中国的公共就业服务和促进残疾人就业

人力资源和社会保障部就业促进司副司长 刘丹华

一、中国积极的就业政策和公共就业服务

中国是一个发展中的人口大国，城乡二元经济结构特征突出，又处于体制转轨和产业结构升级的历史阶段，这一时期，就业面临青年就业、农村劳动力转移就业、下岗失业人员再就业同时出现的“三碰头”局面，就业的总量矛盾和结构性矛盾都十分突出。在这种大背景下，残疾人和各类困难群体的就业面临更多挑战。

中国政府将就业作为“民生之本”，给予了高度的重视。上世纪九十年代末，为解决2000多万下岗失业人员的再就业问题，政府广泛动员各方面力量，实施了促进就业的社会工程，并在保障下岗职工基本生活的基础上，充分借鉴了全国各地和国际经验，综合运用宏观经济政策、社会政策和劳动力市场政策，制定了积极的就业政策，将使解决下岗失业问题的工作重点从保生活转到了促就业。随着下岗职工的问题逐步解决，又对政策进行扩展、调整和充实，完善了促进就业的财政、税收、工商、社保、服务、培训等具体政策，形成了比较完善的政策体系。2008年实施的《就业促进法》，使中国促进就业的政策体系、制度和机制纳入了法制化轨道。目前，“实施积极的就业政策”，已成为国家基本的方针政策，成为构建社会主义和谐社会的重要措施。

积极的就业政策体系包括七个方面的主要内容：一是对经济发展施加政策影响，使之有利于扩大就业。二是对劳动者就业予以政策支持，调动他们自主就业的能动性。三是对企业用人给予政策引导，使之愿意更多地吸纳就业。四是对困难群体实施就业援助政策，帮助他们摆脱失业困境。五是对市场供求匹配施加影响，强化公共就业服务和培训。六是对失业的治理与就业相结合，并进行预防和调控。七是对社会保障制度进一步完善，使之与促进就业形成联动机制。在中国积极的就业政策体系中，发展公共就业服务和对包括残疾人在内的就业困难群体实施就业援助，是十分重要的内容。

经过三十年的发展，中国各级政府已建立了公共就业服务制度，覆盖全国的公共就业服务体系已经形成，并已全面实行对全部劳动者免费提供基本就业服务的制度。根据《就业促进法》，县级以上人民政府要建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构，为劳动者免费提供就业信息、政策咨询、职业指导、职业介绍、就业援助、就业和失业登记等基本的就业服务，所需经费由政府财政承担。目前，在各省、市、区县都建立了公共就业服务机构，设立综合性服务场所，为劳动者求职和用人单位招聘提供全面的服务，收集发布人力资源市场的供求信息，并为失业人员落实各项就业扶持政策；在90%以上的城市街道和社区，80%乡镇都设立了公共就业服务基层所、站，为本辖区的求职者和用人单位提供基础服务，重点帮助失业人员就业，对就业困难人员和零就业家庭实施就业援助。作为中国公共就业服务体系的一个特色，政府依托各级残疾人联合会，建立了专门的残疾人就业服务机构，为残疾人开展服务。

二、促进残疾人就业的政策与服务

中国政府高度重视促进残疾人就业。1990年通过的《残疾人保障法》规定，国家保障残疾人劳动的权利，各级政府要为残疾人创造劳动就业的条件，并明确了残疾人就业实行集中与分散相结合的方针，采取优惠政策和扶持保护措施，使残疾人劳动就业逐步普及、稳定、合理。

1999年，国务院办公厅转发了劳动保障部等部门《关于进一步做好残疾人劳动就业工作的若干意见》，全面推行按比例安排残疾人就业的政策。2007年，国务院发布了《残疾人就业条例》，对用人单位按比例安排残疾人的责任、各级政府保障残疾人就业的政策措施、政府为残疾人提供免费就业服务等作出了更加具体的规定。

中国对残疾人就业实行集中就业与分散就业结合的方针。残疾人就业有三条主要渠道：一是由政府和社会依法兴办残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位，集中安置残疾人。国家对上述单位实行资格认定和税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予扶持。二是包括政府部门在内的所有单位，都要依法按照职工人数的一定比例安排残疾人就业，并为残疾人提供适当的工种、岗位。上述比例由各地根据本地区的实际情况规定，但不得低于1.5%。如果用人单位安排残疾人达不到规定比例，就要缴纳残疾人就业保障金。残疾人就业保障金用于促进残疾人就业。三是鼓励残疾人自主创业。对残疾人从事个体经营的，国家给予税收优惠和小额信贷扶持，有关部门免收管理类、登记类、证照类的行政事业性收费。贫困的残疾人个体经营者参加养老保险，残疾人就业保障金给予补贴。上述政策已实施多年，2007年《残疾人就业条例》发布以来，各级政府进一步加大了各项政策落实和检查的力度，残疾人就业得到更大的发展。

在就业服务方面，各级政府举办的公共就业服务机构免费向残疾人开放，为残疾失业人员提供职业指导、职业介绍等免费服务；各地认定的就业困难人员中有不少残疾人，对被认定为就业困难人员的残疾失业人员，街道、社区、乡镇公共就业服务机构建立台账，实施一对一的就业援助，并落实社保补贴、岗位补贴等政策，帮助他们实现就业，对实在难以由用人单位吸纳就业的，由政府开发公益性岗位安置。各级政府每年都将帮助困难群体就业的人数作为就业工作的任务目标，千方百计落实，2002年到2008年，全国共帮助830多万就业困难群体人员实现再就业，其中就包括就业困难的残疾人。各级残联举办的残疾人服务机构则承担着为残疾人服务的专门职责，建有为残疾人服务的专门场所，负责收集残疾求职者的信息、向用人单位推荐残疾人、组织残疾人开展培训，并接受人力资源社会保障部门的委托，为残疾人进行失业登记。随着中国公共就业服务体系的发展完善，越来越多的残疾人得到了免费的就业服务。

三、应对金融危机促进残疾人和其他困难群体就业

去年下半年以来，国际金融危机在对中国经济造成严重影响的同时，也对中国就业带来前所未有的巨大冲击。由于大量企业出现困难，岗位流失严重，甚至有不少企业停产或倒闭，同时经济增速减缓，对就业的拉动能力减弱，劳动力供大于求的矛盾进一步加剧，失业率上升。受影响最大、最深的是农民工、城镇就业困难人员和高校毕业生这三个群体，他们中的相当一部分人成为新形势下的就业困难群体。一是农民工大量失业。约有1200万农民工因失业提前返乡，其中有些已多年在外就业，举家搬迁到沿海城市居住，突然失业给他们的生活带来极大的困难。二是城镇灵活就业的困难人员又陷入困境。由于企业最先裁掉的往往各种临时用工，经济危机造成的消费下降也严重影响了服务业的经营，因此已就业的困难人员中，许多灵活就业人员转为失业，重新陷入困境，新的就业困难人员也在不断出现，而整个就业环境的恶化又进一步导致他们再就业困难程度加深。三是高校毕业生就业矛盾突出。2009年毕业生达到历史最高的610万人，而企业预计招聘人数却大幅度减少，一部分来自农村和城镇贫困家庭的毕业生毕业后无法得到家庭的经济资助，如果不能尽快就业，就会陷入贫困境地。在整体就业压力加大，需求降低的情况下，这三个群体中的残疾人，则是困难群体中的困难群体，就业面临更大的困难。

面对金融危机的严重影响，中央政府明确提出，要实施更加积极的就业政策，确保就业局势稳定。国务院和有关部门迅速制定并实施了一系列稳定和扩大就业的政策措施，主要包括六个方面：一是通过经济发展拉动就业。实行大规模投资拉动就业计划，结合4万亿投资计划，两年可拉动2400万个就业岗位。二是帮扶企业克服困难，努力稳定就业。通过五缓（缓缴五项社会保险费）、四减（降低四项社会保险费费率）、三补（社会保险补贴、岗位补贴、职业培训补贴）、两协商（企业与工会或者职工双方平等协商）等措施，减轻企业负担，通过保企业来保岗位，通过稳定劳动关系来稳定就业。计划为企业减负2000亿元，稳定2000万个就业岗位。三是加大政策扶持力度，鼓励自主创业。实施促进创业带动就业计划，计划扶持城乡劳动者150万人创业，带动450万人就业。四是针对受影响大的三大群体，分别采取政策措施，促进和帮助其就业。五是推出特别职业培训计划，提高劳动者就业能力。2009年计划组织1500万城乡劳动者参加职业培训。六是加强公共就业服务，改善就业环境。2009年计划为2500万城乡劳动者提供免费就业服务。为保证上述政策落实，财政还加大对就业的投入，仅中央财政就业专项资金转移支付就由去年261亿元增加到420亿元。这些政策措施出手快、力度大、组合性强，对稳定就业局势起到了重要作用。到三季度末，全国新增就业人数851万人，完成全年目标任务的94%，扭转了去年第四季度快速下滑的趋势；企业岗位流失速度减缓；登记失业率为4.3%，与一季度持平；农民工外出就业人数已接近去年同期水平，绝大多数农民工找到了工作；高校毕业生签约率与去年同期基本持平。全国就业局势保持了基本稳定。

在金融危机的影响下努力保障和促进包括残疾人在内的困难群体就业，是我们政策的一个重点。针对城镇就业困难群体，我们的工作目标：一是使每一个新出现的符合认定条件的就业困难人员和零就业家庭能够及时在街道、社区公共就业服务机构登记，并得到就业援助；二是帮助登记的就业困难人员尽快通过企业吸纳、公益性岗位安置或灵活就业等方式实现就业；三是保证每一个零就业家庭在规定时间内至少一人实现就业；四是帮助符合条件人员落实社保补贴、岗位补贴等就业扶持政策。为此，各地加强了日常的援助工作，开发了更多的公益性岗位，帮助困难人员就业。在元旦前和国庆节前，人力资源和社会保障部还会同中国残联等团体，开展了全国性的援助行动，组织所有街道、社区公共就业服务机构的工作人员开展入户家访活动，了解每个就业困难人员的情况，对他们进行“一对一”帮扶，着重落实社保补贴、岗位补贴等就业援助政策。在援助活动中，还组织了不少专门针对残疾人的就业服务活动，如动员企业提供岗位，举办残疾高校毕业生、农民工和失业人员专场招聘会等等，这些活动取得了较好效果。

目前金融危机还未见底，严峻的就业形势难以在短期内缓解。因此中国各级政府仍然把解决就业问题，特别是促进受金融危机影响较大的困难群体的就业，确保就业局势的稳定，作为政府工作的重要任务。我们将根据就业困难人员的情况，提前部署元旦、春节前后的就业援助活动，残疾失业人员也是援助的重点。我们将与中国残联一道，组织全国的公共就业服务机构和残疾人就业服务机构，为残疾人提供更周到的服务，为促进残疾人就业创造良好的环境。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)