宋宝安 贾玉娇
（吉林大学残疾人事业发展研究中心）
摘要：本文基于残疾人内部的异质性，选择农村重度残疾人作为调查研究的对象，随机抽取了吉林省十县（市、区）农村中的93356名重度残疾人作为样本，研究分析了农村重度残疾人社会保障覆盖率过低、社会保障制度设置脱离实际需要等问题，提出了保障农村重度残疾人的合法权益，加大对农村重度残疾人社会保障资金投入，加强残疾人社会保障事务管理，建立健全农村重度残疾人社会保障的制度与法规的对策措施，力求为解决农村重度残疾人社会保障问题，促进社会协调发展提供理论支持和实践依据。
关键词：农村重度残疾人；社会保障；制度建设
Abstract: This article select with severe disabilities in rural areas as a research object. By research of old-age security and related aspects with 93356 severe disabilities in rura of 10 counties (cities, districts) in Jilin Province, found social security coverage of with severe disabilities in rural areas is too low, the social security system to set out the practical needs . Put forward to protect the legitimate rights and interests of severe disabilities in rural areas, increase into the social security funds for severe disabilities in rural area, strengthen the management of social security for people with disabilities, establish and moderate a sound social security system and regulations for severe disabilities in rural areas . Provide theoretical and practical basis to social security problems of with severe persons in rural areas and promote social development .
Keywords: Severe Disabilities in Rural Areas; Social Security; System Construction
一、问题的提出
残疾人是社会中的弱势群体。残疾人的生存状态与权利维护，能够深刻反映一个国家或社会的文明程度。残疾人作为与其他无残疾社会成员具有同等地位的社会个体，对自身的生存与发展也存在需求与预期，而且基于残疾人的权益实现状况，他们维护与实现权益的需求更为强烈、预期更为明朗。在建设社会主义和谐社会的背景下，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出“发扬人道主义精神，发展残疾人事业，保障残疾人合法权益”，将实现残疾人权益视为建设和谐社会的主要议题之一。残疾人事业发展又迎来了一个春天，尤其是在中国经济发展取得一定阶段性成果的背景下，发展残疾人事业，研究残疾人特别是农村重度残疾人社会保障问题，显得更加重要和紧迫。
在已有的残疾人调查研究中，大多数研究者简单地将残疾人作为一个整体，缺乏对残疾人内部不同对象的细致研究。残疾人并非是同质性非常强的群体。相反，由于残疾等级、类别、性别以及地域等因素，使得残疾人内部呈现出较大的差异性，因而需要满足不同的需求。这种差异性具体表现在残疾人的生活支配能力、社会参与能力以及既有制度安排与残疾人需求间的匹配程度等方面。基于残疾人的内部异质性，本文选取了残疾人中的弱势群体，即农村重度残疾人作为研究对象。应当说，社会成员无论被贴上“农村”与“重度残疾”这两个限定词的哪一个，都将被视为弱势群体。有基于此，本文通过对吉林省十个县（市、区）的农村重度残疾人展开调查，对这一群体的生存状态及养老保障等方面的具体情况进行实证研究，为加强和改进农村重度残疾人养老保障的制度建设献计献策。
二、调查与分析
（一）调查概况
此次调查从今年年初开始，历时半年，选取长春、吉林、四平、辽源、通化、白山、松原、白城、延边以及长白山管委会等十个地区中的部分县市区为样本。根据第二次全国残疾人抽样调查专家委员会制定的《残疾标准》及有关办法，进行重度残疾人的筛查与确定，对这些地区中部分农村16岁以上重度残疾人的生活与社会保障情况进行调查，以此推论全省农村重度残疾人的数量、结构、社会保障制度的覆盖率及重度残疾人对社会保障的需求情况。通过对农村16岁以上重度残疾人展开调查，意在把握农村重度残疾人的需求与现有制度间的匹配情况，为今后相关制度的调整与设计提供理论支持，为建立完善的保障残疾人合法权益的政策、法规和规划提供可靠依据，进而促进残疾人事业与经济社会的协调发展。
（二）调查数据分析
1、吉林省重度残疾人分布的总体情况。
2006——2007年第二次全国残疾人抽样调查吉林省数据显示，截止到2006年4月1日零时，吉林省各类残疾人总数为190.9万人，占全省人口总数的7.03%。其中重度以上残疾人共55.9万人，占残疾人总数的29.28%。按残疾类别划分，一级残疾人共32.4万人，在一级残疾人中各类别残疾人的比重为：视力残疾6.6万人，占20.4%；听力残疾5.1万人，占15.7%；言语残疾0.5万人，占1.5%；肢体残疾2.6万人，占8.0%；智力1.9万人，占5.9%；精神2.6万人，占8.0%；多重13.1万人，占40.4%。二级残疾人共23.5万人，各类别残疾人的比重为，视力残疾1.6万人，占6.8%；听力残疾4.0万人，占17.0%；言语残疾0.6万人，占2.6%；肢体残疾8.0万人，占34.0%；智力残疾2.1万人，占8.9%；精神残疾2.8万人，占11.9%；多重残疾4.5万人，占19.1%。按城乡地域分布划分，农村重度残疾人比例为55.88%，城市为44.12%（低于农村11.76个百分点）。按年龄分布来看，0-6岁重度残疾人占2%，7-14岁占2.67%，15-24岁占6%，25-59岁占42%，60岁以上占47%。
通过以上调查数据可知，重度残疾人数约占残疾人总数的近三成，其中农村重度残疾人占残疾人总量的多数。各类重度残疾人占本类别的比重，除听力和肢体外，其它各类均在30%左右，特别是多重残疾占本类别比重近三分之二。残疾级别分布极重度高于重度。同时重度及以上残疾人主要分布在青壮年和老年年龄段，占89.83%，并呈现出从低年龄段逐渐向高年龄段递增趋势。残疾程度的加深必然造成家庭和社会负担的加重，尤其对于有视力、肢体、智力、精神和多重类别的一级残疾人家庭户负担将会更重。重度残疾人的老龄化态势，使得重度残疾人产生强烈的养老保障需求。因此，基于重度残疾人融入社会能力低下，养老保障需求强烈的现实，亟需政府加强重度残疾人的社会救助和社会保障制度建设与资源供给。
2、吉林省十县（市、区）农村重度残疾人调查数据分析。
为了深入分析吉林省农村重度残疾人问题出现的根源，探讨残疾人社会保障缺失的原因，为科学解决残疾人社会保障问题提供可靠依据，我们在全省范围内进行抽样调查，按照经济发展水平的好、中、差，重点调查了长春、吉林、四平、辽源、通化、白山、松原、白城、延边以及长白山管委会等十个地区中的部分县（市、区），取得丰富的调查数据。我们按照农村重度残疾人的年龄分布、社会保障、服务需求等方面的情况进行了统计分析。
（1） 十大县（市、区）农村重度残疾人年龄分布状况
本次调查的十个县（市、区）中农村重度残疾人总数为93356人，其中16岁—20岁重度残疾人的比例为6.3%，21岁—30岁的比例为10.7%，31岁—40岁为14.9%，41岁—50岁的比例为19.1%，51岁—60岁的比例为23.3%，61岁以上为25.7%。40岁以上重度残疾人的比例为68.1%，接近农村重度残疾人总数的七成。这部份残疾人由于年龄大，又身患重度残疾，故而对社会救助需求强烈，同时由于已接近国家法定享受养老保障的年龄，因此给农村社会保障制度设计提出严峻挑战。
（2）农村重度残疾人社会保障状况
（A）参加社会保险情况
本次调查数据表明，16岁及以上重度残疾人参加社会养老保险的占10.66%，参加医疗保险占24.79%，参加工伤保险的占0.25%，参加失业保险的占0.08%，未参加保险的占69.25%。就城乡的不同情况而言，农村参加医疗保险的比例为29.53%，城市为19.17%；农村中参加工伤保险的比例为0.04%，城市为0.5%；农村参加失业保险的比例为0，城市为0.17%；农村参加养老保险的比例为0.78%，城市为22.34%。从上述数据的对比中，明显反映出农村残疾人社会保障水平低下，与城市存在较大差距。虽然，城市重度残疾人参加社会保障情况略好于农村，但从全国一般水平来看，仍旧处于弱势地位。
以上数据反映的是残疾人参与社会保障的情况，由其可窥见重度残疾人社会保障水平更为低下，尤其对于农村重度残疾人而言更是如此。农村重度残疾人占全省农村残疾人的比例为31%，按照这个比例，假设每一个农村重度残疾人都参加了养老保障，那么参加养老保障的农村重度残疾人的比例仅为0.24%，而实际比例甚至有可能还不到0.24%。这与前文中农村40岁以上重度残疾人比例为68.1%形成鲜明对比。也就是说，我国养老保障制度与农村重度残疾人养老保障需求间存在严重失衡。
（B）领取低保和救济情况
调查数据显示，吉林省残疾人领取最低生活保障金人数占残疾人总数的15.51%。其中，城市享受低保占24.57%，接受救济的占9.23%；农村享受低保占12.16%，接受救济的占15.73%。就农村重度残疾人接受社会救助情况而言，享受低保的比例为3.77%，接受救济的为4.88%。社会救济是当前既有制度安排中对农村重度残疾人主要的保障形式，其覆盖率之低足以反映农村重度残疾人社会保障的水平和层次。从城乡情况的对比来看，城市残疾人享受低保的情况要好于农村，农村还主要以救济为主。
在接受低保和救济的各类残疾人中，一级占21.19%，二级的占21.15，三级的占13.13，四级的占13.19%。可见残疾人等级越重，领取低保的比重就越大；残疾等级越轻，领取低保的比重也小。领取救济金的残疾人占残疾人总数的10.32%。其中一级占比重为11.09%，二级为11.93%，三级为10.28%，四级为9.60%，各级比重无明显差异。
（C）农村重度残疾人社会保障需求分析
由下表可知，排在前五名的一级、二级重度以上残疾人的需求为医疗服务与救助，分别占78.81%和77.64%；贫困残疾人救助与扶持，占76.84%和71%；辅助器具，占41.05%和45.62%；康复训练与服务，占30.74%和44.26%；生活服务，占17.34%和18.43%。基于重度残疾人自身状况及其社会、经济地位，亟需国家对其进行社会保障与医疗、康复等方面的救助。从重度残疾人的需求中明显反映出当前制度安排的不足。
三、农村重度残疾人社会保障存在的主要问题
（一）农村重度残疾人社会养老保障资金需求存在严重缺口进行农村重度残疾人社会养老保障资金需求预测的基本因素是保障对象规模的大小和保障水平的高低两个因素。从保障对象人数上看，农村重度残疾人养老的资金需求有进一步增加的趋势，养老保障资金存在严重的缺口。如下表3、4所示。
从吉林省十大县市区农村16岁以上重度残疾人的年龄分布来看，40岁以上的重度残疾人数占总人数的比例均接近7成。按照中国法定退休年龄来看，在今后的十到二十年间将迎来农村重度残疾人养老保障需求高峰。为了计算方便，我们假定资金需求水平不变（按吉林省2009年企业人均月退休金1044元计算），重度残疾人规模不变，以此进行预测，其养老金需求结果如下表所示：
尽管20年后吉林省重度残疾人口数量没有增加，所需养老基金也没有增加，但是，20年后的劳动年龄人口将大幅度减少，社会供款能力将大幅度下降，势必影响残疾人的养老供给，增加劳动年龄人口负担，进而影响社会经济的正常发展。从现在开始进行以养老保障为主要内容的社会保障制度设计与资金投入预算，会起到未雨绸缪的积极作用。首先对农村重度残疾人的家庭收入状况，家庭其他成员的发展情况，土地分配与使用情况进行调查，依据重度残疾人需求满足层次，划定农村重度残疾人养老保障水平与补贴标准。介于重度残疾人为农村特殊群体，因此可适当提高政府补贴额度。同时，根据重度残疾人经济条件的差异，设立参保缴费标准，以减轻政府财政负担。其次，明确农村重度残疾人社会养老保障的责任主体，建立起政府、社会与家庭多方位、立体式社会保障责任体系。其中政府承担主要责任，充分调动社会力量，实现人际互济。此外，建立起行之有效、真正能落到实处的法律体系与监督机制，并进行相应配套制度的调整。
因为上述目标需要在一定时期中才能得以逐步实现，所以本文通过前瞻性的预测，以赢得制度设计、调整与完善的时间。
（二）农村重度残疾人社会保障需求与社会保障覆盖率间出现严重失衡
由本次调查可知，吉林省农村重度残疾人口主要年龄构成为40岁以上的中老年人口。由于受身体条件、社会经济条件等主客观因素的制约，这部分人群构成了社会弱势群体中的弱势群体，亟需国家进行社会救助与扶持。同时由于这一群体已近法定退休年龄，所以对养老保障存在强烈需求。在调查中了解到，有重度残疾人的家庭通常沦为贫困户，这不仅会给家庭造成沉重负担，不利于家庭其他成员的发展，同时从长远来看，也给国家和谐发展带来消极影响，因此传统的家庭保障模式受到极大挑战。在此背景下，国家力量介入农村重度残疾人保障问题是十分必要且合乎社会发展趋势的。但是，在既有的制度安排和机制设置中鲜有针对满足农村重度残疾人社会保障需求的内容，造成农村重度残疾人社会保障需求与实际社会保障覆盖之间存在严重失衡，不仅导致为数众多的农村重度残疾人生活保障无望，同时也构成对新发展形势下民主建设以及民生事业的极大破坏。
（三）社会保障制度设置与社会保障需求预期错位
当前农村重度残疾人社会保障问题的另一个表现即是对该问题缺少政策前瞻性研究，换言之，缺少基于实证调研基础上对养社会保障问题的预测与相关政策研究，导致要么忽视这一问题，要么对这一问题的解决采取盲目措施。从操作的先后顺序上看，政策或制度设置之前需对其所涉及的内容进行相关调研与预测，然后有基于此制定政策。如果缺少前瞻性研究这一步骤或在发生顺序上存在滞后，即发生笔者所言的制度设置与需求预期间的错位，其势必带来不利于问题解决的后果。农村重度残疾人社会保障一直是一个需要国家力量进行有效解决的问题，但是由于种种原因，国家一直对这一社会极端弱势群体采取救济的水平低，只进行底线保障，长此以往，必然导致农村重度残疾人不能享受社会经济发展成果的后果，破坏社会公平。
四、加强农村重度残疾人社会保障的对策建议
（一）转变政府相关部门对重度残疾人实施社会保障的观念
由于中国社会保障事业起步较晚，相关部门对社会保障认识不够深入，致使社会保障制度与相关法律规章不够完善，尚待建设。从社会保障制度设立、发展至今，国家出台了一系列的规章制度进行保障机制变革，但是中国社会保障发展是在缺少理论指导下的试错式，或称之为“摸着石头过河”式的发展，整体发展不均衡。同时在既有制度框架以及传统理念的制约作用下，中国社会保障呈现出严重的畸形发展，即城乡差异极为显著。城市社会保障在社会转型前单位制的延续作用下相对完善，绝大多数城镇职工都被容纳进养老保障制度内，但是广大农村居民则仍旧依靠家庭和土地等传统保障方式，迟迟未进入制度性保障的框架内。随着社会整体的发展进步，社会财富的日益增多，国家开始反思经济发展与社会发展间的关系，提出和谐社会理念，将民生问题视为今后政府需极力解决的问题。在此背景下，政府部门的社会保障等意识开始不断提高，在参照国外先进制度下，开始不断完善中国社会保障制度，并将其引向深入。换言之，意识的提高是随着社会的整体发展而实现的，在当前社会发展背景下，有关政府部门应进一步深入思考农村社会保障问题，尤其是重度残疾人的社会保障问题。
（二）加大对农村重度残疾人社会保障资金投入
中国由于国情复杂，各个区域与不同阶层面对的社会保障情况与需求存在较大差异。在此情况下，社会保障制度设计与资金投入比例需按照不同情况做出因地制宜与因阶层而异的具体安排。针对为数众多农村重度残疾人居民的社会经济状况及其自身的需求，亟需国家加大资金投入。明确中央财政和地方财政在社会保障中的责任，建立起较为完善的农村居民社会保障体系，将国家责任真正落到实处。应当说，国家加大对农村重度残疾人社会保障的资金投入，有力地证明国家责任在社会保障制度中的回归，有力地证明了中国社会发展理念的提升与社会进入一个新的发展阶段，是中国社会保障制度发展中的里程碑事件，具有重大意义。
（三）加强农村重度残疾人社会保障事务管理
由于中国进入老龄化与高风险的社会发展阶段，面对各项社会事务需进行有序管理，以往摸着石头过河式的发展模式需进行统筹规划，在深入调研的基础上，制定符合现实需求的管理制度。同时借助全球政府管理理念与方式变革的趋势，进行政府管理改革，运用新的治理理念与方式进行农村重度残疾人养老保障事务管理，贯彻实现尊重人权、共享社会发展成果的精神与理念。具体说来，进行政府部门职能调整与整合，避免机构繁冗，多头管理，“有组织的不负责”等情况的发生。在此基础上明确相关部门的组织管理职能，对农村重度残疾人社会保障制度建设与实施情况及反馈情况，及时进行汇总上报，定期组织调研，了解重度残疾人的需求满足情况与政策满意度，及时掌握基层群体动态，在与相关学术机构合作的基础上，将群众意愿落实到具体政策中。此外，提高公务员思想道德素质，增强社会责任感与组织、管理能力，从组织管理的外在机制建设与内在成员素质提高两个方面着手农村重度残疾人社会保障事务管理。
（四）提高农村重度残疾人社会保障的制度化水平与法规建设
在吉林省的大多数农村，针对残疾人的社会保障制度是不健全的，带有临时性特点难以保证残疾人的社会保障需求。根据政策的有效执行既要依靠组织的自律性，又要依靠各项法规的建设与监督法规执行机制的设立。对于农村残疾人社会保障事务管理同样如此。一方面，应加强对残疾人社会保障在法理上的认识的提高与认可，另一方面应进行具体法律的完善与设计。同时建立执法监督机制，充分发挥重度残疾人的监督作用。应该借助媒体进行广泛宣传，提高农村重度残疾人的维权意识与法律意识。要创造条件逐步形成重度残疾人利益表达渠道，实现其意志与意见能够及时有效地反映到政府相关机构。此外，为克服相关部门在解决残疾人困难过程中的扯皮推诿，有必要建设利益相关部门间的制衡机制。总之，应该尽早建立一个完善、有序、能够促进残疾人安全预期的法律与制度环境，为残疾人特别是重度残疾人社会保障制度的建立和完善，做出应有的贡献。
--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)
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