残疾人社会保障体系建设中残疾人新农保工作实践与创新

段寅生（陕西省残联理事长）

关键词：残疾人  社会保障  新农保  实践与创新

农村残疾人的社会保障尤其是养老保障，随着社会老龄化变迁，加之农村残疾老年人固有的劳动力下降、生产生活资料贫乏、自理能力下降等因素，已成为构建和谐社会中的紧迫任务。本文通过介绍在陕西省宝鸡市开展新农保试点工作中的制度设计、工作措施、残联积极发挥作用和取得的成效和基本经验，对下一步工作提出建议，以期对在全国全面推行新农保提供借鉴和参考作用。

一、推行残疾人养老制度的紧迫性分析

农村残疾人与其他社会群体相比较，有着特殊的社会和经济属性。随着社会老龄化加剧，他们应当成为社会保障的重点人群，尤其是其养老保险问题已迫在眉睫。

（一）农村残疾人口数量众多，贫困程度严重。

根据第二次全国残疾人抽样调查数据，全国残疾人口有8296万，占总人口的6.34%。其中，城镇残疾人占25％，农村残疾人占75％。残疾人家庭户的人均年收入，城镇为4864元，农村为2260元。据陕西省第二次全国残疾人抽样调查数据公报，我省有31.31％的农村残疾人家庭户年人均收入在944元以下。农村残疾人是绝对意义上特殊而困难的弱势群体。

（二）社会老龄化趋势不可避免，对残疾人社会保障提出新挑战。

随着经济社会发展，社会老龄化趋势不可避免地日益加深，而我国老龄化又有其自身的特殊性和复杂性。与发达国家相比，我国老龄化社会具有老化速度快、老龄人口规模大、未富先老等特点。据统计资料，宝鸡市老年人口已占全市总人口的12.95%。陕西省第二次全国残疾人抽样调查结果显示“全省残疾人口中，60岁及以上的人口为128.68万人，占51.68%”，残疾人中一半以上是老年人，老年人已成为残疾人口的主要组成部分。

（三）农村经济社会深刻变迁，残疾人养老问题突出。

自古以来，中国农民的主导性养老观念只有一条，那就是“养儿防老”。过去限于国家的财力，农民的养老保障主要也只能依靠土地、家庭和集体组织解决。随着工业化、城镇化的推进，农村青壮年劳动力大量外出务工，农民的养老保障面临着一系列新情况和新问题,农村养老已经成为重大、现实的民生问题。

（四）推行新型社会养老保险已成为健全和完善残疾人社会保障体系的重点任务。

残疾人在各社会阶层中,农民是弱势群体,而残疾人又是另一个特殊、困难的弱势群体,农村残疾人带着双重弱势的烙印。残疾人口处于社会的底层，他们的收入往往低下，家庭经济条件十分困难，生存、就业、教育、康复、婚姻、家庭等生活权利都无法得到有力保障。残疾人就业率低，社会保障缺少，社会照顾不多也不经常化。此外，有些家庭虽然通过社会扶助，生活上有了改善但还没有达到质的变化，还无法实现脱贫后的自我富裕，仍然靠近贫困线边缘，随时都有返贫的可能。因此，农村残疾人基本生活保障尤其是养老保障问题已是他们最现实和近切的需求。

党的十六大以来，党中央、国务院高度重视农村居民的社会保障问题，相继建立了农村居民最低生活保障、新型农村合作医疗等制度并取得成效，对农村社会养老保险也提出了一系列明确要求。由于从上世纪90年代初实行的“老农保”，由于没有政府公共财政投入，享受待遇水平过低，缺乏待遇调整机制，实际是一种储蓄式的养老保险，缺乏社会保险应有的社会性和福利性，农民参保积极性不高，难以解决现有农村老人的养老问题。鉴于农村养老保险的水平不高，社会救助覆盖面较小等诸多因素，亟需在鼓励、巩固家庭赡养、老人自养的基础上，采取国家、地方、个人和集体按比例分担参保资金的方式，探索建立新型农村养老保障制度（简称“新农保”）。

008年3月，中共中央国务院颁布了《关于促进残疾人事业发展的意见》，提出了健全完善残疾人社会保障和服务体系（以下简称“两个体系”）的方向性要求。今年，国务院残工委又提出到2015年初步建成“两个体系”、到2020年基本实现残疾人“学有所教、病有所医、劳有所得、老有所养、住的所居”的目标。推行“新农保”，积极鼓励和扶助残疾人广泛参加，享受政策优待、领取养老金，给予农村残疾人最可靠的心理预期、持久稳定的保障是构建和谐社会的必然要求，是健全和完善“两个体系”的重要内容，是应对国际金融危机影响，启动农村消费市场、拉动内需的有效举措。

二、宝鸡市推行新农保工作的主要内容和成效

宝鸡位于陕西关中西部，是内陆经济欠发达中等城市，辖3区9县，总面积1.82万平方公里，总人口376万（其中农业人口279万）,2008年全市生产总值714亿元，财税总收入77亿元（其中地方财政收入23.9亿元），年末城市居民人均可支配收入13225元，农民人均纯收入3500元。据2006年7月第二次全国残疾人抽样调查数据测算，我市共有残疾人22.3万人，占全市总人口的5.97%，其中农村残疾人16.8万人。2008年3月，中共中央、国务院出台了《关于促进残疾人事业发展意见》之后，我市在全省率先出台了《关于进一步加强残疾人工作的意见》提出以积极推进农村残疾人养老保险为重点，着力健全完善残疾人社会保障体系和服务体系，制定了《宝鸡市扶持残疾人优待规定》等一系列政策，加大财政投入，采取有力措施，全面推进新农保工作的实施，使广大农村残疾人得到了实实在在的利益，取得了良好的社会效果。

宝鸡市委、市政府认真贯彻落实中央关于加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的重大部署，坚持以人为本，高度关注民生，把强化劳动保障、特别是保障社会弱势群体的基本生活作为全市经济社会发展的重中之重，在加快经济发展、深化改革开放的同时，加快了城乡全覆盖社会保障制度的建设步伐。针对残疾人迫切的养老需求，我市从2006年起开始探索，进行新农保试点，经过三年多工作实践，使我们深切感受到，开展新型农村社会养老保险制度是实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观、实现全面建设小康社会奋斗目标的必然要求；是健全覆盖城乡的社会保障体系的重要保证；是破解“三农”问题的重要途径；是应对老龄化挑战的迫切要求；是破除城乡“二元”结构，统筹城乡发展，促进实现社会公平正义的客观要求；是解决农民“老有所养”的现实选择。近期，党中央、国务院做出在全国开展新农保试点工作的重大部署，这是继国家减免农业税、建立粮食直补制度、免除义务教育阶段学杂费、建立新农合和农村低保制度等重大强农惠农政策的基础上，又一重大惠农政策，使农民在实现“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”的基础上，又将实现“养老不再愁”的夙愿，将惠及广大农村残疾人，使他们基本生活得到切实可靠的保障。2007年6月出台了《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》，并从当年7月1日起试点，2008年进一步扩大试点范围，经请示省政府同意，2009年起已在全市全面推行新型农村社会养老保险。目前，全面推行工作正健康稳步推进，截止目前，参保人数已达到115.6万人，领取待遇人数26.3万人，全市45岁以上农村群众参保率达92%，残疾人参保率达95%。基本实现了全覆盖，取得了良好效果，受到全国政协、国家人力资源和社会保障部、财政部、中国残联、省委、省政府和有关部门以及专家学者的高度评价和充分肯定，认为我市的制度科学合理、简便易行、实惠利民，被誉为“宝鸡模式”，成为国家出台新农保试点指导意见的“蓝本”。

（一）保障范围全覆盖。规定凡具有本市行政区域内农业户籍、年满18周岁以上且未参加其他社会养老保险的农村居民均可参保，从制度设计上使18周岁以上的所有农民都有资格参保，实现了全体农村居民的全覆盖。

（二）筹资方式多渠道。试行的新农保与老农保的个人缴费为主、完全个人账户不同，而是实行个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的方式筹集资金，规定参保人员按上年度农民人均纯收入的10-30%的比例缴费(国家和省确定的缴费标准目前设为一年100元、200元、300元、400元、500元5个档次)，新农保资金实行县级统筹，采取全部记入农民养老保险个人账户实行完全个人帐户积累制。农村残疾人特别是重度残疾人收入水平最为低下，他们得到长期稳定保障的需求最为迫切，是新农保的重点保障对象。为使困难群体不游离在保障之外，充分体现新农保的普遍保障、重点保障原则，体现社会公平正义，我们对重度农村贫困残疾人养老保险费，由市、县（区）财政按各承担一半的原则全额补助，为广大残疾人充分享受政策优惠、积极参加新农保提供了有力的政策保障。

（三）制度设计科学性。建立了缴费和养老金发放两项财政补贴制度，缴费补贴制度即缴纳养老保险费时，每人每年市、县(区)财政补贴30-50元(进口补)；养老补贴制度参保人年满60周岁领取养老金时，每人每月市、县(区)财政补贴60元(出口补)。参保农民年满60周岁时，养老保险待遇等于个人账户积累总额除以计发月数139个月加政府养老补贴60元。

（四）激励机制人性化。考虑到农村老年人的实际情况和困难，试行办法还就交费主体进行了明确，只要家庭成员(儿子、儿媳、上门女婿及配偶)按规定参保缴费，参保缴费起始日年满60周岁的老人不缴费就可按规定领取每月至少60元的养老待遇，形成政府与个人，儿女与父母相互激励、相互约束、良性互动的机制。

二、残联积极推动残疾人参加新农保的主要做法

加快残疾人社会保障体系建设，既有一些常规性工作，又有许多实践性、创新性的工作。在具体工作中，我们坚持以科学发展观指导，以提升残疾人社会保障水平为目标，着力在组织保障、宣传引导、规范运作和优质服务上做实做细，全力确保各项政策措施落到实处，使更多的农村残疾人参保并享受待遇。

（一）加强领导，健全机构。成立了由政府分管副市长任组长，政府一名副秘书长和市劳动和社会保障局局长任副组长，市财政、劳动保障、民政、残联等有关部门领导为成员的“宝鸡市新型农村社会养老保险工作领导小组”，在市残联设立工作小组，负责协调、组织和处理日常工作。12个县区也建立了相应机构，配备了工作人员，集中研究决定重大事项，相互协作配合，精心组织实施;充分发挥乡镇残联和村残协专职委员的作用。负责残疾人新农保的具体工作，落实了岗位补贴。做到了工作机构、办公场地、工作人员、业务经费四到位，保证了残疾人新型农村社会养老保险工作正常开展。

（二）广泛宣传，政策入户。市上通过各种新闻媒体，采取多形式、多渠道、多轮次的方式，开展了立体式、全覆盖的政策宣传；各县区采取层层召开会议、干部进村入户等形式进行宣传动员。通过广泛宣传，使新农保制度得到了广大残疾人真正的认识、认知和认同，提高了群众参保的热情，形成了良好的群众工作基础。在残疾人新农保实施中，市劳动和社会保障局、残联专门制定了农村重度贫困残疾人审定条件、和《重度残疾人参保登记缴费程序》，要求各县区切实做好各项工作，为乡镇残联、村专职委员配发新农保工作手册，使他们成为此项工作的宣传员、鼓动员。各级社保干部、基层残疾人工作者密切配合，发扬“走千家万户、吃千辛万苦”的精神，认真负责，一丝不苟的做好调查摸底、审核登记、费用收缴、养老金发放等方面的工作，把党和政府新农保的优待政策和温暖送到了广大残疾人的心坎上，真正把好事办好，实事办实。太白县61岁视力残疾老人李存艳按规定得到了政府的全额补贴，今年首次领到了养老金，他激动地说“现在能和城里人一样拿‘退休工资’，是我一辈子做梦都不敢想的事”。

（三）强化培训，分类指导。市上采取集中时间、集中人员、集中精力的方法，对各县区分管县长、主管劳动的人劳局副局长、残联理事长等进行业务培训。各县区组织对乡镇领导、残疾人专干、协理员进行了全方位的培训。市、县干部深入到乡（镇）、村采取答疑解惑、算帐对比、现场指导，要求在经办工作中注重残疾人特别是重度残疾人的参保动员、审核登记、发放待遇等工作。通过培训使他们理解了精神实质，把握了政策要点，掌握了工作关键，提高了工作能力，保证了残疾人新农保工作的正常开展。

（四）规范运作，优质服务。依据国家社保基金管理相关政策，结合农村实际，坚持服务到每村每户。市上统一为各县（区）、乡（镇）配备电脑、打印机，统一开发业务应用软件，健全残疾人新农保信息管理系统，为农村残疾人参保提供了优质、高效、便捷的服务。针对农村交通不发达以及残疾人行动不便的实际情况，我们充分发挥邮政储蓄银行村村通邮、可以服务到每村每户的优势，将养老金的代发业务交给邮政储蓄银行，实行社会化发放。邮政储蓄银行为每位领取养老金的老人办理了邮政储蓄卡，可以就近到邮政储蓄网点领取养老金；对居住偏远或行动不便无法到邮政网点领取养老金的残疾人，邮政储蓄银行与县区农保管理中心、残联联合到乡（镇）、村设点服务，现场发放养老金，尽最大努力方便残疾人。
自2007年，我市的新型农村社会养老保险制度，共惠及近7万余名农村残疾人，使1.5万多名60岁以上的农村残疾人每月开始领取60元以上的养老金，残疾人参与热情高，保障了他们的基本生活，在维护农村社会稳定、拉动农民增收，实现农村残疾人从家庭养老、土地养老到社会养老的转变，收到良好成效。我们体会到在推行残疾人新农保工作中，要把握以下几个方面的原则：

——统筹规划，政策倾斜。将残疾人新农保纳入全市新农保大局之中，统筹规划，同步实施、重点保障。结合我市农村残疾人生活水平普遍偏低的实际情况，降低门槛费，按5%的缴费标准参加新农保，对重度残疾人实施重点保障纳入参保范围，费用由财政全额补贴。

——加大财政扶持，确保资金到位。我市新农保工作从2007年的两个试点县拓展到全市12个县区，政府补贴资金由1000万元逐步增加到8000万元，财政资金的及时足额到位为新农保工作的顺利推进提供了可靠的经费保障。

——残联主动参与，做好配合服务。在推行新农保工作中，各级残联要摸清辖区内残疾人基本情况，详实掌握残疾人参保范围，在建档立卡的基础上及时为同级养老保险机构提供花名册，同时积极配合做好费用收缴和养老金发放等基础性工作，让更多的残疾人纳入参保范围，享受新农保补贴。

——搞好宣传动员，调动残疾人参保积极性。通过新闻媒体和丰富多彩的宣传形式大张旗鼓地宣传新农保政策对个人和家庭的利益和实惠，宣传政府对残疾人参加新农保的特殊扶持和优待政策，切实把政策讲清讲透，使广大农村残疾人真正认识、认知、认同，提高参保的热情，营造浓厚的舆论氛围。

——多措并举保障残疾人基本生活。加快推进残疾人社会保障体系和公共服务体系建设是中央7号文件的核心，是在新时期新形势下加快发展残疾人事业的战略举措。我市以此为重大契机，突出创建全国残疾人工作示范城市这一阶段性中心目标任务，以在全市全面推行残疾人新农保为突破口，引领残疾人事业不断创新发展，促进广大残疾人的生活得到持久稳定的保障。近年来，我市社会保障工作走在全国前列，在各项制度设计和实施中，特别考虑残疾人的特殊困难和需求，使他们普遍纳入，给予优待。目前，农村共有符合低保条件的5.2万名残疾人纳入农村居民最低生活保障范围，占农村残疾人总数的31％，实现了农村贫困残疾人应保尽保的要求。市政府常务会于今年初又通过了《宝鸡市优待和扶助残疾人规定》，明确要求对残疾人低保户在原标准基础上增加20%发放。此外，农村新型合作医疗保险残疾人参保率已达到95.6％，其中，1.35万名特困残疾人得到了财政缴费扶持。最近，市政府在全市建立并实施重度残疾人定期生活补助制度，全市首批1554名重度贫困残疾人可每人每月领取50元的生活补助，加上最低生活保障、养老金、生活补助，可使农村贫困残疾老人每人每月领取160元以上的各类补贴和保障，使他们老年生活无忧。市政府还设立了城乡贫困残疾人救助专项资金，5年累计投入资金400多万元，共走访救助残疾人2万余人；我市还在金台、渭滨两个区启动了8个社区的城镇居民养老保险试点工作，将在更大范围内推广；争取各级立项和资金支持，建设以“宝鸡市残疾人托养服务中心”为资源中心，辐射带动5个县区为基本框架，以日间照料和居家安养为补充的残疾人托养和安养工作格局，建成后年可解决1700余名精神、智力和重度残疾人安养、生活照料、工疗康复需求。这些措施，将使广大残疾人充分感受到党和政府的特殊关爱和扶持。随着新型农村养老保险工作在我市全面推行、最低生活保障的实施、新型农村合作医疗保险等制度的有机衔接配套，残疾人社会保障和服务体系将不断得到加强和推进。

三、研究探讨的几个问题

近几年，我们在推行农村残疾人养老保险工作中，虽然做出了一些探索，但还存在一些不足和难点，也是下一步工作中努力探索的方向。

（一）正确把握和实施国务院《指导意见》。中央最近出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，明确了“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则、“2009年试点覆盖全国10%的县，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖”的目标任务和参保范围、基金筹集、养老金待遇领取、基金监督管理等方面的主要政策，是我们开展此项工作的纲领，我们要正确把握原则，瞄准目标，精心组织实施，进一步完善有关按不同标准缴费给予相应补助的激励制度，多渠道筹资为残疾人缴费给予补和帮助，提高残疾人参保积极性；在待遇享受模式上对不同残疾程度、不同年龄段老人分别增加一定标准数额养老金补贴等方面做以探索和尝试。

（二）扩大补助范围。据《2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报（第二号）》，残疾人口的残疾等级构成,全国残疾人口中，残疾等级为一、二级的重度残疾人占29.62％；残疾等级为三、四级的中度和轻度残疾人占70.38％”。已实施的政策对重度残疾人，财政按最低标准全额负担其个人缴费部分。最近我们又按残疾严重程度（残疾等级）对残疾人个人缴费时实行差别补助，对中度残疾人按最低标准缴纳，财政补助一半的标准缴费，轻度残疾人给予适当补助，使更多残疾人在参加新农保缴费方面得到实惠。

（三）提高补助标准。我市新农保在面上虽然覆盖较大，但宝鸡属西部欠发达地区，由于财力有限，还处在“低水平、广覆盖”的初级阶段。农民养老保险工作能否成功关键在资金，而资金的关键又在于地方的配套资金能否落实到位。各地方财力不同，在西部地区尤为困难。据宝鸡市财政局统计：从2007年7月1日试点起至今年上半年，市财政共投入7078.55万元，据测算全市全覆盖后参保人数将达到125万人，其中25万人领取养老保险金，每年财政补贴约需2.1亿元，财政压力较大。建议中央加强财政转移支付力度，建立稳定的资金支持。还应积进一步极探索利用残疾人就业保障金、残疾人福利基金补贴，鼓励集体经济组织为残疾人参保给予特殊的优待补贴，发动社会多方面筹集资金帮助残疾人参保等方式。需进一步完善增加个人缴费标准的弹性，多缴多得，体现政府补贴激励机制。还应根据经济发展和物价变动等情况，适时调整新农保基础养老金的最低标准。

（四）积极协调配合。开展新农保工作，各级残联在其中要发挥重要的辅助和配合作用，利用残联已建立的组织网络优势，充分利用残疾人证换发中掌握的残疾人信息，在参加新农保工作中对残疾人记录一生、跟踪一生、服务一生。应进一步加大对基层残疾人工作的培训，使他们熟悉和掌握政策，成为推动残疾人参加新农保工作的行家里手，稳步推进残疾人参加新农保工作迈上新台阶。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)