人力资源和社会保障部社会保障研究所工伤保险室 张军
摘要：中国工伤保险历经了近60年的发展历程，实现了由企业保险向社会保险的转变，适应中国社会主义市场经济发展需要的工伤预防、待遇补偿和工伤康复相结合的新型工伤保险制度框架基本形成。工伤康复工作日益受到重视，目前已确立了以医疗康复为基础，以职业康复为核心，以促进工伤职工回归社会、从事社会劳动为目的，具有中国特色的工伤康复发展目标。
Abstract：With a 60-year development history, Chinese work injury insurance has experienced a transforming from business insurance to social insurance. A new work injury insurance framework meeting the development needs of China`s socialist market economy established which combined the work inhibiton, treatment compensation and the work injury rehabilitation. The job of work injury rehabilitation attracts more and more attention. It has determined the development objective of a work injury rehabilitation with Chinese characteristics basing on the medicare rehabilitation, arounding the core of vocational rehabilitation and aiming at the injury workers’Continued laboring in social .
关键词：工伤保险 工伤康复 建设 发展
Key Words: Work Injury Insurance, Work Injury Rehabilitation; Construction; Development
一、工伤保险制度建设
（一）制度发展历程
新中国建立初期，中国颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，对职工因工伤亡后的待遇补偿作出制度性规定。1996年，中国以社会统筹方式集中建立基金，工伤保险由雇主责任制转为社会保险模式。2003年，国家颁布《工伤保险条例》，确立工伤预防、待遇补偿、工伤康复相结合的制度发展目标，体现了对劳动者的全方位的关爱，标志着中国工伤保险制度改革进入了一个崭新的发展阶段。
（二）制度框架
1、参保范围
现行的工伤保险制度覆盖的范围主要包括：（1）各类企业；（2）有雇工的个体工商户；（3）事业单位（参公管理的事业单位除外）、社会团体和各类民办非企业单位。
2、工伤认定
工伤认定是确认职工伤残情形是否为工伤的一个重要程序，也是工伤职工享受待遇的前提。《工伤保险条例》明确规定应该认定工伤的有七种情形，视同工伤的有三种情形，另外有三种情形不可认定为工伤。工伤的认定工作由工伤保险行政部门负责。
3、劳动能力鉴定
职工发生工伤，经治疗伤情相对稳定后存在残疾、影响劳动能力的，应当进行劳动能力鉴定。劳动能力鉴定是根据劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度进行等级划分。劳动功能障碍分为十个伤残等级，最重的为一级，最轻的为十级。生活自理障碍分为三个等级：生活完全不能自理、生活大部分不能自理和生活部分不能自理。劳动能力鉴定工作由隶属于人力资源和社会保障部门，但独立于工伤保险行政部门和管理经办部门的市级以上劳动能力鉴定委员会承担。
4、工伤保险待遇给付
工伤保险待遇大体分为四类：即工伤医疗康复待遇、辅助器具配置待遇、伤残待遇、死亡待遇。工伤医疗康复待遇是指治疗工伤所需的挂号费、医疗费、药费、住院费等费用符合工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险诊疗服务标准的，从工伤保险基金中支付；二是工伤职工治疗工伤需要住院的，由所在单位按照因公出差伙食补助标准的70%发给住院伙食补助费。辅助器具配置待遇是指工伤职工因日常生活或就业需要，经劳动能力鉴定委员会确认，可以安装假肢、矫形器、假眼、假牙和配置轮椅等辅助器具，所需费用按照国内普通型标准从工伤保险基金支付。伤残待遇按照伤残鉴定等级（1—10级）的不同而有所区别。所有伤残职工均可享受从工伤保险基金按伤残等级支付的一次性伤残补助金。除此之外，1—4级伤残职工享受按月支付的伤残津贴。5—10级的伤残职工如果与用人单位解除劳动关系，由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。死亡待遇主要包括三项：一是丧葬补助金；二是直系亲属抚恤金；三是一次性因工死亡补偿金。
（三）取得的成就
1、新型的工伤保险制度框架基本形成
《工伤保险条例》的颁布实施，标志着适应中国社会主义市场经济发展需要的新型工伤保险制度框架基本形成。一是实现了由企业保险向社会保险的转变。二是从《企业职工工伤保险试行办法》到《工伤保险条例》，工伤保险立法水平和层次不断上升。三是初步建立工伤预防、补偿和康复相结合的框架，对降低职工的工伤风险，提高和恢复工伤职工的劳动能力，发挥了显著作用。
2、工伤保险的参保人数大幅增加
《工伤保险条例》颁布实施的五年时间，工伤保险的参保人数快速增长。截至2009年7月底，全国参加工伤保险的单位327万户，参保人数14141万人，比2003年《工伤保险条例》实施前增长了3倍多，其中农民工参加工伤保险的人数为5089万人。
3、工伤保险的待遇水平稳步提高
工伤保险基金规模有了较大幅度的提高，截至2009年7月底，全国工伤保险基金总收入达到132亿元，基金的保障能力大大提高。1—7月享受工伤保险待遇的人数为80.6万人。待遇标准调整机制逐步建立， 待遇水平进一步提高。
二、工伤康复的发展
康复是“综合地协调地应用医学的、社会的、教育的和职业的措施，以残疾者进行训练和再训练，减轻致残因素造成的后果，以尽量提高其活动功能，改善生活自理能力，重新参加社会生活。”从内容上说，工伤康复属于康复的范畴，只是工伤康复针对的是职业劳动者人群，更强调职业康复，以伤残职工重返工作岗位为目的。
（一）主要内容
1、医疗康复。工伤医疗康复的目的是利用各种临床治疗和康复治疗手段，改善和提高工伤职工的身体功能和生活自理能力。医疗康复的手段有多种，主要包括物理治疗、作业治疗、言语治疗、义肢矫形、中国传统康复治疗，等等。
2、职业康复。工伤职业康复是以恢复工残职工的职业劳动能力为目的，职业康复可以说是医疗康复的后续康复，也可以理解为更高需求的康复行为。职业康复主要包括职业评定、职业咨询、职业训练以及职业指导四个方面。
3、心理康复。主要是改变工伤职工的负性认知，改善应激应对方式，提高情绪管理技巧等。心理康复需要个人、家庭、医疗康复机构、单位、社会和政府多方面介入。一般情况下，心理干预要贯穿于整个救治期和康复期。
4、社会康复。为了使伤残职工更好地融入社会、参与社会生活，而创造适当的社会活动条件和环境。如，通过改造，增加居所环境、出行环境，工作环境、公共环境、交通工具对残疾职工的适应性。
（二）运行模式
近年来，工伤康复工作越来越受到重视，原劳动保障部组织制定了工伤康复试点目标，即在“十一五”（2006年—2010年）期间，探索工伤康复政策体系，探索工伤康复管理服务模式、技术规范和相关标准，探索多层次培养工伤康复专门人才的方式。制定和完善政策标准，建立规范的服务工作机制。初步形成以医疗康复为基础，以职业康复为核心，以促进工伤职工回归社会、从事社会劳动为目的，具有中国特色的工伤康复框架。
目前，半数以上的省份开展了多种形式的实践探索，典型的做法有：（1）由工伤保险机构自办专门的工伤康复机构，突出职业康复特点，为工伤职工提供特色康复服务，如广州市。（2）委托综合医院康复机构提供康复服务。提取专门的工伤康复经费，用于委托制定的综合医疗机构承担工伤职工的医疗康复服务，如郑州市。（3）与社会康复机构共建工伤康复机构。选择康复基础较好的医疗单位合作，投入工伤保险基金，用于康复设备购置和康复场地的准备等，共同发展工伤康复事业，如济南市。
从制度层面看，上述几种做法可以归结为两大模式：
一是直接管理模式，主要是指在一些参保职工人数较多，基金规模较大且康复人才及康复技术较集中的大中城市或地区，采取基金提留等方式筹集资金，兴建工伤康复机构，由工伤保险机构直接实施管理。工伤保险机构直接管理康复机构，有利于掌握积累工伤康复的管理经验，便于政策的调整和完善。但这种模式对工伤保险机构来说，投入较大。从长远和全局看，工伤保险机构直接管理的工伤康复机构不可能太多，甚至不可能每个省都办。只能适当地选取康复基础较好，工伤保险基金雄厚的中心城市，按大区建立有特色的区域康复中心，同时加强区域合作，发挥大区工伤康复中心的康复资源优势和区域辐射作用，为周边地区的工伤职工提供特色康复服务。
二是协议管理模式，由工伤保险机构与社会上的综合医院或其他医疗康复机构签订服务协议，充分利用社会康复资源和工伤保险基金的资金优势，形成工伤康复服务的供需协议关系，合作发展工伤康复事业。这种模式能够充分地利用社会康复资源，投入少，起步快，而且工伤保险机构相对“超脱”。从长远和全局看，将是中国工伤康复制度发展的主要模式。
（三）进展情况
中国政府非常重视工伤康复工作，在1996年9月原劳动部指定的《企业职工工伤保险试行办法》和2003年4月国务院颁布的《工伤保险条例》中，均明确将工伤预防、工伤补偿和工伤康复确定为工伤保险的三大任务。特别是《工伤保险条例》实施以来，中国的工伤康复工作取得了明显进展。
1、制订了开展工伤康复工作的目标和任务
2006年底，中国政府在《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》中，明确提出了“进一步完善工伤保险政策和标准体系，积极探索工伤补偿与工伤预防、工伤康复相结合的有效途径，逐步建立适合我国国情的工伤康复制度”的要求。2007年4月，劳动保障部制定了《关于加强工伤康复试点工作的指导意见》，提出了“十一五”期间工伤康复试点工作的总体目标：即通过扎实有效的试点工作，探索工伤康复政策体系、工伤康复管理服务模式、工伤康复技术规范和相关标准和多层次培养工伤康复专门人才的方式；制定和完善政策标准、建立规范的服务工作机制；初步形成以医疗康复为基础，以职业康复为核心，以促进工伤职工回归社会、从事劳动为目的，具有中国特色的工伤康复制度框架。
2、研究制定了工伤康复有关政策标准
为规范工伤康复试点工作，原劳动保障部聘请内地和香港有影响的医疗和康复专家，成立了“全国工伤康复专家咨询委员会”，专家咨询委员会的主要职责是为开展工伤康复工作提供技术支持和决策咨询，参与工伤康复有关标准的审定、工伤康复服务工作机制的规范和工伤康复有关项目的研究与讨论等。通过专家的技术支持，使康复试点工作更加科学、规范和富有成效。2008年3月，在总结部分地区工伤康复工作经验基础上，经专家论证通过，研究制定了《工伤康复诊疗规范》、《工伤康复服务项目》和《工伤康复试点机构准入条件和评估标准》等，用以规范和指导各地开展工伤康复试点工作。
3、在全国范围内启动了工伤康复试点工作
在总结推广广东、湖南省、黑龙江省和山东省试点工作基础上，2008年劳动保障部召开了全国工伤康复试点工作会议，在全国进一步推进工伤康复试点工作。目前，全国大部分地区省区市制定了工伤康复试点工作实施方案，确定了工伤康复试点机构，为全面开展工伤康复工作奠定了基础。
三、工伤康复存在的问题
（一）政策缺失，康复工作难开展
首先是，《工伤保险条例》对康复机构建设、康复资金来源等问题没有明确规定。其次是，目前工伤康复政策，多针对正规就业职工设计，不适应其他就业形式的用工单位的情况。三是，相关政策关系没有理清。如工伤康复与医疗期的关系，与待遇支付间的关系等，没有明确的政策界定。
（二）伤残职工康复意识薄弱，部分人员不愿意康复
由于工伤保险实施治疗—经济补偿模式的时间比较长，职工对其认知程度较高。实施治疗—康复—补偿政策后，遭到部分伤残职工的抵制，其中主要原因是通过康复，许多伤残职工的伤残等级会降低，进而会减少伤残补助金的数额。对于部分职工，尤其是经济比较困难的农民工来说，仍选择多拿经济补偿而放弃康复。
（三）工伤康复标准不完善，质量难以保障
目前工伤康复的相关技术标准，如工伤康复出入院标准、工伤康复诊疗标准、住院服务标准，辅助器具配置标准等，还处于制定或在试点地区试用的阶段。从全国看，工伤康复缺乏专业指导和专业监督机制，造成地区间对工伤康复的技术标准掌握不统一，形成矛盾。另外，由于没有相关标准，一些工伤职工长期滞留医院，也造成工伤保险基金浪费。
（四）就业政策扶持不充分，康复职工再就业困难
伤残职工再就业是世界各国的难题，中国的情况也不容乐观。尤其是在当前中国新生劳动力不断增加，就业压力较大的形势下，伤残职工重新回归就业岗位就更加困难。长期以来，中国对伤残职工多采取重回原单位就业的方式，这种方式对伤残职工再就业是有利的，但由于就业渠道单一，就业选择面狭小，直接影响了残疾职工再就业率。
四、工伤康复改革发展思路
（一）探索适合我国国情的工伤康复管理和服务模式
工伤康复既是一项复杂的技术工作，更是一项系统的社会工程。探索适合中国国情的工伤康复管理和服务模式，是做好试点工作的首要任务。首先要进一步理顺关系。工伤康复工作涉及工伤保险经办机构、康复机构、工伤职工和用人单位四个方面，要理顺四者权利义务关系，建立行之有效的工伤康复管理制度模式。在康复机构的选择上，要充分利用现有的医疗康复资源，从卫生、民政、残联、工会等方面的康复机构中确定试点单位，劳动保障部门原则上不建、不直接管理康复机构。特别要理顺经办机构与康复机构间的协议管理关系，通过不断完善协议内容，明确各自责任，健全规章制度等措施，建立以协议服务为主要形式的工伤康复管理模式。二是要研究制定试点工作管理规程，对工伤康复过程和效果的评估、工伤康复费用的管理和支付等进行规范。三是建立多层次并存的康复服务模式。针对目前中国不同地区间经济发展状况差异较大，对工伤康复工作的认识也有很大不同，康复人才、技术水平和管理能力参差不齐的状况，对不同层次、不同水平、不同专业特色的康复机构，开展不同形式和不同内容的康复服务。在多数地市级的康复试点机构重点以开展医疗康复工作为主，积极探索和完善医疗康复管理和技术规范。省级劳动保障部门确定的重点康复试点机构，在全面做好医疗康复、职业康复的同时，结合本地康复技术条件、工伤伤残种类或职业病发病等实际情况，有侧重的探索开展一些特色的康复服务内容；在省市普遍发展基础上，将开展工伤康复工作较成熟、人才和技术力量较强、管理规范的中心城市省级康复机构建设发展成区域工伤康复中心，充分利用区域工伤康复中心的技术、人才和管理优势，进一步深入探索工伤康复技术标准和服务规范，并为周边地区康复机构提供技术支持、人才和示范服务。形成区域康复中心为龙头，省级康复机构为核心、地市康复机构为基础的两级三层康复服务体系。
（二）研究构建工伤康复的政策标准体系
一是进一步完善工伤康复费用的管理和控制保障机制，进一步提高资金使用效率。二是积极探索工伤康复有关配套政策，保证工伤康复试点工作健康持续发展。进一步树立“先康复、后评残，先康复、后补偿”的理念，研究制定工伤职工康复后重返工作岗位或再就业的扶持政策。三是不断完善工伤康复有关技术标准。目前，《工伤康复诊疗规范》和《工伤康复服务项目》以已在各地工伤康复试点机构中施行，要在实践中不断总结经验，进一步修改、补充和完善。
（三）加快工伤康复专业人才和管理队伍管理
由于中国工伤康复工作起步较晚、起点较低，工伤康复专业人才十分不足，特别是职业康复人才严重匮乏，是影响工伤康复工作开展的重要原因。尽快建立工伤康复人才培养机制十分必要，通过专业院校或研究机构开设职业康复专业、依托国内外康复机构开展培训进修以及探索建立康复职业标准多种方式，全面培养工伤康复专业技术人才和管理人才，为工伤康复工作的推进提供人才保障。同时，创造条件，建立工伤康复试点机构交流合作机制，通过多层次、多领域的学术交流，全面推进工伤康复水平的提高。
--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)
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