用发展的理念来促使我国残疾人事业快速发展

郑功成

（中国人民大学教授）

残疾是人类社会固有的问题，是人类进化、社会进步和人类文明发展过程中所付出的一种社会代价。发展残疾人事业，保障残疾人合法权益，实现残疾人平等、参与、共享的目标，是各国社会发展水平与文明进步程度的重要标志。近三十年来，伴随着改革开放与经济社会快速发展的脚步，残疾人事业逐渐被纳入国民经济和社会发展大局，政府持续加大投入和支持，推进健全保障残疾人权益的法律与政策体系，使残疾人在康复、教育、就业、社会保障等方面得到了全面发展，我国的残疾人事业也由救济安养为主的初创阶段，进入到了以追求“平等、参与、共享”为目标，以康复、教育、就业、社会保障、权益保障、文化体育、无障碍环境建设等为主要内容的综合性社会事业发展阶段。然而，尽管我国残疾人生存状况不断改善的情况有目共睹，但客观而论，这种改善的程度不仅有限，而且更多的是因为经济增长带来的普惠性的收益分享，旨在改善并保障残疾人生存状况的社会政策体系还不完善，制度还不健全，如残疾人在业水平与社会保障等均明显低于社会平均水平，传统福利模式在消退（如福利企业），康复体制仍然分割，特殊教育较为落后，残疾人还很难获得真正平等的就业权，残疾人福利保障依然残缺，加之随着人口老化结构的加深和人均寿命的延长，老年残疾人在加速扩大，其他各种致残风险亦有上升趋势，这些问题与现象的客观存在，决定了国家需要更加重视残疾人事业的发展，以缓解残疾人贫困、满足残疾人的基本需求与促进残疾人的社会参与，这已经成为国家发展进程中的一项重要且紧迫的任务。

在新时期残疾人事业的发展中，尤其需要更新理念。因为过去制约残疾人事业发展的经济因素在变化，国民经济持续高速增长带来了国家财力的日益增强和社会资源的日益丰厚；社会环境也在变化，公平正义共享已经成为社会的主流价值；国家立法机关对残疾人保障法的修订完善、对残疾人权利公约的批准，中共中央、国务院对促进残疾人事业发展的意见的发布，以及近年来一系列政策措施的出台，又表明影响残疾人事业发展的政治因素已经处在历史上最好的时期；国家对社会保障体系建设与公共服务事业发展的重视与投入的持续加大，同样构成了残疾人事业发展的有利条件。可见，残疾人事业面临的形势与环境是前所未有的，现在的根本问题是能否真正树立起与时俱进的残疾人事业发展新理念，并用以指导残疾人事业的制度设计与发展实践。在这方面，我认为，促进和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由，应当是能够适应时代发展的新理念，这一理念在中国已经有了相应的法制基础，也为整个残疾人社会政策的发展奠定了基础。具体而言，新的残疾人事业发展理念即是以平等为基石、共享为条件、融合为途径、发展为目标的发展型理念，它强调以平等观替代以往存在的歧视观，以共享（或合理分享）国家发展成果替代以往极为有限的特别照顾，以开发残疾人的人力资源替代以往的医疗补救，以全面促进残疾人与整个社会的融合替代以往因环境障碍等原因导致的事实上的隔离，以政府、社会、家庭共同承担责任的社会模式替代家庭负责与社会残补的医疗模式，最终通过残疾人事业的全面发展来促进残疾人的全面发展。

基于残疾人面临的问题和残疾人事业发展的历史经验与教训，以及预测未来社会的残障风险与残疾人的新诉求，在确立新的残疾人事业发展理念的同时，还必须优化残疾人事业发展的制度设计，并在借鉴国外经验的条件下尽可能采取优良的技术方案。具体而言，新时期残疾人事业的全面发展需要同时在以下几个方面努力：

1. 用新的理念来营造有利于残疾人事业发展的社会氛围。包括大力宣传公平正义共享的主流价值，不断提升并强化公民平等意识，创造有利于残疾人平等参与和全面融入社会的舆论环境，确立基于残疾的社会模型，切实推动残疾人事业全面发展的理论研究，等等，所有这些都是实现制度创新和促进残疾人事业全面发展的重要条件，应当引起更高程度的重视。

2. 优化残疾人社会保障制度安排。一方面，需要按照“一般加特别”的模式尽快建立、健全残疾人社会保障制度，即坚持一般性制度安排与专项制度安排相结合、经济保障与服务保障相结合的制度建设思路来构建残疾人社会保障的目标模式。一般性社会保障制度应当基于社会公平正义共享的原则，充分考虑并满足残疾人的一般性社会保障需求，而面向残疾人的专项制度安排应当奉行减少或者补偿残疾人由于残疾而导致的额外费用支出或者福利需要的建设原则，如建立面向残疾人尤其是重度残疾人的福利津贴制度等。另一方面，需要重视消除当前有关制度安排与政策措施中不利于残疾人事业与残疾人全面发展的规制，改变面向残疾人的社会保障制度日益碎片化的倾向，加快建设能够适应残疾人特点、实现残疾人内部公平目标并可以满足残疾人特别需求的残疾人福利制度。

3. 促进残疾预防、康复、护理的政策协同与资源整合。不容讳言，对残疾预防（如对先天残疾的提前干预、职业伤害的事先防范等）的忽视，康复体制、政策与资源的分割，长期护理制度的缺乏，都在直接影响和制约着残疾人事业的发展，改变这种格局已经成为减少残疾、促进残疾人事业发展的重要条件。因此，国家应当加大对促进预防残疾的投入，将分割在不同部门或行业的康复资源进行有效整合，同时建立护理保险制度及社会化的长期护理服务机制。

4. 重视残疾人的人力资源开发，并将其作为促进残疾人就业与发展的政策基石。残疾人虽然身体与功能存在着障碍，但许多大有作为的残疾人案例证明，残疾人也是国家宝贵的人力资源，只要重视残疾人的人力资源开发，就一定能够在促进其全面发展的过程中实现提升其素质与技能的目标。因此，需要改变忽视残疾人人力资源开发、让残疾人在劳动力市场上被动就业的现状，国家应当将残疾人人力资源开发纳入人才强国和造就亿万高素质劳动者的行动之中，制定适合残疾人人力资源开发的政策，形成适合各类残疾人人力资源开发的特殊教育与培训机制，使残疾人在机会平等、素质与技能提升、过程公平的条件下能够主动、积极就业，并在工作中实现自己的全面发展。

5. 按照政府主导、官民结合的原则，加快建设残疾人社会服务体系。残疾人较健全人更加需要社会服务，而家庭结构的小型化与人口老龄化步伐的加快，使满足这种需求更加具有必要性与紧迫性。在这方面，政府无疑肩负着主导责任，包括推动相关立法、科学规划布局、加大财政投入、规范服务标准等，但要真正全面满足残疾人社会服务的需求，还必须依赖社会或民间力量的参与，包括大力发展各类为残疾人服务的社会组织并使之网络化，用政府的公共资源调动民间或社会的人力、物力与财力参与到残疾人事业中来，如不仅对民办的残疾人公益服务组织实行免税政策，还应当有相应的直接的财政投入。

此外，还需要进一步完善残疾人法制体系，确保残疾人享有参与和融入社会的平等机会与环境条件，扶持与残疾人事业相关产业的发展，促进与残疾人事业相关的科研发展，推动残疾人事业的国际合作等，最终促使我国残疾人事业获得全面、健康、持续的发展。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)