（仅以最低生活保障为例）
2009-10-17
一、现行低保政策与残疾人关系：应保没有尽保，已保标准偏低。换句话说，低保政策在一定程度上掩盖了残疾人与其他群体的事实上的差距问题。
（一）安徽已经建立了以最低生活保障、五保供养和临时性救助等为主要内容的生活保障体系。但按现行《低保条例》规定，只有长期共同生活的家庭成员人均收入低于当地规定的最低生活保障标准的，可申请享受最低生活保障。这里隐含的几个命题是：1，家庭中有残疾人，不论残疾程度轻重，只要家庭平均收入高于当地最低生活保障标准，则家庭中残疾人及其家庭其他成员不能享受最低生活保障，也就是说，残疾人遭遇困难，家庭是第一责任，首先由家庭保障，因此，许多残疾人，不论程度轻重、年龄大小或有无劳动能力，均被排除于低保政策之外；2，有残疾人之家庭，如家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的，可以享受低保政策，但未必可以因有残疾人或残疾人本人就能够享受特别的或高于一般标准的待遇，也就是说，此时此地的残疾，只是贫困的代名词，是特殊概念，但无特殊待遇；3，针对残疾人实际状况，各地也出台了诸如区别对待、分类施保之措施，但鉴于财力有限以及需要特别关照之人群并非只有残疾人一类，所以，低保之中的残疾人特别是重度残疾人所得到的优待也只能是一种体现、一种象征。根据第二次残疾人抽样调查和现在仍在进行的动态监测数据显示，残疾人家庭收入只有一般家庭的60%，但医疗和康复支出却是一般家庭的1.8倍，鉴于目前低保对象人数较多，低保政策在具体实施过程中难免采取平均主义的办法，残疾人一般很难得到特殊照顾，享受特别待遇。这就造成了残疾人在低保并没有解决残疾人与其他保障对象、更没有解决与未保对象的差距问题；换句话说，低保在一定程度上，掩盖了残疾人与其他群体的事实上的差距问题。
（二）低保政策由各级民政负责组织实施。具体工作中，民政宣称，只要贫穷，则“有救无类”。但是对残疾人和残联带来了以下几个问题。1，残疾人证没有什么大用。残疾人没有因是否享受低保而被强化身份意识，因为如前所述，能否享受低保，残疾并不重要；正因此，多年来，农村残疾人特别重度残疾人核残办证并没有什么积极性（轻度残疾则可能是例外，外出务工可受到优惠政策照顾），这也是残疾人证在广大农村发放迟缓的主要原因；2，残联在残疾人享受低保政策这个问题上并无话语权；在安徽这样一个经济欠发达省份，残疾人过去、现在乃至今后相当长一段历史时期面临的最为基本也最为突出的问题还是温饱和生存问题，但残联从民政分立20年来，贫困残疾人常常遭遇在民政与残联之间互相推脱的尴尬，残联在贫困残疾人心中地位可想而知，其“代表、服务、管理”只能难以真正得以体现，个别残疾人甚至极而言之“有了残联没人管，没有残联可能有人管”； 3，残疾人吃低保难和吃低保低的问题，如果残联不加呼吁，则可能无法被凸显，一方面残疾人，另一方面，
（三）残疾人作为困中之困、难中之难的弱势群体，要他们与其他人群不断拉大的收入差距问题，就必须按照“普惠＋特惠”以及“一般性制度安排＋特殊性制度安排”的要求，在享受低保这个普惠基础上，给予特殊照顾，才能体现以人为本，促进社会公正和谐。
二、安徽残疾人社会保障政策创新主要内容
（一）安徽省残疾人第二次抽样调查有关数据。
（二）贫困残疾人特别救助的主要内容。对符合政策规定的10万名城镇贫困重度残疾人和30万名农村贫困重度残疾人进行生活救助。申请程序是本人提出申请，村（居）民委员会初审并公示，乡镇（街道）审核，县（区）残联审批。补助标准为城镇贫困重度残疾人每人每月救助50元，农村贫困重度残疾人每人每月救助30元，全省共计1.69亿，加上国庆节前低保对象每人补助100元，全年发放2.09亿。发放方式是财政部门根据残联确认并提供的名册，让资金封闭运行，按月通过银行打卡，直接到户、到人。
（三）具体受益对象应当是享受城镇最低生活保障或农村最低生活保障待遇的、持有《中华人民共和国残疾人证》且残疾等级在二级以上（含二级）的残疾人。简言之，受助人必须手持两证：低保证、残疾人证。
三、安徽残疾人社会保障政策创新一年来的实践绩效评估
从政策实施以来的效果看，对残疾人实施“普惠加特惠”的特别救助政策十分重要也十分必要。安徽实施贫困残疾人生活特别救助以来，在各级党委、政府的高度重视和关心领导下，残联积极协调，部门大力支持，做了大量工作，取得了明显成效，全省共有39.1万名贫困重度残疾人得到救助，完成全年目标任务40.12万的97.5％。
（一）贫困重度残疾人得到了实惠，生活状况得到了一定改善。实施残疾人特困救助，在贫困重度残疾人享受最低生活保障的基础上，每月再给他们增加30元或50元的特别救助金，解决了他们的柴、米、油、盐等基本生活问题，同时还可以让他们一个月吃上1顿肉，一年换上一套新衣服。
（二）增进了党群干群感情，促进了社会和谐稳定。通过实施贫困重度残疾人特别救助民生工程，党委、政府在广大残疾人心目中的地位得到进一步提升，扶残助残的社会氛围进一步浓厚，和谐稳定的社会大局得到进一步巩固。有的残疾人领取到补助金后激动地说：“感谢党和政府没有忘记这些残疾人，还在关心我们的冷暖！”
（三）推进了残联业务发展，夯实了残疾人工作基础。在实施贫困重度残疾人生活特别救助政策的过程中，需要救助的对象分布状况、残疾等级、家庭收入等基本情况缺乏准确的基础数据，直接影响了我省贫困重度残疾人生活特别救助工作的顺利实施；甚至有些地方，因情况不明，找不到救助对象，导致救助工作不能开展。为此，省残联及时向省政府请示，并与各部门积极协调，以省政府办公厅的名义向各市、县政府和省直有关部门印发了《安徽省残疾人基本情况调查工作实施方案》，要求用3年时间完成全省开展残疾人基本情况调查和基础信息数据库建设工作。目前，此项工作正在有序推进。可以说，特困救助的实施有效推进了我省残疾人基本情况调查和信息化建设。
（四）残联队伍得到了很好锻炼，服务能力明显提升。贫困重度残疾人生活特别救助是一项全新的工作，也是我省残联成立以来承担的一项最大民生工程。为完成好这项任务，全省残联系统精心组织，认真摸排，严格标准，逐个审核，基本上做到了村不漏户、户不漏人、人不漏项。残联的同志走村进户，仔细摸排登记，有的同志几个月如一日，每天行走在乡间小道上，鞋子穿烂了，脚磨出了血泡，饿了吃方便面，但没有叫过一声苦，没有喊过一声累。黄山区残联副理事长何天赐同志，身患重病仍坚持工作，直至牺牲在救助岗位上，十分感人。通过实施特困救助，残联干部队伍的能力和作风得到了很好的检验和锻炼。
四、安徽残疾人社会保障政策需要完善的几点意见
（一）适当提高救助标准。贫困重度残疾人大多丧失了劳动能力，他们主要靠父母、兄弟姐妹和亲友接济或社会救济维持生活。由于受生理功能差、医疗支出大、文化素质低、生活成本高等因素的影响，贫困重度残疾人家庭困难更多更大，虽然把他们纳入了最低生活保障，并给予每人每月30或50元标准的特别救助，但从总体上看，只解决了他们的温饱问题，对于重病致残或精神残疾需长期服药的重病残疾人来说，甚至连支付医药费都不够；对于一户多残、有子女上学、的残疾人家庭来说，更是杯水车薪。为此，建议适当提高救助标准。
（二）适当扩大救助对象。根据我省《贫困重度残疾人生活特别救助实施办法》的规定，救助对象必须是低保对象。但是由于受低保指标的限制，尚有少数贫困重度残疾人未能纳入低保，导致其应当享受特别救助，而不能享受救助。同时，因残疾等级评定标准不尽科学，有的肢体残疾人即使完全丧失了劳动能力，也只能评定为三等残疾；有的一户有三、四个残疾人，但都是三等以下残疾，虽然他们被列为低保对象，因不符合重度（二等以上）标准，而导致其客观上急需救助，但不能对其实施救助。还有农村“五保”残疾人和“三无”（无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人或赡养人）残疾人，没有进行集中供养的，也应当纳入特困救助对象，但因未被纳入救助范围，而无法对其实施救助。据抽样调查，因受低保指标和条件的限制，安徽大约还有7至10万名贫困重度残疾人，处于低保边缘，急需救助而未能享受特别救助。为此，建议将确实需要救助的农村低保边缘户重度残疾人，丧失劳动能力的三等肢体残疾人，一户多残的贫困残疾人，有孩子上学的贫困残疾人，重度精神残疾人，重病住院治疗的贫困残疾人，因灾遭受重大损失的贫困残疾人，以及没有进行集中供养的农村“五保”残疾人和其他“三无”（无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人或赡养人）残疾人，确保需要对其实施救助的，统统纳入低保对象，同时对其实施特困救助，以体现政策的合理性和公正性。
（三）调整完善救助政策。考虑到残疾人医疗康复费、生活成本支出比健全人多，劳动能力差、收入来源少、无钱看病、平均寿命短等客观情况，建议在大病救治、灾难救济、危房改造、新农合、新农保等方面，由政府统一部署，残联积极协调，对贫困重度残疾人实施以财政拨款为主的“打捆”救助政策，为贫困重度残疾人全额代缴基本标准的参合、参保费和大病救治门坎费，适当提高贫困残疾人的报销比例。同时，设立专项救助基金，通过社会团体捐助、企业捐资、民政救济等多种渠道筹资，专门用于解决贫困重度残疾人遭遇突发重大疾病或自然灾害时的救助问题。
（四）切实解决基层残联编制问题。一方面，实施特困救助需要做大量的基础工作，需要投入大量人力；另一方面，由于受编制的限制，多数县级残联只有3至4名工作人员，根本顾及不过来；乡镇残联虽然已经挂牌成立，但多数没有独立的编制，理事长多数由民政办主任兼任，工作人员从其它部门抽调，救助任务繁重与工作人员紧缺之间的矛盾相当突出。为了完成按时完成救助任务，基层残联不得不从社会上聘用人员帮助工作，影响了救助工作进度和质量。为此，建议上级残联出面与地方党委政府协调，增加县级残联人员编制；设立乡镇残联专门机构，解决理事长和专职委员的编制问题。
（五）加强信息化建设，夯实残疾人工作基础。随着残疾人事业的不断发展，党和政府实施的助残惠残项目越来越多，而这些工作的开展，需要以残疾人基础数据库为支撑。但是，残疾人工作的信息化建设基础还比较薄弱，残疾人基本情况不清、基础数据准的问题还在一定范围内存在，这给救助工作带来了很多不便。为此，建议以实施贫困重度残疾人生活特别救助等社会保障政策为契机，大力开展残疾人基本情况调查等基础工作，着力加强残联信息化建设，建立残疾人基本信息数据库，打牢工作基础，为党委、政府决策提供可靠依据，为实施助残惠残工程提供重要保障。
--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)
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