广东省残疾人联合会理事长 宋卓平
（2009年12月2日）
摘要：广东改革开放先进一步，残疾人事业发展加速，残疾人基本生活得到有效保障，残疾人服务有了明显改善，残疾人生活的社会环境不断优化，一个相对完整的残疾人保障与服务体系正在形成。从中，也积累了一些符合广东实际的发展广东残疾人事业实践经验。但是当前广东残疾人社会保障还处于低水平阶段，服务体系仍很不薄弱，远远不能满足残疾人的需求。建立普惠加特惠型的广东残疾人社会保障体系和创新型的广东残疾人服务体系成为当前的重要任务。
关键词：残疾人社会保障与服务 实践 创新思路
Abstract: In the front of reformation and opening, Guangdong goes first to the outside world. Therefore, it accelerated the development of disabled career. And basic living of people with disabilities has been effective protected; Services for disabled has been noticeably improved; Social environment that people with disabilities living has been continuous optimized; a relatively complete security and service system for people with disabilities are being formatted. In this process, we accumulated a number of practical experiences, which confirm to reality to develop disabled career. However, the social security of persons with disabilities in Guangdong is still in a low-level stage, and the service system is still very weak, far from being able to meet the needs of persons with disabilities. It becomes an important task to establish a general plus preferential social security system and an innovative service system for people with disabilities in Guangdong.
Key words: social security and services for disabled, practice, innovative thinking
广东，地处中国大陆最南部。全省有各类残疾人540万，约占全省总人口的5.86%。广东是残疾人口大省，残疾人数量居全国第四位。随着《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》的出台，加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设被提上了各级党委和政府重要的议事日程。
根据大会组委会的安排，我在这里向各位嘉宾介绍广东省在残疾人“两个体系”建设的实践成果和创新构想，敬请大家给予指导。
一、广东省残疾人“两个体系”建设的初步成果与主要特色
中国改革开放30年来，广东残疾人事业与经济、社会发展差距明显缩小，残疾人基本生活得到有效保障，残疾人服务有了明显改善，残疾人生活的社会环境不断优化，一个相对完整的残疾人保障与服务体系正在形成。
（一）残疾人生活得到基本保障。1999年广东省在全国率先宣布全省残疾人基本解决温饱问题。随着全省城乡居民最低生活保障覆盖面持续扩大，符合条件残疾人基本实现应保尽保。2008年农村已纳入最低生活保障的残疾人共有160291人，比2005年增加了30302人，享受“五保”供养的残疾人有13457人增加了4515人，24万农村贫困残疾人基本生活得到保障；针对重度残疾、一户多残或出现临时性困难的残疾人，各地都制定了相应的救济措施。采取临时救助、专项补助、供养等措施让上百万特困残疾人解决了基本生活问题。广州、深圳、东莞等市为重度疾人发放特别生活补贴。
（二）参加社会保险残疾人比例明显增加。广东在实现“全民医保”目标的推动下，全省16岁及以上的残疾人中参加社会保险的比例明显增加，尤其是医疗保险和养老保险，所占比例上升最快，其中全省参加医疗保险的残疾人已占残疾人总数的58.3%。残疾人社会保险的项目也日益齐全。为促进残疾人参加社会保险，各地纷纷制订补贴政策，《深圳市残疾人参加社会保险试行办法》规定：从2008年4月1日起，按不同的标准分别对自谋职业残疾人、低保残疾人、失业残疾人和一级残疾人等补贴社会保险费。
（三）残疾人特别扶助措施不断完善。
——深入开展康复救助。1988年至2008年，全省共有260万各类残疾人得到了不同程度的康复，参与社会生活的能力得到增强，年康复服务能力从几万人提升到40万人。全省共计有24.1%的残疾人得到了医疗康复救助。
——积极落实住房保障。广东从2006年开始加快实施残疾人危房改造工程。2008年又加大投入，省级财政安排800万元用于补助扶持2300户残疾人危房改造。各地对困难残疾人无房户、危房户新建，一般每户补助8000-15000元。至2009年5月，危房改造工程使11500户贫困残疾人住上新房。
——不断强化就业保障。广东坚持以分散按比例安排为主渠道、集中安置和个体从业为辅的就业安置方式，促进残疾人就业。目前，全省城镇残疾人就业人数累计达34.8万人，农村在业残疾人达90万人，其中分散在社会各单位就业的残疾人有22万名；441家社会福利企业集中安排了7435名残疾人就业；残疾人个体开业、集体从业达16.9万多名；就业最困难的3000多名盲人从事医疗按摩或保健按摩工作，成为全国盲人就业的亮点。通过各级残疾人职业培训机构和农村种养培训就业基地和其他机构的培训，促进残疾人充分就业。2008年，全省年共培训残疾人45904名，扶持农村贫困残疾人115351名。
——积极探索残疾人托养模式。残疾人托养在广州已开展10多年，现广州安养院已发展到了近500名重度残疾人的规模。广州“康园工疗”成为与上海“阳光之家”、北京“温馨家园”有所不同的第三个社区日托新模式。近几年，东莞、中山等一些地区也有所发展，深圳市从2007年起，通过政府购买服务的形式，平均每年为200多名重度残疾人提供居家养老保障与服务。今年，《中共广东省委、广东省人民政府关于加快残疾人事业发展的决定》明确建立“重度残疾人托养制度”，未来五年，全省每个县都要建设一所残疾人托养机构。
——加强文化教育保障。2006年与1987年相比，全省残疾人口中文盲率下降了12个百分点，“三残”儿童少年入学率达到了90%，接受高等教育的残疾人逐年增多，每年高考分数上线的残疾考生录取率达90%以上。省残联与高校合作，开办了2个残疾人高等教育班。省政府还拨款举办残疾人中专学校。广州市在全省率先分别开办脑瘫和孤独症儿童教养学校，并纳入九年义务教育。
（四）残疾人服务体系初显雏形。广东省残疾人工作已拓展到康复、教育、就业、扶贫、生活保障、文化体育、法制建设、社会环境等多个领域，初步形成各具特色的服务体系。目前全省共有残疾人康复机构1225个、社区卫生服务中心康复室606个，社区康复站2218个；残疾人劳动就业服务机构161个；全省特殊教育学校增加到68所，普校附设特教班189个；残疾人法律维权机构143个，维权示范岗76个，志愿者助残联络站732个；残疾人综合服务设施126个，体育活动场所88处，体育训练基地31个，文化活动场所83个，公共图书馆和残疾人综合服务设施开设盲人有声读物图书馆（室）2个，盲文阅览室及盲人有声读物阅览室26个，建立30多个残疾人信息网站，为残疾人服务的能力明显增强。
二、广东残疾人“两个体系”建设的经验总结
经过30年的努力和探索，我们在推进残疾人社会保障和公共服务两个体系中积累了一些符合广东实际的发展广东残疾人事业实践经验。主要有以下四个方面。
（一）注重残疾人事业法规政策建设。广东在贯彻落实国家有关残疾人事业法规的基础上，先后出台了《广东省实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》《广东省分散按比例安排残疾人就业办法》《广东省无障碍设施建设管理规定》《广东省扶助残疾人办法》等有关维护残疾人权益的规章制度。今年4月省委、省政府作出了《关于加快残疾人事业发展的决定》，省内各市、区、县也纷纷出台了相应的实施办法、管理规定以及优惠措施等，各地政府颁布实施对残疾人优惠扶助规定750项。广东省的残疾人事业在规范化、法制化的轨道上有条不紊地发展着。前几天，《广东省实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》基本完成了修订，顺利通过省人大第一次审议。
（二）着力构建高效的残疾人工作机制。党委、政府的重视力度，在很大程度上决定了当地残疾人事业的发展。广东省委、省政府高度重视残疾人事业，将其列入重要议事日程，党委、政府分别明确分管领导，从政策制定到实际投入等方面都做了大量卓有成效的工作。省和县（市、区）以上政府均成立了残疾人工作委员会，明确了政府各相关部门责任，并加以统筹协调，协同开展工作。社区、企业、各类组织也逐步成为残疾人工作支持系统的重要参与力量。一个“党委领导、政府主导、部门配合、社会参与，以残联组织为主力，以广大残疾人为主体”的残疾人工作新机制已形成。
（三）开拓创新增强残疾人工作活力。广东各级残联深入贯彻实施《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，积极推进残疾人社会保障和残疾人服务两个体系建设先行先试、科学发展，推动残疾人社会福利制度由补缺救助型向适度普惠型模式转变。
——“十一五”期间以来，广东在全国率先执行了按行政区域人口数安排残疾人康复经费的制度，对经济欠发达地区实施补助；率先推行了贫困残疾人康复救助行动，使一批贫困残疾人得到及时的康复；率先实行了残疾人康复专业人员资格认证制度；在全国率先成立了省级残疾人康复协会；率先探索学龄前残疾儿童义务享有基本康复服务；创造了以“购买岗位”和“购买服务”开展农村残疾人康复工作的农村社区康复工作新模式。深圳市于2008年在全国率先实现残疾人“人人享有康复服务”，目前全省各地正加快向残疾人“人人享有康复服务”目标迈进。
——以促进就业和农村劳动力转移为目的，积极推动就业保障金地税机关代征、保障金全省统筹和转移支付扶持困难地区就业扶贫；积极推动依托农业龙头企业（如：茂名化州市光辉养殖场、阳江阳西县金凤经济开发有限公司）采用“公司加基地加农户”的模式建设农村残疾人种养培训就业基地和依托大型民营工业生产企业（如：惠州侨兴集团、深圳富士康有限公司）采用“集中培训、集中就业、集中管理”模式的劳动力转移培训就业基地，创新残疾人劳动就业新模式。
——从代表残疾人利益出发，积极谋求改变残疾人教育滞后现状。通过与教育部门共同努力，争取政府每年安排3000万元用于支持解决困难地区特殊教育学校建设，省残联克服经费困难，调剂经费予以支持。通过实施“扶残助学工程”，积极推动政府和有关部门解决重度残疾儿童少年教育，成功开办脑瘫和孤独症儿童义务教育学校。广东在全国率先组织盲人聋人参加自学考试。——加强残联组织建设和工作网络建设，积极推动基层残疾人组织规范化达标建设和残疾人专职委员配备，创新残疾人服务社会组织建设与管理方式。
——学习借鉴港澳先进经验，推进政府向残疾人服务社会组织转移职能和购买服务在珠三角地区试点。依托残联、街道、社区开办了一批像“康园工疗”模式的民办非企业单位，为残疾人提供有效服务。
（四）建立了残疾人事业经费投入稳定增长机制。经费保障是残疾人社会保障事业得以持续和快速发展的源泉。广东省各级政府将残疾人事业纳入当地财政预算，全省财政资金投入呈现出稳步增长态势。省财政不断加大对欠发达地区残疾人事业省级财政转移支付力度，每年安排3000多万元对经济欠发达地区县级残疾人日常康复经费进行补贴，安排省级残疾人就业保障金20%（2007年2660万元、2008年3850万元，2009年4053万元），扶持困难地区开展危房改造、基地建设、整村推进残疾人脱贫、扶残助学工作，落实福利彩票公益金要按20%比例安排用于残疾人事业。据统计，“十一五”前4年（2006-2009年），广东各级财政安排残疾人事业费已超过30亿元，比“十五”期间（2001-2005年）增加了10亿多元，而 “八五”期间（1991-1995年）仅3亿元。
三、广东残疾人“两个体系”建设存在的突出问题
广东残疾人“两个体系”建设已取得了较好的成绩，但是目前广东残疾人社会保障还处于低水平阶段，服务体系仍很不薄弱，远远不能满足残疾人的需求。“两个体系”建设任重道远。我们清醒看到，广东以3.5万亿的经济总量位居全国第一，而人均财政收入却落后在全国第十六位；珠江三角洲世界级城市群初现雏形，而占全省近80%面积的粤东、粤北、粤西地区面临着重大瓶颈制约和深层次矛盾问题，落后于珠江三角洲地区20年，甚至超过30年；全省人民阔步迈向小康，而残疾人等特殊群体的民生问题却显现在世人面前。地区发展不平衡、城乡没有一体化、群体权益不平等，使和谐广东建这艘大船放慢了前进的速度，突显广东不容忽视的另一面。与广大残疾人不断提高的保障与服务需求相比，与不断加强的城乡社会保障与公共服务体系建设的速度和力度相比，残疾人社会保障与服务体系建设还存在着一些突出矛盾，主要表现在：
一是残疾人社会保障和服务体系还不完备，覆盖面还比较窄，保障服务能力和水平与广大残疾人服务需求之间还存在比较大的差距。
二是残疾人社会保障和服务的投入不足，服务设施和专业人员队伍匮乏。资源不足和现有资源利用不足的问题并存，尚未形成整合政府和社会资源的有效机制。
三是残疾人社会保障和服务的法规、规范、标准还不健全，缺乏总体规划和统筹协调机制。现有的社会保障政策和公共服务缺乏针对残疾人特殊需求的保障与服务内容和有效措施，残疾人的特殊困难和需求往往被普遍化、平均化的要求所掩盖和忽视。
四是城乡之间、区域之间发展很不平衡，东西两翼、粤北山区经济欠发达地区社会保障和服务能力尤为薄弱，农村残疾人仍然主要依靠家庭照顾和供养。
总之，残疾人日益增长的保障、服务需求与社会保障、公共服务能力严重不足的矛盾，是当前，甚至是相当一段时期内残疾人工作的主要矛盾，是工作的难点和重点。这是全省广大残疾人工作者无法回避的、现实而紧迫的课题。加快推进残疾人社会保障和公共服务体系建设，是我省贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》国家战略的重要内容，对于我省实现基本公共服务均等化目标，提高全体人民的福祉具有重要意义。
四、构建广东残疾人社会保障体系和服务体系的战略思考
《中共广东省委广东省人民政府关于争当实践科学发展观排头兵的决定》明确提出：力争经过五到十年的努力，基本建立科学发展的体制机制，率先走出一条物质文明、精神文明、政治文明和生态文明相协调的科学发展道路，全面开创科学发展新局面。基本实现以人为本的和谐发展。全民受教育程度明显提高，社会就业更加充分，城乡居民人均收入与经济增长水平相适应，社会保障体系不断完善，人民生活质量显著提高，人的综合素质全面提升，人民群众的合法权益得到保障，基本建成平安和谐广东。广东省残疾人“两个体系”建设要紧紧围绕这一大局要求，全面准确理解科学发展观的内涵，坚持以人为本，把解放思想、改革创新贯穿于实践科学发展观的全过程。
（一）广东残疾人“两个体系”建设指导原则
1、解放思想，先行先试。广东省委、省政府明确提出，到2012年全省残疾人事业发展总体水平走在全国前列。这就需要我们抓住难得的历史机遇，解放思想，大胆先行先试。我们必须用好先行先试的政策，用新体制、新机制，大胆探索残疾人社会保障“福利救济型”向“劳动福利型”转变、具有广东特色的新路子，为全国残疾人“两个体系”建设科学发展提供示范。
2、普惠全纳，突出特惠。加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设要突出普惠与特惠，缩小差距。只有普惠加特惠，才能一步改善残疾人的生活状况，缩小与健全人之间的差距。
3、分类指导，缩小差距。加快推进广东残疾人社会保障体系和服务体系建设要统筹推进、分类指导各区域发展,实施区域协调发展战略,形成珠三角领跑、东西两翼起飞、山区崛起的发展格局。健全互助机制。继续加大对欠发达地区残疾人事业的对口扶持,建立援助性的稳定长效互动机制。要从省的层面加强对推进珠三角地区残疾人“两个体系”建设一体化工作的领导,加强对促进粤东、粤西、粤北发展的协调。促进城乡残疾人基本公共服务均等化。加强残疾人合法权益的保护，确保残疾人与其他群体在教育、医疗卫生、就业、住房和社会保障等基本公共服务享有同等的待遇，并在特殊需求方面得到重视和照顾。
4、突出重点、注重实效。根据当前残疾人最急切需要、最切身利益的问题，开展抢救性康复工程，优先发展教育，重点发展托养。特别是珠江三角洲地区要率先建立残疾人托养制度和居家服务补贴制度，率先建设一批残疾儿童教养学校。
（二）建立普惠加特惠型的广东残疾人社会保障体系
根据“加快社会事业发展”的要求，按照“重点保障和特别扶助、一般性制度安排和专项制度安排、普惠和特惠相结合”的原则，将残疾人普遍纳入覆盖城乡的社会保障体系，研究制订针对残疾人特殊困难和需求的社会保障政策措施。进一步完善残疾人社会救助、医疗康复救助、贫困残疾人社会保险补贴、岗位补贴、专产专营、职业技能培训和就业保障、重度残疾人生活补贴、高龄残疾人生活补贴、贫困残疾人住房保障、重度残疾人托养照料、残疾儿童免费基本康复和免费教育等扶持政策，力争到2012年，构建起珠江三角洲地区残疾人社会保障体系的基本框架，残疾人生活率先达到全面小康水平；到2020年建成比较完善、保障有力的残疾人社会保障体系。重点健全六个方面的保障体系：
1．残疾人基本生活保障体系。指提供食物、衣物、医疗、住房等最基本的保障。其宗旨是使处于社会最底层、最困难、最需要帮助的残疾人得到必要的扶助，得到实实在在的利益，逐步渡过生存的难关。
2．残疾人康复服务保障体系。指以机构康复为主体、社区康复为基础、家庭康复为辅助提供社会康复保障。其宗旨是为最基层的残疾人提供就近、便利、收费低廉甚至免费的保障性康复服务。特别要加大康复救助力度，优先开展残疾儿童抢救性康复。
3．残疾人教育保障体系。指创造一种进入门槛比较低的机制，使残疾人有机会得到教育，并成为某一方面的专才。其宗旨是使残疾人获得自立自强于社会的文化基础。当前，重点要突破特殊教育“老三样”的观念，使所有各类残疾儿童均能享有义务教育权利。
4．残疾人就业保障体系。指建立起残疾人分散按比例就业、集中安置就业和自谋职业的就业保障体系。它包括通过法律手段强化用人单位按比例安排残疾人就业；采取强有力的政策措施，大力发展福利机构集中安置残疾人就业；积极扶持残疾人自谋职业，包括提供就业条件、购买就业岗位、免除税费等一系列措施。其宗旨是切实保障残疾人的劳动权益，促使残疾人摆脱贫困迈向小康。
5．残疾人社会参与保障体系。指建设和发展无障碍的环境，使之成为一个覆盖全社会的公共体系；指社会采取各种措施、提供各种条件消除隔阂，减少侵害，实现残健共融、共享、共进，共同建设和谐美好的社会。其宗旨是使残疾人走出家庭、走向社会、参与社会生活，实现残疾人“平等、参与、共享”的崇高目标。
6．残疾人权益保障法律体系。主要由法制建设、执法与监督、法律援助与司法救助等部分组成。在法制建设方面，切实保障残疾人作为普通公民应当享有的一切权利，并重点解决法律上人人平等而实际上不平等的客观情况，在特别扶助方面以法规、规章的形式加以规范；在执法与监督方面，要落实执法责任制，做到依法办事、依法行政，切实保障残疾人的合法权益；在法律援助和司法救助方面，要通过普法提高残疾人的法律意识，通过法律服务为残疾人解难释疑，通过建立覆盖全社会的残疾人法律援助网络使残疾人就近、就地获得法律帮助。其宗旨是为残疾人各项合法权益得到切实保障提供根本保证。
（三）构建创新型的广东残疾人服务体系
针对残疾人特殊性、多样性、类别化的服务需求，建立以广东省残疾人联合会为核心和主导，以“以人为本”为基本价值理念、以非营利公益服务为发展方向，广泛地包含事业单位、社会组织、社区组织、社会企业等各种性质的服务机构，为残疾人提供社会照顾、社会支持、社区服务、医疗康复、心理咨询、教育培训、就业辅导和辅助器具的创新型广东残疾人服务体系。力争到2015年，珠江三角洲地区建成一批多门类、高水平的专门残疾人服务的骨干机构（综合服务设施、专业康复机构、托养机构，工、农疗机构，辅助性、庇护性就业机构，特殊教育与教养机构、职业教育机构、就业服务机构、扶贫基地等），培育发展1000家各类面向残疾人服务的社会组织，残疾人服务体系基本建成，基本需求得到满足，达到港澳台地区水平。2020年，残疾人服务业相对发达，接近或达到发达国家水平，残疾人服务实现全覆盖，残疾人享有较高质量的个性化服务。当前广东残疾人服务体系首先重点解决以下问题：
1、加强总体规划和制度创新。要将残疾人服务体系建设纳入政府公共服务的大局，研究制定总体发展规划，完善法律法规体系和有关政策措施；各个服务领域要创新理念，积极探索更好的制度安排，形成长效发展机制，使残疾人真正享受到均等、便利的公共服务。
2、建立残疾人服务业协会。加强对残疾人服务的支持引导和监督管理。力争尽快成立残疾人服务业协会，完善残疾人服务行业管理扶持政策和技术标准，建立监督管理和绩效评估机制；探索残疾人服务的行业管理模式；提高信息化水平，鼓励和支持残疾人服务领域的科技研究、引进、应用和创新。
3、大力培育和发展为残疾人服务的社会组织，加快完善残疾人服务网络。创新残疾人社会服务管理体制和运行机制，建立多元化的公共服务供给模式，政府除直接提供外，通过委托社会组织提供或购买服务等形式，引导、扶持各类残疾人社会服务机构为残疾人提供服务并得到发展壮大。创造条件建设残疾人社会组织发展孵化基地。完善政府购买服务机制，培植残疾人服务“新型事业单位”，建立一批“民办公助”或“公办民营”的残疾人服务机构。推动珠江三角洲地区为残疾人服务的社会组织在省内其他地区开办连锁机构、独立机构或合作机构。加快完善社区残疾人服务网络，积极培育发展助残志愿者队伍。鼓励支持狮子会等慈善组织开展残疾人服务活动。
4、加强人才队伍建设。制订残疾人社会保障、社会服务人才培养规划，大力培养和训练大批残疾人社会保障、社会服务领域的专门人才，满足残疾人事业对专门人才的需求。推动制订公立残疾人服务机构的岗位配置标准及特殊补贴办法，落实现有机构的人员编制、职称序列和经费。推进残疾人服务机构设置社工岗位，政府购买。对现从事残疾人社会保障、社会服务的工作人员进行轮训，实行继续教育制度，并经考核达到国家有关专业技术标准。加大力度引进、聘用各类急需的专门人才，填补残疾人社会保障、社会服务行业的空白。
5、加强残疾人服务基础设施建设。将各类残疾人服务设施建设纳入城乡公益性项目建设规划，列入重点建设项目，按照教育用地或社会福利用地等用地形式，优先、简化征地手续，并在立项审批、财政投入、土地划拨、税费减免方面提供支持和保障。确立公办残疾人服务骨干机构政府财政为投资主体。力争在未来五年内，省级重点兴建省残疾人康复教育基地、省残疾人综合服务基地、华南特殊教育学院、华南残疾人职业技术学院、省残疾人技工学校和华南残疾人辅助器具科技研发中心。县级重点建设“五个一”工程：力争在五年内各县（市、区）分别建设一所残疾人综合服务机构、一所重度残疾儿童教养学校、一所残疾人托养机构、一个以广州“康园工疗”为模式的连锁工疗机构网络和一个残疾人扶贫培训基地等五个残疾人专业服务机构和设施。
6、推动泛珠三角区域特别是粤港澳残疾人服务业的合作与交流。以珠江三角洲区域经济一体化建设为契机，推进区域残疾人事业管理协作，推进区域基本公共服务一体化。建立区域残疾人服务转介、政府购买服务转移支付、资源共享等机制。加强国际和地区间的残疾人事务交流与合作；认真落实CEPA补充协议，残疾人服务业对港澳开放。鼓励和支持港澳服务提供者以独资、合资、合作民办非企业单位形式来粤举办残疾人服务机构。
--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)
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