中国残疾人社会保障和公共服务状况及发展对策

中国残联副理事长、中国残疾人事业发展研究会会长程凯
   （2009年12月1日）

摘要：改革开放以来，通过实施残疾人保障法和五个国家残疾人事业发展规划，残疾人康复、教育、就业、扶贫、社会保障、维权、文化体育、无障碍环境建设等保障与服务不断拓展，残疾人社会保障制度开始建立，残疾人服务工作格局初步形成。2008年3月,中共中央、国务院颁发《关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号），明确提出了建立残疾人社会保障体系和服务体系的基本理念、指导原则和政策措施。2008年全国人大新修订的《中华人民共和国残疾人保障法》专设一章对残疾人应享有的社会保障权益提出要求。残疾人社会保障和公共服务事业的发展进入一个新的阶段。

我国残疾人社会保障和服务体系建设还面临着很多困难和问题。保障与服务能力和水平与社会平均水平和广大残疾人需求之间还存在比较大的差距，难以有效解决残疾人最关心、最直接、最现实的特殊困难和基本需求。同时，残疾人社会保障和服务体系建设面临前所未有的重大机遇，必将进入一个快速发展的时期，切实为残疾人的生存和发展提供稳定的制度性的保障。今后一个时期，要着力做好以下几个方面的工作：一是要健全残疾人社会保障制度，提高残疾人社会保障水平；二是要加强残疾人服务体系建设，为残疾人平等参与社会、共享经济社会发展成果创造更好的条件；三是要建立有利于残疾人社会保障体系和服务体系建设科学发展的机制体制；四是要统筹城乡和区域残疾人社会保障与服务体系的建设与发展。
关键词：残疾人 社会保障 残疾人服务

Abstract: Since reform and opening, through the implementation of the Protection of Disabled Persons with Disabilities Act and five career development planning, the full-service which include rehabilitation, education, employment, poverty alleviation, social security, rights protection, culture, sports and construction of barrier-free environment of the disabled were expanded, the social security system of persons with disabilities was constantly improved ,services for people with disabilities begun to take shape. In March 2008, "on the views of career development for persons with disabilities" (Zhong Fa [2008] 7)issued by the CPC Central Committee and the State Council clearly proposed the basic concepts, guiding principles and core policy of the establishment of disabled social security system and service system , the developments of social security and public services of people with disabilities have entered a new stage.
The constructions of social security and service system of disabled are facing many difficulties and problems. There are relatively large gaps between the general needs of the disabled and the security ,the capability and level of service and the average level of social, so it is difficult to effectively address the special difficulties and basic needs which are regarded as the most concerned about by disabled, the most direct and most realistic. At the same time, the systems of services and the social security of people with disabilities are facing an unprecedented great opportunity, it will enter a period of rapid development and effectively provide a stable and Institutional security for survival and development of disabled for the survival and development of persons with disabilities . The future, we must focus on several aspects of the following work :first, the social security system of disabled must be robusted, and the social security level of disabled should be improved; second is to strengthen the construction of disability service system, and to create better conditions for the disabled to equally participate the society and share the results of economic and social development . The third is to create an mechanism system which is in favor of the development of Social security and services to the disabled; the forth is to Co-ordinate the developments of urban and rural and areas.
Key words: the disabled, social security, the services of the disabled

改革开放以来，通过实施残疾人保障法和国家五个残疾人事业发展规划，针对残疾人的康复、教育、就业、扶贫、社会保障、维权、文化体育、无障碍环境等保障与服务不断拓展，政府和社会为残疾人提供服务的能力和水平不断提高，探索和积累了残疾人社会保障和公共服务的有效做法和经验①，残疾人社会保障制度建设得到不断加强，残疾人服务工作格局初步形成。2008年3月,中共中央、国务院颁发《关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号），明确提出了建立残疾人社会保障体系和服务体系的基本理念、指导原则和政策措施。2008年4月，全国人大新修订的《中华人民共和国残疾人保障法》专章提出残疾人社会保障一系列具体要求。残疾人社会保障和公共服务事业的发展进入一个新的阶段。

一、残疾人社会保障和服务体系的现状

近年来，伴随着覆盖城乡社会保障体系的建立和基本公共服务均等化的进程，残疾人社会保障和服务体系建设取得了新的进展：

在基本收入和支出方面，截至2009年3月，城镇残疾人家庭人均可支配收入为85781元，比2008年度高出90.9元，增幅为1.1%，农村残疾人家庭人均可支配收入为4066.1元，比2008年高出262.5元，增幅为6.9%，城镇残疾人家庭恩格尔系数为44.7%，农村残疾人家庭恩格尔系数为47.05%，分别比上一年分别降低3个和4.5个百分点，残疾人生活水平普遍得到提高。

在社会保障方面，截至2009年3月，139.12万城镇残疾人享受最低生活保障，占城镇低保对象的5.96%，低保标准208元，月人均补助141元；各地普遍实行分类施保，对残疾人等特殊困难的低保对象在补助标准和审核程序上予以照顾；383.2万残疾人享受农村低保，占农村低保对象的8.89%；74.84万残疾人纳入农村五保供养，370多万残疾人得到临时救济和定期补助。特别值得提出的是，近两年湖北、安徽、陕西等中西部地区设立了针对残疾人特殊困难的生活救助制度，以安徽为例，截止到2009年8月，已经为384564名贫困重度残疾人发放生活特别救助，补贴标准城镇户籍人口每人每年600元，农村户籍人口每人每年360元。专项生活救助制度成为最低生活保障制度的一项有效的补充性制度安排，有效地解决了残疾人基本生活方面的特殊困难和需求。

在社会保险方面，根据全国残疾人状况监测结果②，2008年以来，城镇残疾人参加至少一项社会保险的比例显著提高，2009年度达到64.3%，其中参加基本医疗保险的达到64.3%，参加城镇职工或居民基本养老保险的达到42.1%。农村残疾人参加新型农村合作医疗比例持续上升，2009年达到94.4%，参加新型合作医疗的农村残疾人中，87.6%的残疾人在1年内看过病，人均看病花费1570.1元。看过病的农村残疾人中有41.7%的人通过新型农村合作医疗进行了报销，人均报销743.8元。《国务院关于开展农村新型社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）明确要求对农村重度残疾人参保个人缴费部分地方政府予以全额或部分补贴，这一政策的落实，试点地区残疾人参保率有望达到甚至超过平均水平。由于新农保只在10%地区刚开始试点，截至2009年3月，农村残疾人参加新型农村养老总体比例仅为4.0%。

在公共服务方面③，2008-2009年度，残疾人接受过康复服务的比例为23%；在全国范围内基本建立健全省级聋儿、孤独症儿童康复训练机构，已建立1700多个聋儿康复机构、6000多个肢体残疾康复训练机构和2000多个辅助器具供应服务机构，在1644个市县开展精神病防治康复工作，在780个市辖区和1411个县（市）开展了社区康复工作，累计建立社区康复站77142个。

全国为盲、聋、智残儿童少年兴办的特殊教育学校已发展到1672所，义务教育普通学校附设特教班有2844个，在校的盲、聋、智残学生约58万人。残疾儿童少年义务教育入学率农村为68.5%，城镇为73.7%，全国平均水平为69.5%。全国省（自治区、直辖市）、市（地、州）、县（区、市）三级残疾人职业教育培训机构（系、专业）达1757个，接受残疾人职业培训的普通机构有1974个，一年有近80万人次残疾人可以接受到职业教育与培训。

城镇各级残疾人就业服务机构达到3127个，农村残疾人服务社1883个，城镇新安排36.8万残疾人就业，136.3万残疾人通过扶贫开发解决温饱。已建、改建、新建托养服务机构1703个，为2.2万智力残疾人和0.8万精神残疾人及1.8万其他残疾类别中的重度残疾人提供了托养服务。

开设省级盲文及盲人有声读物图书馆（室）41个、各类文化活动场所56处、体育活动场所139处，；市（地）级盲文及盲人有声读物图书馆（室）308个，各类文化活动场所3474处、体育活动场所1053处；已挂牌的省、市（地）残疾人体育训练基地分别达到174个和533个，残疾人文化、艺术和体育生活更加活跃。

7个省、83个市（地）、330个县（市、区）出台了无障碍建设与管理法规或政府令；874个市、县、区系统开展无障碍建设；建立残疾人法律援助（服务）中心2711个，办理案件21万件；命名了6717个残疾人维权示范岗，为残疾人提供法律服务的案件有3万余件。

基层残疾人组织规范化建设得到整体推进，全国省市县乡残联实有人员已达9.45万人,全国3.96万个乡镇选聘残疾人专职委员3.68万名，52.1万个社区（村）选聘残疾人专职委员34.5万名。全国已竣工并投入使用的各级残疾人综合服务设施共计2205个，基层为残疾人服务的能力得到加强。

二、残疾人社会保障和服务面临的机遇和挑战

我国残疾人社会保障和服务体系建设正处在起步阶段，还面临着很多困难和问题。最突出的矛盾就是残疾人的特殊困难和需求往往被普遍化、平均化的要求所掩盖或忽视，现有的社会保障和公共服务基本缺乏针对残疾人特殊需求的内容和有效措施；残疾人社会保障制度和服务体系还不完备，覆盖面还比较窄，缺乏总体规划和统筹协调机制；残疾人保障和服务投入明显不足，服务设施和专业人才队伍匮乏；资源不足和现有资源整合利用不足的问题同时存在；保障与服务能力和水平与社会平均水平和广大残疾人需求之间还存在比较大的差距，难以有效解决残疾人最关心、最直接、最现实的特殊困难和基本需求。2009年全国残疾人状况监测表明，超过一半的有就业能力且在就业年龄段的残疾人未就业，残疾人家庭人均可支配收入是全国水平的54.6%，增长幅度远低于全国平均水平的49.5%的城镇残疾人和65%的农村残疾人需要生活救助，目前平均仅有23%左右的残疾人享有城乡最低生活保障，近40%的残疾人未参加任何社会保险，40.5%的城镇未就业残疾人和76.9%的农村未就业残疾人靠家庭供养和邻里接济。加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设已经成为一项十分紧迫的任务。

同时我们也要看到，残疾人社会保障和服务体系建设面临前所未有的重大机遇。党的十七大提出了经济、政治、社会、文化建设的新格局，社会事业加速发展；面对国际金融危机，我们也更加深刻地认识到，必须转变经济增长方式，着力发展社会保障和公共服务以改善民生、扩大内需；中央7号文件已经对残疾人社会保障和服务体系建设提出了明确的要求，目前国务院残工委主要成员单位正在联合制定《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体建设的指导意见》，残疾人两个体系建设也得到了地方政府的高度重视，政策和资金支持力度不断增加。我们相信，残疾人社会保障体系和服务体系建设必将进入一个快速发展的时期，切实为残疾人的生存和发展提供稳定的制度性的保障。

三、对残疾人社会保障和服务体系建设工作的展望

今后一个时期，我们将着力做好以下几个方面的工作：

一是建立健全残疾人社会保障制度，提高残疾人社会保障水平。要落实残疾人社会保险的政府补贴，继续扩大社会保险尤其是基本医疗、基本养老保险的覆盖面，逐步将残疾人急需的康复医疗项目纳入社会保障支付范围。要大力发展残疾人福利，提高残疾人福利水平。随着我国社会福利从补缺型向适度普惠型发展，要逐步提高对低收入残疾人的专项生活救助，大力开展对0-6岁残疾儿童免费的抢救性康复；对重度残疾人适配基本型辅助器具、残疾人家居环境无障碍建设和改造、日间照料、护理与居家托养给予政府补贴。要着力发展重度肢体、智力、精神残疾人托养服务④。

二是加快残疾人服务体系建设，提高为残疾人服务的能力和水平。要加强残疾人服务体系建设的总体规划，积极探索更加公平、更有效率的制度安排。以专业机构为骨干、社区为基础、家庭邻里为依托，有效整合各方资源，统筹发展康复、教育、就业、扶贫、托养、无障碍、文化体育、维权等各项服务，不断扩大残疾人享有服务的覆盖面，全面提高为残疾人服务的能力和水平。

三是要建立有利于残疾人社会保障和服务体系建设科学发展的体制机制。政府在残疾人社会保障体系和服务体系建设要发挥主导作用，要把残疾人社会保障体系和服务体系建设纳入当地国民经济和社会发展总体规划、相关专项规划和年度计划，建立健全政策法规体系，纳入政府职责。要进一步加大投入，建立稳定的经费保障机制。残疾人社会保障和服务等经费通过各级财政预算予以安排，并随着国民经济发展和财政收入增长逐步增加；同时，通过社会捐助及个人与单位负担等多渠道筹集经费。要加强机构设施和人才队伍建设，加强科技创新和应用，严格行业管理。要充分发挥社会力量和社会资本在残疾人社会保障和服务体系建设中的积极作用。

四是要统筹城乡和区域残疾人社会保障体系和服务体系的建设与发展。西部地区要重点发展，优先解决残疾人的基本生活、就学、就医等迫切服务与保障需求；中部地区要坚持并加快建设与发展，缩小残疾人社会保障和服务与社会平均水平的差距；东部地区要全面建设与发展，努力实现保障和服务的能力、水平与残疾人的需求相适应，并率先实现社会保障和服务的制度化、专业化和规范化。按照城乡一体化的总体要求，大力支持、加快推进农村地区残疾人社会保障体系和服务体系建设，完善农村服务设施，构建以新农合、新农保、最低生活保障制度和其他救助为基础，以农村残疾人扶贫服务为重点，统筹残疾人医疗、康复、教育、就业、住房、文化、权益维护等内容的农村残疾人社会保障体系和服务体系基本格局，推进城乡残疾人社会保障一体化和服务均等化。

五是要加强对残疾人社会保障和服务体系建设的研究。我国残疾人社会保障体系和服务体系建设是一个全新的命题，我们要加强基础性调查研究工作，学习各社会发展领域以及世界各国的先进经验和教训，探索更适应国情的制度安排和服务模式，使残疾人社会保障体系和服务体系建设能够兼顾公平与效率，能够既融于国家社会保障和公共服务的大局又能真正惠及有特殊需要的残疾人，最终实现制度的可持续发展，为残疾人带来更多和更长久的福祉。

备注：文中所引数据来自：
（1）2009年全国残疾人状况监测报告
（2）2008年中国残疾人事业统计年鉴
①参见中国残联第五次全国代表大会报告总结出的“五个必须”（ww.cdpf.org.cn）
②是由国家统计局、民政部、卫生部、中国残联共同发起的全国性残疾人状况动态监测，在全国31个省（区市）734个县近3万样本人口范围内进行。本文残疾人基本收入、支出及社会保障数据引自2009年度全国残疾人状况监测报告。
③残疾人公共服务数据引自2009年度全国残疾人状况监测报告和2008年中国残疾人事业发展统计公报（www.cdpf.org.cn）
④2009-2011年，中央财政将安排6亿元专项资金，支持开展针对智力、精神和重度残疾人进行的托养服务——“阳光家园计划”。2009年2亿元专款已经下达31个省（区市）

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)