过程中更加需要国家政策、制度的帮助。由于残疾人就业问题一直是社会的焦点，为了促进残疾人就业，改善残疾人生活质量，国家征收残疾人就业保障金用于残疾人就业保障，促进了残疾人事业的发展。然而通过对残疾人就业现状及残疾人就业影响因素的分析发现残疾人就业保障金使用中存在着一定问题，因此，应通过规范残疾人就业保障金的征管使用，来不断提升其就业促进的主体功能。
关键词：残疾人就业、残疾人就业保障金、就业保障与促进
根据国际社会流行的“对于残疾人不能着眼于他不能干什么，而要着眼于他能干什么”的观点，只要我们找到残疾人劳动能力的特长所在，残疾人就能成为劳动者。建国之初，我国对残疾人采取的收养救济的保障方式虽然使残疾人的生活发生了质的变化，但这种方式无法使残疾人平等参与社会、回归社会主流，因此，伴随经济社会转型，我国已从对残疾人被动的财物保障转变为主动的就业保障，并已取得可喜成绩。
一、我国残疾人就业状况分析
（一）残疾人就业境况明显改善
我国是世界人口第一大国，也是世界残疾人口第一大国。根据2006年第二次全国残疾人抽样调查的结果推算，目前我国各类残疾人的总数约8296万人。 如此庞大的残疾人口的就业问题和保障问题是十分严峻的。我国《残疾人就业条例》规定：“国家对残疾人就业实行集中就业与分散就业相结合的方针，促进残疾人就业。” 集中就业一般是指由通过国家和社会组织通过建立福利性企事业单位或组织等，集中招用和聘用残疾人就业。分散就业则是指机关、团体、企事业单位和城乡集体经济组织等按一定比例，相对分散地安排残疾人就业，以及残疾人个体就业、自主创业和参加农村种植、养殖、家庭手工业等生产劳动。在此方针的指引下我国的残疾人就业状况近年来取得了很大进展。
我国幅员辽阔，地区差异较大，社会经济又是城乡二元结构，因此本文在研究残疾人就业状况时，将残疾人就业先分为城镇残疾人就业和农村残疾人就业两个部分讨论。
1．城镇残疾人就业状况
我国残疾人就业实行集中就业和分散就业相结合的方针。城镇残疾人的就业形式主要有三种：集中就业、按比例就业和个体就业。其中按比例就业和个体就业属于分散就业。
集中就业是我国最早的残疾人就业形式，在计划经济时代我国残疾人集中在福利企业就业，这种福利企业主要就是为了安排残疾人就业而设立的，具有福利性，体现了残疾人就业形式的保护雇用制度。
按比例就业是按照国家与地方政府规定，社会各单位必须按照一定的比例安排残疾人就业，凡安排残疾人达不到省、自治区、直辖市人民政府规定比例的机关、团体、企业事业单位和城乡集体经济组织，根据地方有关法规的规定，按照年度差额人数和上年度本地区职工年平均工资计算交纳用于残疾人就业的残疾人就业保障金。按比例就业体现了残疾人就业形式的按比例就业制度。
个体就业灵活性很强，形式多样，体现了残疾人就业形式的平等制度。实行个体就业的残疾人队伍在逐步扩大。
根据中国残疾人事业统计年鉴提供的数据，可得到1996年至2008年每年新安排的城镇就业人数和未安排就业人数，见表1。
通过数据可知，在1996年-2008年的13年间，我国残疾人就业状况有了较大进展。按照我国的城镇残疾人年新增就业人数大致可将残疾人就业分为三个阶段（见图 1）。第一阶段：1996年-1997年，这一阶段年新增就业人数在10万-20万之间。第二阶段：1998年-2001年，这一阶段年新增就业人数在20万-30万之间，这一阶段的特点是新增个体就业人数较前一阶段有显著增加，且未安排就业人数有所下降。第三阶段：2002年至今，这一阶段年新增就业人数达到30万以上，各种就业形式的年新增就业人数均平稳提升。
由于我国残疾人口总量每年都在增加，而我国每年城镇残疾人未就业人数变动幅度并不大，因而我国的城镇残疾人就业率是稳步上升的。
如图1和图2所示，我国在1996年新增的城镇残疾人就业人数为16.22万人；到了2008年新增城镇残疾人就业人数增至36.8万人，相比1996年增长了126.88%。其中新增的按比例就业残疾人人数从最初的2.5万人增至9.9万人；新增的集中就业残疾人人数从最初的5.24万人增至11.3万人；新增的个体就业残疾人人数从最初的8.45万人增至15.6万人。从就业形式对比来看，最初残疾人就业以个体就业为主，集中就业次之，按比例就业比重最小；经过十几年的努力我国残疾人就业比重开始发生变化，最明显的变化就是按比例就业的比重加大，这与我国残疾人就业政策的实施密不可分。总体来看，我国每年安排残疾人就业的人数在逐步增加，残疾人就业状况有所改善。
2．农村残疾人就业状况
1996年-2008年，农村残疾人累计就业人数也基本上呈现逐年增加的态势。根据中国残疾人事业统计年鉴提供的数据，可以得到1996年-2008年农村残疾人当年的就业状况，见表2（农村残疾人的就业形式与一般城镇残疾人不同，他们大都从事农、林、牧、渔及水利相关工作，因而没有按就业形式细分计算相关人数）。
图3 农村残疾人就业状况 单位：万人
根据调查的数据总体来看,自1998年农村残疾人的就业人数稳定在1500万人以上,而未就业人数则稳定在500万人以下。2008年农村残疾人就业人数达到1717.1万人，比1996年的1472.11万人增长16.6%；同时，2008年农村未就业人数比1996年则减少了近113万人，就业率明显升高。
3．残疾人就业率显著提升
残疾人就业率分为名义就业率和真实就业率。
残疾人名义就业率=残疾人在业人口／残疾人总人口
残疾人真实就业率=残疾人在业人口／(残疾人总人口－在校学生－离退休人员－丧失劳动能力人口)
据中国残疾人事业统计年鉴所得数据可知20世纪80年代至2008年我国残疾人就业率（真实就业率）的变化情况。根据1988以前的统计资料《中国残疾人事业年鉴》附录三中的资料可知全国16-59岁的就业率为58.13%；在“八五”计划期间，曾设定将残疾人就业率由60%提升至70%，最终“八五”期间实现了残疾人就业率70%的预定目标；“九五”计划期间，设定将残疾人就业率由70%提升至80%，最终“九五”期间实现了预定目标；“十五”计划期间，设定将残疾人就业率由80%提升至85%，最终“十五”期间实现了预定目标；按照“十一五”规划，我国城镇新增就业残疾人75万人，农村残疾人就业数达1800万人次，到2008年底我国城镇新安排残疾人就业人数达112.3万人，农村残疾人就业达1717.1万人次。
4．残疾人就业服务机构增多
各级残疾人就业服务机构是残联所属的事业单位，是为残疾人就业提供服务的专门机构，接受劳动部门的业务指导，是国家劳动就业服务体系的组成部分。1996年残疾人就业服务机构数为1280个，残疾人工作者人数为5.81万人。残疾人事业经过十三年的努力，基本上每年残疾人就业服务机构个数和残疾人工作者数都会有不同程度的提升。截止到2008年底，残疾人就业服务机构个数达到3127个，同1996年相比增长了73.7%，残疾人工作者数提升至9.4万人，较1996年相比增幅为61.8%（见图4）。
图4 残疾人就业服务机构数和残疾人就业工作者数变化图 单位：个、万人
通过分析可知，自1996年以来我国的残疾人就业状况得到了明显改善。城镇残疾人每年安排就业人数残疾人数呈现增加趋势；农村残疾人就业人数也逐年加大；因此我国的残疾人就业率整体上是逐年增长的；随着残疾人就业人数不断增加，配套的残疾人的就业服务机构个数和残疾人工作者人数也得到了相应的提升。
（二）残疾人就业形势仍然严峻
在过去的十几年中虽然我国残疾人就业状况得到了很大改善，但是我国残疾人就业形势仍面临严峻挑战，残疾人就业工作依然不能放松。2008年5.12汶川地震的发生会让我国的残疾人口数量大幅上升，2009年将有大部分汶川地震致残人员加入到残疾人就业大军当中。2008年金融危机席卷全球，国际金融危机对国内市场和企业单位形成了不小的冲击力，这必然使残疾人就业岗位减少。残疾人待业人数增加与残疾人就业岗位的减少的双重压力使2008年以后几年的就业形势变得很严峻。
通过分析残疾人就业相关数据发现残疾人就业率要低于健全人，而且就业残疾人中女性占比很低；就业残疾人受教育程度不高，从事的工作层次不高，综合而言残疾人就业还远未达到体面就业的层面。
1．就业残疾人中女性占比较低
2008年底全国城镇残疾人就业人数达到451.29万人，其中女性残疾人就业人数为118.93万人，女性所占比例不到1/3；同样农村女性就业残疾人数量也是远低于男性，2008年底农村残疾人就业人数为1717.07万人，其中女性残疾人数为680.06万人，女性所占比例不到四成。各地区女性残疾人就业占比情况详见图5和图6。
图5 城镇女性残疾人就业占比图 单位：人
图6 农村女性残疾人就业占比图 单位：人
2．就业残疾人受制于教育程度就业层次不高
在就业残疾人中，仅有约7.1%的在业残疾人共计3352人拥有高中以上学历；小学初中文化的残疾人数量为29171人占62.4%；不识字未上学的共计14229人约为30.4%。很明显我国残疾人的受教育程度很低，这一定程度制约残疾人就业。
教育程度会影响残疾人的就业层次。在就业残疾人中从事对教育水平要求不高的农、林、牧、渔、水利业人员多达36212人，约占在业残疾人的77.5%，在这36212名工作人员中仅有3%的人员有高中以上学历；而在业残疾人中从事对教育水平要求较高的专业技术人员仅有821人。
残疾人的教育水平直接关系到其在现代社会激烈竞争中所处地位，因此残疾人的教育水平亟
待提高，其就业层次也要有所提升。
二、影响我国残疾人就业的决定因素
由于生理条件的特殊性，残疾人在选择就业时会受到其残疾状况的影响。比如听障人不适合从事语言交流的工作，肢体残疾的残疾人不适合从事消耗体力劳动较大的工作，这就使得残疾人的就业范围要比健全人小；另外还有部分残疾人存在多重残疾，这部分人的就业机会也就更小。还有部分残疾人的残疾程度过重致使其丧失了劳动能力，根本无法实现就业。根据对调查数据的分析，残疾人就业的决定因素有以下几种：残疾人的身体状况、残疾人的文化程度、残疾人的心理因素和外部因素。
（一）残疾人基本身体状况
根据第二次全国残疾人抽样调查数据，我们可以得到各类残疾人的真实就业率（见图 7）。其中，言语残疾人的就业率最高，为79.38%；以后依次是智力残疾、肢体残疾、精神残疾、听力残疾、多重残疾和视力残疾。多重残疾的就业率为56.41%，并不是最低，但低于言语类残疾人就业率近23个百分点。就业率水平最低的是视力残疾人，就业率仅为54.44%。在各类残疾中多重残疾和视听残疾对残疾人的就业影响最大，在残疾人就业保障金的使用中应该加大对这两类残疾人就业的扶持力度。
（二）残疾人的文化程度
残疾人的文化程度直接影响其就业，现代社会中处处都要接受信息，而信息的来源大部分要通过文字，就业时知识文化水平的要求是最苛刻的，几乎大多数非体力劳动都需要知识。而在劳动强度比较弱的岗位中，也需要残疾人有劳动技能，如果没有接受过专业的培训残疾人很难适应这种工作。前面已经提到过，在就业的残疾人中仅有7.1%的人接受过高中以上的教育，这远低于健全人的比例。因此，残疾人只能在较低层次的岗位上就业，文化程度低给残疾人就业雪上加霜。因此，残疾人就业保障金使用时要加大对教育培训的支出。
（三）残疾人心理因素
残疾人由于自身生理存在缺陷，心理上承受的压力要较健全人大很多，其就业意识也较差。残疾人心理压力大致使好多残疾人常存在自卑心理，不敢和人交流，更不敢参加工作。他们认为自己生理存在缺陷，做什么工作都低人一等，因此不愿融入社会之中。心理因素会让残疾人树立错误的就业意识，因此要在建立残疾人康复中心，让残疾人在康复之中获得自信，转变其就业心理，主动迎接社会竞争，早日走到就业岗位上来，融入社会。
（四）外部因素
外部因素也会影响到残疾人的就业，有调查显示社会对残疾人的歧视是所有外部影响残疾就业的最强因素。社会的歧视无形中就打消了残疾人参加社会建设的积极性。此外，劳动力市场的激烈竞争、残疾人不能获得劳动力市场完全信息、社会保障程度、地理环境等都是影响残疾人就业的因素。因此我们要为残疾人的生活和工作创造一份良好的外部环境，为残疾人就业提供方便。
鉴于当前我国综合国力发展较快快，但对残疾人事业的投入，政府难以短期提供充足的财力来全面解决这一社会问题。为此，政府就是把残疾人就业作为全社会的责任，动员全社会的力量来安排残疾人就业。提出不足额按比例安排残疾人就业的单位，一时安排不了，安排不够，或不宜安排的，就用缴纳残疾人就业保障金这种代偿义务方式履行义务。用就业保障金组织残疾人职业技能培训，教技能，扶助残疾人就业，以一定程度减轻因残疾人自身及社会等问题带来的生存与就业的压力。这一做法克服了单一依靠举办福利企业集中安置残疾人就业的局限性，能适应市场经济的要求。因此，残疾人就业保障金的使用、管理与绩效直接关系到我国残疾人就业状态的改善。
三、残疾人就业保障金与就业促进目标
残疾人作为社会的弱势群体，其就业问题一直是社会关注的焦点。这是因为残疾人的就业状况直接影响其生活质量，既是残疾人的生存保证和发展前提，又是残疾人事业发展的关键一环，且就业对残疾人融入社会至关重要。但鉴于残疾人生理存在缺陷，同健全人相比，残疾人在劳动市场上一直受到歧视，为了促进残疾人就业工作的落实，国家设立了残疾人就业保障金用于提升残疾人就业率，帮助更多的残疾人参与到国家的经济建设当中，实现其人生价值。联合国劳工组织就此曾做出专门规定，目前已有90多个国家通过立法规定按比例录用残疾人或提交残疾人就业保障金。
（一）我国残疾人就业保障金的确立
我国残疾人就业保障金是经国务院批准的政府性专项基金，是在实施分散按比例安排残疾人就业的地区，向未达到按比例安排残疾人就业的用人单位征收的，专门用于扶持残疾人就业、保障残疾人基本生活并平等参与社会生活的政府性基金。因此残疾人就业保障金是一项政策性十分强的社会保障专项基金，它主要用于残疾人的教育、培训及就业等。为进一步加强政府性基金管理，规范政府收入分配秩序，2002年财政部会同有关部门对全国政府性基金项目进行了清理整顿，残疾人就业保障金则被作为“保留项目”依法征收。
残疾人就业保障金是对未安排残疾人就业或达不到规定比例的单位的补偿性措施，对达到规定比例的单位则不征收；对超过规定比例的单位，政府还要进行奖励，从这一意义来说，它不是一般的政府性基金。依据1995年中华人民共和国财政部制定发布的《残疾人就业保障金管理暂行规定》，明确提出了“保障金”专项用于下列开支：
(1)补贴残疾人职业培训费用；
(2) 奖励超比例安置残疾人就业的单位及为安排残疾人就业做出显著成绩的单位；
(3) 有偿扶持残疾人集体从业、个体经营；
(4) 经同级财政部门批准，适当补助残疾人劳动服务机构经费开支；
(5) 经同级财政部门批准，直接用于残疾人就业工作的其他开支。
由于我国各省市自治区直辖市实施按比例就业情况有所不同，因此在各个实施分散按比例就业的地区残疾人就业保障金征管使用办法也有差异，我们以2006年—2008年残疾人就业保障金使用情况为例：服务与生活环境改造2.99亿元占25.6%；扶残助学0.18亿元占1.5%；扶贫开发0.24亿元占2.2%；社会保障2.09亿元占17.9%；就业6.16亿元占52.8% 。
可见，我国政府征收残疾人就业保障金的目的主要是促进残疾人就业，为残疾人铺筑就业之路是就业保障金设立必遵循的一个根本原则。在强化征收的同时，一方面是促使用人单位积极履行法定义务，另一方面也为残疾人技能培训和就业扶持创造经济基础。征收残疾人就业保障金对保障残疾人的劳动权利，构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会都具有十分重要的意义。
（二）残疾人就业保障金征管使用中存在的问题
残疾人按比例就业工作是我国安置残疾人就业的重要渠道，因此残疾人就业工作的重点也要推进按比例就业工作的展开，其中残疾人就业保障金的征管使用就是该项工作的重中之重。随着社会主义市场经济的完善壮大和残疾人就业保障金征缴方式的改变，残疾人就业保障金的收入大幅增加，残疾人保障金用于残疾人就业的支出也随之增加，为残疾人就业率的提升起到了很大作用，然而通过对残疾人就业状况的分析，让我们发现现实中残疾人就业保障金的征管和使用中存在一些问题：
1．残疾人就业保障金征缴问题
按照法规规定，在安排残疾人就业达不到规定比例的单位应向代征残疾人保障金的地方税务机关缴纳残疾人就业保障金，并将残疾人就业保障金的计收依据规定为当地上年度的平均工资。然而，有些低于当地平均工资水平的单位以有失公平为由拒缴保障金；而高于当地平均工资水平的单位则宁肯缴纳残疾人保障金也不愿安置残疾人就业。这显然有违按比例就业政策设计的初衷。
2．残疾人就业保障金支出问题
残疾人就业保障金支出问题主要是支出结构不合理，以及滥用挪用残疾人就业保障金。
有些残疾人就业服务机构利用残疾人就业保障金新建办公楼，而公共场所中的无障碍设施却无人问津，这种在合理支出范围内支出项目主次颠倒现象屡见不鲜；残疾人就业保障金的主要开支项目是机构经费支出，机构经费支出主要是用于残疾人的就业培训、就业扶植上。在实际执行中，多数就业服务机构的机构经费就已经超过或者接近残疾人就业保障金的一半，很明显机构经费的比重过大；而有的残疾人就业服务机构则是有钱不敢花，严格遵守残疾人就业保障金的使用范围。另外城乡之间残疾人就业保障金的使用也存在差异，城市残疾人就业保障金投入比例明显高于经济欠发达的农村；由于监管不利，有些支出超出规定合理使用范围。
3．残疾人保障金管理和使用问题
残疾人就业保障金在管理上存在收支不透明问题；残疾人使用上存在使用不充分问题。
残疾人就业保障金的收入支出没有向社会公众和残疾人作出公示，容易出现损害残疾人利益的现象；另外在残疾人就业保障金主要用于残疾人就业培训，但服务机构没能利用保障金让其充分发挥作用，只追求培训形式，采取粗放式培训，培训效果很难令人满意。
上述问题的存在，即违背就业保障金设立的初衷，也严重影响到残疾人保障金促进就业目标的实现，须予以高度重视。
五、对残疾人就业保障金使用的建议
根据残疾人就业现状、影响残疾人就业的因素以及残疾人就业保障金使用中存在的问题，对残疾人就业保障金的使用提出以下建议：
1．加大执法力度，对拒缴残疾人就业保障金的企业单位加大处罚力度。与此同时还要适当修正残疾人就业保障金的计收依据及计算方法，对亏损企业可以适当降低征缴比例，而对于暴力性行业则应提高征缴比例，以此确保按比例就业工作的落实。
2．规范残疾人就业保障金的支出结构和开支标准。残疾人就业保障金的支出结构一定要明确规范，要按需分配，按轻重缓急分配，合理支出。残疾人就业保障金的支出范围也要灵活多变，按照以人为本原则对支出范围做出调整，如果不能当即调整也要向上级部门申请，不能自行决定超出范围支出。比如残疾人康复训练支出有利于残疾人增强就业自信，此项支出就可以纳入到支出范围。残疾人就业保障金的开支标准要根据残疾人的实际情况和实际需要进行科学制定，分清支出项目主次顺序，确保残疾人的合法权益不受侵害。监管机构应不定期对残疾人就业保障金的管理支出进行抽查，一旦发现问题应即加重处罚；另一方面残疾人就业服务机构的各职能部门要提高服务意识，尽职尽责确实做好为残疾人服务工作，不能以权谋私。
3．残疾人就业保障金应定期向公众发布收支情况，利于社会监管，保障残疾人的切身利益。残疾人就业保障金的使用一定要做到科学合理，充分利用。
比如在残疾人就业培训前要做好市场调研，在城市和东部经济发达地区要针对当地第二产业及第三产业发达的特点制定培训方案，而在农村和中西部经济欠发达地区则要多开展农林牧渔等培训。此外，不同类型的残疾人适合不同类型的工作，要针对不同类型的残疾人进行分类培训，以提高不同类型残疾人的就业率。对于丧失劳动能力的残疾人则要做好保障工作。要加强女性残疾人的就业培训，不仅要提高女性残疾人的就业率，更要提高女性残疾人的就业层次。
综上所述，残疾人就业保障金作为一项政策性基金保存至今，它在残疾人就业方面发挥了巨大作用。在过去的十几年中我国残疾人事业迅速发展，这与残疾人就业保障金发挥的作用密不可分。虽然残疾人就业保障金的征管使用中仍存在问题，我们相信相关部门一定会对发现的问题做出及时补救措施，确实保障残疾人的切身利益，为残疾人事业做出贡献。
--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)
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