杨立雄（中国人民大学劳动人事学院）
摘要：残疾人津贴制度是保障残疾人基本生存的制度设计，是残疾人社会保障的重要组成部分。目前，大已省市还未建立残疾人津贴制度，现有的社会保障制度未能较好保障残疾人的生活和护理；虽然有少数省份已建立了残疾人津贴制度，但是制度运行还欠规范。
根据中国残疾人数量多，经济还欠发达的特殊情况，本文建议建立困难残疾人生活津贴制度（Poor Disability Living Allowance）和残疾人长期护理津贴制度(Disability Long-Term Attendance Allowance)。本文对这两种津贴制度进行了设计，并计算了津贴支出可能给财政带来的负担。
关键词：残疾人；生活津贴；护理津贴
Abstract：The Disability Living Allowance system is design to ensure the basic survival of people with disabilities, which is the important part of the social security system. At present, most of provinces have not yet established the system and the existing social security system was unable to ensure most of disabled people. Although some provinces have established the system, it is also lacking of standardized operation. Considering the quantity of disabled person in China is very large and our economy still undeveloped, this paper suggest establishing Poor Disability Living Allowance and Disability Long-Term Attendance Allowance system. The paper carry on a detailed design of these two institutions and calculated the financial burden which these allowances may cause.
Key words：Disabled Person; Living Allowance; Attendance Allowance
残疾人津贴是针对残疾人特殊需求、由政府提供的福利补贴和补偿的一种社会保障制度。残疾人津贴项目较多。按年龄段划分，则可以分为针对所有残疾人的津贴，针对残疾儿童的津贴，针对工作年龄段残疾人的津贴，针对年老残疾人的津贴；按项目可以划分为：生活津贴，教育津贴，康复津贴，就业津贴等。受经济发展水平的限制，我国不可能在短期内建立上述所有项目，而应该根据轻重缓急，选择当前残疾人的最需要解决的问题为突破口，逐步、分阶段建立残疾人津贴制度。
当前残疾人最需要解决的问题主要有两个：一是生存问题，二是护理问题。这两个问题互为影响，生存问题没解决，护理问题无从谈起；同样，护理问题不解决，生存问题更加突出。解决了生存问题之后，护理问题便成为残疾人的第一需要；同样，解决了护理问题，就会缓解残疾人的生存问题，提高残疾人及家庭的生活质量，使残疾人获得更好的发展环境。
一、国外残疾人津贴制度
（一）英国残疾人津贴制度
英国政府实施了生活方面的津贴、健康和独立生活方面的津贴等九大类津贴，几乎覆盖了所有残疾人需求。其中，生活类津贴就有三种，包括残疾生活津贴、丧失工作能力津贴、残疾人看护津贴。
1．残疾人生活津贴（Disability Living Allowance）
英国的残疾人生活津贴制度是一个非家计调查，非缴费的受益项目，是一项针对一个家庭中需要照顾，或者行动有困难的残疾人的税收减免受益。残疾生活津贴的受益条件有三个：（1）身体或精神残疾，或者两者兼有；（2）残疾程度较重，无法自理，或者行动有困难，或者两者兼有；（3）申请者年龄在65岁以下（65岁以上者可以申请护理津贴）。除此三个条件之外，不再附加任何条件，也就是说，与工作与否，财产和收入状况等均无关系。
残疾人生活津贴主要有两部分：
一是照顾津贴，主要针对需要生活照顾或监管（如精神病人）的人群；凡在日常生活（如洗漱、穿衣、吃饭、上厕所或交流）中需要照护；或需要监护人帮助以避免危险；或者在透析时需要他人帮助；或者年龄在16岁以上，却不能独立准备饮食。根据残疾程度，残疾人照顾津贴分为三个等级：在一天之中需要他人或监护人提供帮助，或不能独立准备饮食者，可获得低档的照护津贴；白天经常需要他人照料，或只在夜晚需要他人看护，或在透析时需要看护，可获得中档的照护津贴；无论白天或夜晚均需要他人或监护人看护，可获得高档的照护津贴。
二是行走津贴，主要针对不能走动或者需要有人扶助才能走动的人群。要获得行走津贴，需要满足下列条件之一：不能真正行走，或截肢；失明者或失聋达到80%以上者；严重的精神病患者；行走时影响到生活或健康者；在一个不熟悉的环境里需要他人看护才能行走者。行走津贴分两档：外出需要监护人提供帮助者，可获得低档行走津贴；其他情况可获得高档行走津贴。有些人可能只能领取其中一种，有些人可能领取两种。津贴标准根据残疾等级而定。获得残疾生活津贴资格后，收入支持、养老金、家庭收益、工作税收抵免、未成年儿童税收抵免等社会保障项目的收益也会相应增加。生活津贴的现行标准如下：（1）照顾津贴：高档，70.35英镑/周；中档，47.10英镑/周；低档，18.65英镑/周；（2）行走津贴：高档，49.10英镑/周；档级，18.65英镑/周。
2．残疾人护理津贴（Attendance Allowance）
针对65岁及65岁以上的残疾人，英国设立了护理津贴制度。残疾看护津贴是从1975年开始实行，旨在为65岁及以上疾病者或伤残提供帮助和照顾。该津贴是一种不需要财调查、非缴费型的补贴。护理津贴的受益条件与残疾人生活津贴制度的受益大致相同，只是第三条有所区别，即年龄要求65岁及65岁以上。照护划分为两个等级，低档：仅需要在白天或夜间进行经常的帮助或看护，或者在透析时需要陪伴；高档：整个白天和夜间都需要帮助和看护。现行两个等级的受益标准分别为：较低等级47.10英镑/周，较高等级70.35英镑/周。此外，领取残疾看护津贴的人有权利领取其他补贴：如住房福利、财产税抵免、养老金税收抵免。
3．就业和支持津贴（Employment and Support Allowance）
自2008年10月27日，英国实施就业和支持津贴，代替以前实施的残疾人受益计划和收入支持计划。实施就业和支持津贴项目，目的在于通过对残疾人加强就业技能培训，提高残疾人就业能力，进而促进残疾人自强自立。这一项目包括了一个医学测试，即工作能力测评（Work Capability Assessment），进行工作能力测试的目的在于评估残疾人能做什么（而不是不能做什么），并提供与健康相关的支持。申请此项目的残疾人多为工作做准备，包括与他们个人的工作顾问建立联系，接受工作顾问的指导等。接受了就业和支持津贴者，在其生病或残疾期间，并严重影响到工作能力时，还可以得到更高标准的金钱支持，如果不准备重返工作岗位，还可以自由选择能胜任的工作。
申请就业和支持津贴，需要满足下列条件之一：法定疾病补偿已到期，或不能获得法定疾病补偿；自雇者或失业；已获得法定生育补偿，但因疾病或残疾未重返工作见岗位；处于国家养老金的年龄范围之内。同时还需要满足下列条件之一：因病或残疾影响到工作能力的天数至少达到4天（包括周末和法定节假日）；在7天中有两天或两天以上不能工作；接受特殊医学治疗。年龄在16-20岁，还须满足附加条件。
就业和支持津贴由两个阶段的支持组成：通过工作能力评估的前13周，享受评估阶段（assessment phase）受益标准，即：25岁以下单身每周最高为50.95英镑；25岁或以上单身每周最高为64.30英镑。13周后，假如工作能力评估显示疾病或残疾影响或限制了工作能力，享受主要阶段（main phase）的受益标准，即：在工作相关行为组（Work Related Activity Group）的单身每周最高为89.80英镑；支持组（Support Group）的单身每周最高为95.15英镑。
4．失能受益（Incapacity Benefit）
在2008年10月27日日前残疾者，可以享受失能受益项目。失能受益项目的资格条件与就业和支持津贴的资格条件完全一样，只是标准有所不同。失能受益项目有三种标准，即短期失能受益（低档）：受益期限为前28周，每周为67.75英镑（超过国家养老金年龄者为86.20英镑）；短期失能受益（高档）：受益期限自29至52周，每周为80.15英镑（超过国家养老金年龄者为89.80英镑）；长期失能受益：受益期限为自53周始，每周为89.80英镑（超过国家养老金年龄者没有资格领取）。
（二）美国伤残津贴
1．伤残津贴
自1957年开始，美国建立了伤残津贴制度。首次伤残津贴只有在伤残后6个月才能领到，并且要求交纳的社会保障税超过规定的季度量，这个期限少则一年半，多则7年；伤残时的年龄越大，所要求交纳的社会保障税的季度数量越多。视力、听力、言语残疾者，以及部分疾病患者均可以申领残疾津贴，残疾津贴包括永久和完全残疾救助金（Aid to the Permanently and Totally Disabled, APTD）和补充收入保障(Supplemental Security Income, SSI)，前者面向全体无业的、65岁以下的残疾人发放，65岁以上则领取养老金。补充收入保障是美国政府面向贫困的老年人、残疾人按月发放的生活补贴，附有家计调查。另外，美国还通过对领取残疾津贴的残疾人提供医疗救助，帮助他们解决医疗问题。在美国，获得伤残津贴的渠道很多，有社会保障计划、雇主计划、工人补偿、个人保险等等提供的津贴。
2．老兵伤残补偿（Veteran Affairs Disability Compensation）
美国老兵伤残补偿计划是一个针对在执行任务或服役期间给予伤病老兵的一种补偿项目，其受益对象包括残疾老兵。受益标准因残疾程度及其他因素决定，其标准计算比较复杂。下表是美国老兵伤残补偿标准简表1（2007年12月1日生效）。
（三）德、日两国的残疾津贴
在德国，德国残疾人福利津贴种类繁多,根据不同残疾人的不同残疾等级和不同残疾致因,分别由不同的社会保险基金负责,主要有疾病保险待遇、工伤保险待遇、战争伤残赔偿、一般伤残待遇或残疾人过渡津贴,这些津贴主要以现金为主。除直接的货币津贴之外,德国残疾人还可以享受到诸多间接的津贴,如,重度残疾人可以申请领取残障金。为了保障残疾人最大程度地独立和自主地安排自己的生活,需要照护的残疾人还可以申请定期的或一次性的津贴来代替上述各种非货币待遇。
在日本，符合条件的困难残疾人每月可领取政府的补助金。例如：盲人按其视障程度分1级和2级。按照政府“基本残障抚恤金”的规定，对1级视障者（全盲），每月发给81，000日元，对2级每月发给65，517日元。残疾人生活基于家计调查。低收入者全额发放，中等收入者半数发放，高收入者无资格领取。另外，对那些需要经常护理的重残者，每月发给特殊津贴26，230日元（2000年前的数字）;对于20岁以下的残障儿童和需要经常护理的重残儿童，另有“残障福利津贴”，其数额各地不一;同时对重度智障者和重度残障人并存的家庭给予特别福利津贴。
除此之外，照顾残疾人的人也可以享受一些社会保障受益项目，如在英国就建立了残疾照顾津贴（Invalid care allowance，也称Carer`s Allowance），受益人要求每周照顾残疾人至少达到35个小时，照顾者与被照顾者并不要求具有亲戚或血缘关系，也不要求住在一起。
二、建立家庭津贴的必要性
（一）减轻家庭护理负担，促进残疾人服务设施的完善和服务水平的提高
我国残疾类型共分视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾等类型，各类残疾人等级从重到轻依次划为一级、二级、三级、四级。根据第二次全国残疾
人抽样调查结果显示，我国残疾程度中一级所占比例较高，七种类型的平均值达到17.2%，其中精神残疾、视力残疾和言语残疾的一级所占比例均超过20%（见表2）。
抽样调查结果显示，18岁及以上重度障碍、极重度障碍两个等级的平均比例达到11.82%和6.84%。其中智力残疾和多重残疾的自理状况尤为严重,重度障碍和极重度障碍两项之和的比例分别达到35.9%和33.49%。从人数看，肢体残疾和多重残疾的人数最多，重度障碍和极重度障碍的两项之和的人数分别达到9140人和7810人（见表3）。这些残疾人行动不便，在日常生活中需要他人照护。
目前，向残疾人提供照护服务有三种基本模式：一是居住在家庭,由家庭成员提供服务；二是住在福利机构或者医疗机构,由机构内的专业人员提供服务；三是社区内的专门机构或组织向居住在家庭的残疾人提供照料服务。从总体上看，我国社会化照护服务还处于萌芽阶段，照护服务资源相当短缺。自2008年7月召开全国智力、精神残疾人托养服务工作会议以来，托养服务及机构建设取得阶段性成果，共已建、改建、新建托养服务机构1703个，但是，到2008年年底，仍然只有2.2万智力残疾人、0.8万精神残疾人和1.8万其他类别中、重度残疾人接受了托养服务；另外，还有62.7万残疾人在各类福利院、养老院享受集中供养、五保供养。 也就是说，绝大部分残疾人的照料和护理以传统的家庭照护模式为主，父母或长辈或子女是残疾人照护的主要角色。为了照顾病残的晚辈，家庭成员被迫放弃外出工作的机会，由于劳动力的减少，家庭生活越来越困难，照顾者苦不堪言。许多父母担心自己老了不能动或自己去世后无人照料残疾人儿女，甚至发生与残疾儿女一起自杀的悲剧。因此，缓解家庭照顾的负担显得十分迫切。
根据马斯洛的需求理论，满足生理需求、安全需要和感情需要是人类维持自身生存的最基本要求，只有这些最基本的需要满足到维持生存所必需的程度后，人类才会追求尊重的需要和自我实现的需要。残疾人在其贫困程度得到缓解，生存问题得到解决的前提下，才会追求自己的理想，实现人生的价值。建立残疾人津贴制度，使残疾人及其家庭每月有一笔固定的收入来源，不但有利于缓解其贫困程度，同时还能增强其自由发展的能力。虽然残疾人津贴水平并不很高，也不能使其完全摆脱贫困的境地，但是毕竟给予他们一个较高的起点，增强他们自身的能力，从而也为他们的发展打下基础。
目前，我国残疾人人基础服务设施比较落后，而地方财力有限，完全靠政府财政投入很难使基础设施在较短的时间内有较快发展，因此发挥市场和民间力量显得十分有必要。建立残疾人护理津贴制度，给重度残疾人发放现金或服务消费券，残疾人可以自由选择服务机构接受服务，这不但实现了残疾人的选择权，而且可以充分发挥市场竞争作用，促进残疾人服务设施的完善和服务水平的提高。建立残疾人护理津贴制度，提高了残疾人的护理消费能力，扩大了机构的客户群体规模，同时由于残疾人具有选择权，也促进了服务机构之间的竞争，使残疾人享受到质量更高、价格更低的托养服务。
（二）缓解残疾家庭的贫困程度
据第二次全国残疾人抽样调查结果显示，有残疾人的家庭收入明显低于正常家庭，残疾人的贫困发生率远高于健全人。在3000元以下的区间，残疾家庭的比例高于抽样总家庭，而在3000元以上的区间，抽样总家庭的比例高于抽样残疾人家庭。2005年，农村贫困线标准是683元/人，0-683元区间的残疾家庭比例是抽样总家庭比例的2倍，虽然城镇总体和残疾人家庭处于这一区间的比例较低，但是城镇残疾人的比例几乎是城镇总体的3倍。而在10000元以上的高收入区间，抽样的总体家庭数是抽样残疾人家庭数的2倍多（见表4）。
从消费支出看，残疾人家庭具有彩电、电冰箱、洗衣机、电话机、家用电脑的比例均低于总体家庭，无上述家电的比例高出总体家庭10个百分点，残疾家庭户月均生活用电量比总体家庭少11度（见表5）。
因此，解决残疾人的生存问题是残疾人社会保障制度建设的重要目标之一。现在各地针对贫困残疾人及其家庭采取的普遍做法是，在最低生活保障制度实施过程中对残疾人实施优惠政策，如提高残疾人的保障标准，不以家庭为单位实行家计调查等，这些做法虽然提高了残疾人的受助率和保障水平，但是这种做法存在不公。主要有三个方面的原因:一是最低生活保障制度是以收入为前提条件,只要收入达不到规定的最低生活保障线,就有资格申请最低生活保障标准.然而,残疾人因其自身特殊的因素,往往需要维持日常的疾病治疗、康复和额外的教育支出等,医疗和康复开支占到家庭整个支出的大部分，在同样的最低生活保障标准下，残疾家庭的生活更加困难。二是由于康复医疗等费用的支出，残疾家庭的困难程度比同等收入条件甚至稍低收入条件的正常家庭生活要困难。但是按规定，高于最低生活保障线的残疾家庭通常是不能纳入低保范围的。二是分类施保会造成新的不公。现在许多地方将部分社会救助项目与最低生活保障资格挂钩，凡是符合最低生活保障资格的低保户，除了发放保障金以外，政府给予医疗优惠、药物优惠、煤气水电优惠、廉租房供应、有线电视费用优惠、上学费用优惠、法律诉讼援助等多种福利项目。而没有低保资格就意味着没有资格享受这些福利，这使低保边缘户与低保户拉开差距，造成所谓“福利悬崖”。而且，现在又将残疾人的受益与低保资格挂钩，提高残疾低保户的受益标准，势必进一步拉开低保户与低保边缘户之间的差距，使享受低保的残疾人的低保标准高于甚至远高于未享受低保的残疾人。事实上,这种效应已经显现,大批残疾人特别是重度残疾人和一户多残家庭的“边缘户”因家庭收入刚刚过线或略高于低保线而被拦在低保“门槛”之外，其生活水平与低保户形成鲜明对比，形成所谓“福利落差”。依附于低保的福利优惠越多，给予残疾人的优惠越多，福利落差就越高。要消除这种现象，就有必要建立独立于最低生活保障制度之外的困难残疾人生活津贴。
社会交换理论（social exchange theory ）认为，在人际关系中，存在社会心理、社会行为等方面的交换，其核心是“互惠原则”，即任何人进行交换（无论是经济的、社会的、精神的，还是服务的），交换主体应具备可资交换的资源，然后才能具备交换能力，只有这样交换的行为才能发生。根据社会交换理论，父母抚养子女，期待年老时能够得到子女的帮助和支持，子女从父母处得到关怀和抚爱，等自己成年后以赡养老年人作为报答。同样，在残疾人照料中，也存在互惠关系。虽然残疾人大多由父母照料，父母的爱往往是无私的、不计回报的。但是在长期的照料过程中，无论是身体还是心理均会疲劳。而老年残疾人则多因子女外出工作而处于无人照顾的状态。虽然我国在对老年人的照料上一直提倡发扬传统的“孝道”精神，但构建以生活照料与护理服务为核心的残疾人服务体系势在必行。政府提供一定水平的残疾人津贴，不但增强了残疾人的交换能力，减轻了家庭部分负担，促进了家庭和谐，也使家庭成员在照料过程中感受到政府和社会的关心，不再感到无力和孤独，从而增强信心。
三、困难残疾人生活补贴制度
目前，已有少数省份已建立了残疾人生活补贴制度，如山东省要求从2010年起，对重度残疾人每人每月给予不低于50元的生活补贴，省财政给予适当补助，这一制度独立于最低生活保障制度之外。江苏省常州市2001年建立了特困助残金制度，给予每个残疾人每月发放助残金，城乡标准相同。但是从少数地方的实践看，困难残疾人生活补贴制度还欠规范，如山东省建立的重度残疾人生活补贴更接近于护理补贴，而非生活补贴。因此有必要规范这一制度。
（一）制度设计
困难残疾人生活补贴是独立于最低生活保障之外，针对困难残疾人实行的现金补贴计划。困难残疾人生活补贴标准应与贫困程度而非残疾程度挂钩，生活补贴标准应实行全国统一标准。由于最低生活保障制度已体现了地区和城乡差别，残疾人生活补助不宜有地区和城乡差别，因此应实行全国统一的补助标准。
困难残疾人生活补贴制度在进行家计调查时不以家庭为单位而以个人为单位，目的在于强调困难残疾人生活补贴只是针对残疾人本人的一种补贴。家计调查的内容主要有两个方面：一是否是残疾人；二是有无收入来源或者收入是否低于相应标准。前一个条件较易验证，在残疾人申请时提交残疾人证即可通过验证，但是后一个条件要得到验证却有一定难度。收入标准可以参考当地的最低生活保障线，以当地最低生活保障线的150%作为参考标准，凡是低于这一标准的残疾人均可申请领取困难残疾人生活补贴。一般来说，16周岁以下残疾儿童、无稳定收入来源的残疾人、残疾三无人员和残疾五保户、残疾低保户均符合收入标准，无须再进行家计调查；而收入处于低保线上方的低收入户则要通过家计调查。
困难残疾人生活补贴制度的申领程度如下：（1）个人向当地居民会（村委会）提出口头或书面申请，并提交相关材料，如残疾人证复印件，收入证明，户口复印件等。（2）居委会（村委分）上门进行家计调查，财产和收入的计算方法可以参照最低生活保障制度的方法，家计调查未通过者，告知原因；通过者将其名单报街道民政科（乡镇民政办）。（3）街道民政科或乡镇民政办对上报名单进行复查，公示，无异后报区县民政局，并报区县残联备案。（4）区县民政局直接将补助款打入个人账户。
困难残疾人生活补贴全部由政府财政负担。中央和地方负担方式可以参照最低生活保障支出的方法，中央对中西部地区给予适当倾斜。
（二）困难残疾人生活补贴标准
目前，我国社会保障体制实行城乡两种体制，社会保障待遇差距比较大；同时部分社会保障项目由地方财政负担，因此，社会保障待遇还有地区差距。从城乡统筹和缩小地区差距的角度看，这种体制有许多不利的地方，很容易造成攀比，从而引发社会矛盾。因此，在实行残疾人津贴制度时，不分城乡、不分地区，实行全国统一标准，残疾津贴待遇只与残疾类型、残疾等级和家庭困难程度等因素挂钩。
残疾津贴应与一定时期的经济和社会发展水平相关，同时又不超出政府财承受范围。为便于计算，建议在设立残疾人津贴标准时以最低生活保障标准作为参考标准。目前，我国最低生活保障标准地区差距、城乡差距都相当大，因此，如何选择标准是一个难题。从城乡差距看，2008年12月份，31个省市的省会城市最低生活保障标准的平均值为273元/月，农村平均最低生活保障标准为99元/月；从地区差距看，北京、天津、上海等城市的最低生活保障标准接近或达到400元/月，而少数城市仍低于200元/月，上海农村的低保标准已接近270元/月，但大多数农村低然未达到100元/月（见表6）。另外，农村低收入线也应成为参考标准，2009年农村低收入线为1067元，即89元/月。因此，在残疾人津贴建立之初，建议以80元/月为参考标准。
（三）财政支出估算
假设特困残疾人津贴补助标准为每人每月80元，根据第二次全国残疾人抽样调查结果，可以计算出各省市未工作的人数（不包括领取退休金的残疾人和被征地残疾人员），从各省市每年困难残疾人生活津贴支出占地方财政支出（2007年数据）的比例看，超过1.5%的省市有：河北、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、四川、贵州、云南和甘肃；低于0.5%的省市有：北京、天津、上海、西藏；其余省市则于0.5%-1.5%之间（具体数据参见表6）。全国每年总支出约450亿元,占地方财政支出的1.48%。由于以低保线的150%计算，则受助人数略有增加。但是如果将各地的低保中针对残疾人提高的部分去掉，则费用不会多于450亿元。
四、 残疾人长期护理津贴
实行长期护理津贴，一是减轻家庭负担，是对家庭护理的一种鼓励，有利于残疾家庭和谐；二是充分发挥市场作用，形成托养机构良性竞争。经济较发达的少数省市已开始建立残疾人长期护理津贴制度，如江苏省向不能自理的残疾人发放护理补贴，已争取省财政安排400万元专项资金用于对各地的补助，计划选择20个区（县、市）地行居家安养服务工作试点，并针对居家安养和在机构日托、全托的贫困残疾人制定具体补贴标准。
（一）制度设计
针对残疾人和老年人的护理问题，目前发达国家采取两种做法：一是建立长期护理保险制度，对因为年老、严重或慢性疾病、意外伤残等导致身体上的某些功能全部或部分丧失，生活无法自理，需要接受长期康复和支持护理给予补偿的一种健康保险。从举办主体来看，长期护理保险可以分为两类：第一类由商业保险公司作为经营主体，属于商业保险的经营范畴，采用自愿保险的方式，以美国为代表；第二类由政府作为管理主体，属于社会保险范畴，采用强制保险的方式，该类以德国和日本为代表。二是将残疾人护理问题整合于现行的医疗保障政策之中，再辅以各种津贴制度，构筑较为完善的护理体系，这种做法在实行全民免费医疗的福利国家比较通行。在我国，没有建立长期护理保险制度，同时，又没有实行全民免费医疗，即使参加了医疗保险制度，也因为护理问题没有纳入保障范围，从而造成残疾人的护理问题较为严重。
我国的长期护理津贴制度可以根据残疾等级分类发放，在实施之初，考虑到财政状况，只将重度残疾人纳入保障范围，等条件成熟之后再将逐步将其他残疾等级的残疾人纳入保障范围。
目前，我国建立了工伤保险制度和五保供养制度，解决了因工伤致残和无依无靠残疾人的医疗、康复和护理问题。因此长期护理津贴制度的受益对象为未享受工伤保险待遇和机构全托的残疾人。受益条件：（1）残疾等级达到一级的残疾人；
（2）残疾等级达到一级的时间超过一年。
残疾人长期护理津贴可以以现金形式发放，出可以以消费券的形式发放。凡是居家护理的，以现金形式发放给残疾人本人；残疾人护理实行日托型的，则发放消券，由残疾人自由选择托养机构；残疾人护理实行全托型的，护理津贴由政府按人头直接与托养机构结算。
残疾人长期护理津贴的一项重要工作是审核残疾人的残疾等级及残疾年限，即审查残疾人证，而这一工作是由各级残联负责的，因此建立长期护理津贴由各级残联经办管理。程序如下：
第一步，由残疾人提出口头或书面申请，并提供《中华人民共和国残疾人证》及其复印件；第二步，由街道、乡镇负责残疾人事业的机构或人员进行初步审核，并进行公示，审核合格后，报区县残联；第三步，区县残联复审，公示，告知；第四步，发放长期护理津贴。
（二）长期护理津贴标准
根据第二次全国残疾人抽样调查，我国残疾类型共分为视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾和多重残疾七类，每类各分四级。
残疾人长期护理津贴根据残疾等级和残疾类型两个标准确定，并适当参照最低生活保障标准。在制度建立之初，为减轻财政负担，可以将受益人群限定为一级残疾人；待积累经验之后，并且财力允许，再将受益人群扩展至二级残疾人甚至三级残疾人。各类残疾人长期护理的初始标准设立之后，每年根据物价指数进行调整，以保持护理标准的绝对价值保持不变。每3-5年对初始标准进行调整，调整的主要依据为平均生活水平和最低生活保障标准。根据当前的最低生活保障标准，将依赖程度和痛苦程度最低的一级言语残疾和听力残疾标准高为80元/月/人，其他不同残疾类型的标准见表7。
多重残疾的长期护理标准设立比较复杂。多重残疾只对最高级达到二级以上的残疾人发放护理津贴。多重残疾的长期护理津贴标准计算过程如下：
首先，确定不同残疾类型不同残疾等级的残疾标准。
计算公式： 
LCB cd表示第c种残疾类型第d等级的残疾护理津贴标准，d表示残疾等级。上述公式的含义是：随着残疾等级的上升，残疾护理津贴标准相应下降。残疾等级每上升一个等级，残疾标准相应下降四分之一。根据上述公式，得到不同等级不同残疾类型的护理标准，见表8（此表并不表示二级、三级、四级残疾人均可领取残疾护理津贴，它只用于计算多重残疾标准）。
多重残疾的计算公式：
其中 MLCB表示多重残疾长期护理津贴标准， LCB 1cd 表示多重残疾中最高等级的津贴标准，LCB cd 示较轻残疾的长期护理津贴标准，n表示残疾类型数量。
举例说明，假设某残疾人是一级视力残疾、二级听力残疾和三级智力残疾的组合，则其护理标准的计算过程如下：
这样，此残疾人的长期护理标准为152.5元/月。
（三）长期护理津贴财政支出估算
根据第二次全国残疾人抽样调查，一级、二级、三级、四级残疾人所占比例分别为17.2%、12.3%、26.9%和43.6%。据推算，截止2006年4月1日，全国各类残疾人总数为8296万，其中视力残疾1233万人，听力残疾2004万人，言语残疾127万人，肢体残疾2412万人，智力残疾554万人，精神残疾614万人，多重残疾1352万。据此可以推算各类和不同残疾等级残疾人的数量（见表9）。
假设不考虑地区和城乡差别，实行全国统一标准，则确定各种类型的残疾人护理标准后就计算出总费用（见表10）。每月财政支出约18亿元，全年总支出216亿元。假设这一费用全部由中央财政负担，2009年，中央财政支出预算43865元，残疾人长期护理津贴支出占其比重仅为0.5%，对中央财政预算并没能产生较大影响，在其承受的范围之内。
如果费用由地方政府负担，由于各省市经济发展水平有较大差别，且重度残疾人数量相差甚远，因而各省的负担也有较大差距。首先，根据第二次抽样结果估算各省市不同残疾类型和残疾等级的比例分布；其次，估计各省市不同残疾类型一级残疾人数；最后，估算各省市的护理津贴年总支出。
从各省市每年护理津贴支出占地方财政支出（2007年数据）的比例看，超过1%的省市有：河北、安徽、河南、湖北、湖南、广西、四川、贵州，这些省份主要集中于中西部地区，残疾人口较多，而财政收入较低，因而负担较重；低于0.5%的省市有：北京、天津、内蒙古、辽宁、上海、浙江、西藏、青海、宁夏、新疆，这些省市财政收入较高，或者是一级残疾人数较少，因而负担较轻；其余省市则于0.5%-1%之间（具体数据参见附表）。因此，有必要建立合理的财政转移支付机制，建议中央政府加强对中西部地区财政转移支付，由中央和省市两级财政分担。
建立残疾人津贴制度，在短期内会给地方财政造成一定的压力，但是并没有超过政府财政的承受范围。残疾人长期护理津贴和困难残疾人生活津贴两项每年总支出约500亿元，2008年，全国财政收入61316.9亿元，两项支出占全国财政收入的0.82%,完全在政府的可承受范围之内。因此，建议政府建立残疾人长期护理津贴制度和困难残疾人生活补贴制度。
从发达国家的经验看，残疾人是社会保障的重点保障对象，虽然这一群体与总人口相比，所占比例并不大，但是针对残疾人的社会保障体系并没有被忽略。相反，自由主义型的福利国家起源于对弱势群体（包括穷人、老人、妇女儿童，以及残疾人）的保护，这些国家的典型特征是社会资源更多向弱势群体倾斜。随着社会的进步和文明程度的提高，福利国家对残疾人的观念也从“医疗模式”向“社会模式”转变，残疾人社会保障的目的从保障生存转向社会融合，社会保障项目逐渐增多，待遇水平也不断提高，残疾人社会保障支出所占比重也呈现明显增加趋势。比较OECD 20世纪90年代残疾人社会保障支出水平，残疾人福利受益支出占GDP的比重,从1990年的1.22%上升到1999年的1.30%(但广义残疾人福利受益支出占GDP的比重有所下降)；所有与残疾人相关的福利项目支出占GDP的比重达到2.42%,其中瑞典达到4.66%,在OECD国家中排在第一位,其次是荷兰,为4.64%;波兰排在第三位,达到4.6%.残疾人社会保障支出占社会公共支出的比重平均值达到11%,波兰和挪威甚至达到或超过20%。
目前我国还未建立完善的残疾人社会保障体系,残疾人社会保障支出占财政的比重明显偏低。建立残疾人津贴制度，对于改善残疾人的生活质量，保障残疾人社会保障权益，具有非常重要的意义。虽然它可能增加政府的财政支出负担，但是目前我国经济实力得到了极大提升，国家财政实力得到加强，外汇储备跃居世界第一，因此完全在国家能够承受的范围之内。
--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)
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