梁左宜 广州市残联理事长
摘要：中国残联提出“两个体系”建设：残疾人社会保障体系和残疾人服务体系。据笔者的理解，前者主要指惠及所有残疾人的政策法规体系，后者指的是为有需要的残疾人提供专业服务的机构体系。由于时间关系，本文着重介绍的是服务体系中的广州市残联专业服务的机构（内地尚有民政、教育、卫生等部门以及民间兴办的服务机构）的情况。
关键词：服务体系、实践、前瞻
China Disabled Persons’ Federation demanded the construction of two systems: the social security system and the service system for the disabled. As the author understands, the former means the system of policies and regulations benefits for all the disabled, the later points to the system of professional service institutions for those disabled people who are in need. This article mainly briefing the professional service institutions affiliated to Guangzhou Disabled Persons’ Federation.
1. The characteristic of the service system for disabled people in Guangzhou.
1) Guangzhou started the construction of service system earlier than other provinces in China. From 1989 to 1994, Guangzhou Service Building for the Disabled People, which locates in Wende Nan Rd. and has a lot service institution, such as the rehabilitation clinic, inside of it, completed and put into use; Guangzhou Rehabilitation Center Building laid a foundation.
2) Those service institutions are all in big scale, such as Guangzhou Rehabilitation Center for People with Disabilities/ Boai Hospital, Guangzhou Nursing House for People with Disabilities, Guangzhou Rehabilitation Campus School, Guangzhou Kangna School/ Guangzhou Research Center for Austim, Guangzhou Zhanneng Center for People with Disabilities, Guangzhou Olympic Sports Administration Center for People with Disabilities.
3) The service institution chain for mentally disordered people has been formed. Guangzhou has Guangzhou Likang Family Member Resource Center ( Likang Mode), Chunhui Workshop in Guangzhou Vocational Training Center, Guangzhou Kangning Orchard, Guangzhou Kangning Farm(under construction), Kangyuan Work Therapy Institutions in municipal, district and street level. But Guangzhou still lacks the midway dormitory in city area.
4) The construction of service system has been beneficial a lot from learning the experience of Hongkong. Guangzhou-Hongkong cooperation, Guangzhou-Hongkong exchange, Hongkong experts come to Guangzhou to give guidance, Guangzhou send missionary to Hongkong to accept training and Hongkong social workers give superintend and guide, all are forms of their cooperation.
2. The prediction of development trend
1) Try to realize homeostasis between shared benefits and special preference. Give those qualified impoverished disabled people subsistence allowance; help disabled people who are in need to join in endowment insurance, medical insurance, insurance against suspension of work, maternity insurance and new rural cooperative medical service; raise special subsidies according to the development of society; provide people with severe disabilities with basic medical insurance and medical rescue; provide people with mental disordered with outpatient service free of charge(including essential medicines for psychiatric department).
2) “Walk ahead, try first.” Put more emphasis on learning from advanced experiences, as the purchase service system, the evaluation & referral waiting system.
3) Speed up the construction of key projects, such as Kangning Farm, Kangning Orchard, Rehabilitation Center for People with Disabilities (resite), Rehabilitation Campus School (resite), Employment Base for People with Disabilities.
4) Perfect community service. Popularize Kangyuan Work Rehabilitation Clinic to town level. Streets can build their second clinic as they need.
Key Words: Practice, Prediction , Service System
一、广州残疾人服务体系的特点
（一）时间早。1989—1994年间，位于文德南的广州市残疾人服务大楼（含康复门诊等服务机构）建成启用，市残疾人康复中心大楼奠基。
（二）规模较大。广州市残疾人康复中心（博爱医院）；广州市残疾人安养院；广州市康复实验学校；广州市康纳学校（广州市儿童孤独症康复研究中心）；广州市残疾人展能中心；广州市残疾人奥林匹克运动管理中心等。
（三）为精神残疾人提供服务机构“链条”基本成型。广州利康家属资源中心（利康模式）；广州市残疾人职业培训中心春晖工场；广州市康宁果园场；广州市康宁农场（筹建）；市、区、街康园工疗机构。缺项：城区中途宿舍。
（四）学习借鉴香港同行经验受益匪浅。穗港合作；穗港交流；港人来穗指导；派员赴港接受培训；香港社工督导。
二、发展趋势前瞻
（一）普惠与特惠取得动态平衡。符合条件的贫困残疾人落实最低生活保障；帮助参加养老、医疗、失业、生育、新型农村合作医疗；随指数逐步提高专项补助额；重度残疾人基本医疗保险及医疗救助；精神病免费门诊（提供精神科基本药物）。
（二）“先行先试”重在借鉴制度。购买服务制度；评估转介轮候制度。
（三）重点项目加快建设。康宁农场、康宁果园场、残疾人康复中心（新址）、康复实验学校（新址）、残疾人就业基地。
（四）完善社区服务。康园工疗站推广至镇，街道可办第二个站。
广州市为残疾人士提供康复、教育、就业、抚养等服务的机构，既有残疾人联合会所兴办与管理的，也有民政、教育、卫生等部门兴办与管理以及民间兴办的服务机构。限于篇幅关系，本文着重探讨残联所兴办与管理的机构。
二、广州残疾人服务机构发展轨迹
（一）上世纪80年代至90年代初。
早在残联成立后，即在政府支持下开展残疾人服务机构的选址规划工作，1993年初，高9层、建筑面积2389平方米的市残疾人职业培训中心大楼建成使用。这是广州市第一栋残疾人综合服务大楼，在建成两年后，已有广州市残疾人职业介绍所（1995年改名为“广州市残疾人劳动就业服务中心”）、广州市残疾人职业培训中心、广州市人用品用具供应服务中心、广州市残疾人电脑资料库、广州市盲人图书馆、广州市盲人按摩指导中心等服务单位进驻提供各种专门服务，并设康复门诊。全国第三、全省首个盲人图书馆的揭幕成为当年广州十大新闻之一。广州市残疾人培训中心大楼的建成使用，奠定了广州市残疾人工作服务为先的事业基础。
康复是残疾人工作的重要内容，也是残联成立后主抓的抢救性工作，在市领导的关心支持下，在残联的积极争取下，1994年5月，广州市残疾人康复中心奠基兴建。
（二）1994至2003年时间段
历经5年建设，至1999年12月，高19层、建筑面积10000多平方米的广州市残疾人康复中心大楼正式投入使用。市残联机关、广州市残疾人康复中心（博爱医院）以及原位于培训中心大楼的多个残疾人服务机构进驻大楼提供服务，成为当时极少数100%用于服务的综合服务大楼。
广州市残疾人康复中心大楼的建成使用，成为广州市残疾人服务发展的转折点，自此，广州市残疾人服务特别是残疾人服务基础设施建设进入了快车道。
2000年广州市残疾人安养院正式成立，成为国内最早的专门接收残疾人的终身托养机构之一。该院占地面积120亩，建筑面积15000平方米。该院为残疾人提供终身托养服务，并接收市社会福利院的孤残人士。
2002年10月广州市残疾人体育训练中心奠基，2006年，更名为“广州残疾人奥林匹克运动管理中心”，同年5月正式落成，成为当时最大的市级残疾人专门体育场馆。该中心占地面积4.4万平方米，由体育馆、游泳馆、田径运动场、网球场、综合楼等组成，主要为发展残疾人竞技体育运动和普及残疾人群众体育运动提供专业服务。
2002年11月广州康复实验学校正式成立，填补国内脑瘫及中重度肢体残疾儿童少年“康教一体”的义务教育特殊学校的空白。该校选址占地近400亩，建筑面积4万平方米。由于建设周期较长，为使残疾儿童尽快得到义务教育，学校成立后即在市区借用临时校舍，建筑面积为5010平方米，活动面积为4020平方米，随着招生人数增多，即将增加校舍约3000平方米。
2003年9月广州市残疾人展能中心正式成立，成为以辅助就业和公开就业为目标的示范性训练和支援基地。该中心建筑面积2700多平方米，户外活动面积300多平方米，配备印刷加工、缝纫加工、餐饮服务、康复服务、课堂教学等设备。
（三）2003年至2008年时间段
2005年12月广州市康宁农场正式成立，开启了我市为精神残疾人提供农疗服务的先河。该农场占地面积26万平方米，农业种植区域划分为：果树区、蔬菜区、园林区、温室区和湖面区。
2005年“广州市孤独症康复研究中心”项目成立，2008年12月广州市康纳学校（广州市孤独症康复研究中心）正式成立，成为国内第一家为孤独症儿童提供义务教育的公办学校。该校设有学前部和小学部，建筑面积分别为：2000平方米和4000平方米。户外活动面积达6000多平方米。
2006年1月荔新大厦改建完成，就业中心、培训中心、用品用具供应服务中心相继搬入。就业中心和培训中心面积分别达到2400和3000平方米，成为全国残联系统同行业办公面积最大场所；用品用具供应服务中心面积达1200平方米，成为全国示范站。
三、广州残疾人服务机构建设的特点
通过对以广州市残联兴办和管理的服务机构为主线的广州残疾人服务机构发展轨迹的梳理，可以归纳出以下特点：
（一）为残疾人提供服务的意识比较浓厚，对机构建设的重要性认识比较早，机构建设起步时间相对早。
有观点认为，对残疾人的服务可以大致分为两个范畴，一是指惠及所有残疾人，或至少是惠及某一类别某一群体的社会保障性法律法规和政策措施；二是为残疾人提供专业服务的机构。广州市残联的同仁们对此认识比较明晰，机构建设方面投入力度大，起步时间早于省内乃至省外城市同类组织。
（二）为残疾人提供服务的机构具有填补空白的性质，且规模较大，专业服务的特征明显。
广州市残联所兴办的服务机构，均为当时当地其他组织或机构未及提供的专为满足残疾人特殊需求的服务，其他组织或机构未及提供的原因，或是因为这些服务位于其他组织或机构服务范畴的边缘；或是因为为残疾人提供的这些服务涉及传统意义上部门分工的多个部门分管领域，如有的残疾人服务机构横跨了康复、教育、就业、托养多个领域；再有是由于残疾人事业起点低，基础薄弱，有不少服务在社会上尚处于无人提供的状态。换言之，残联的机构具备了“边缘性、综合性、填补空白性”的特征。广州残疾人服务机构的发展还得到当地政府的高度重视，在场地选择与建设、人才财力等资源配置上得到较为充分的保障，上述机构的规模不少在省内国内都属于大型之列，既充分体现了体制的优势，也与同时兴建多个同类的小型机构相比更为节省了行政后勤等成本开支。而且广州残疾人服务机构也已由一个综合性的基础设施提供多种服务，逐步过渡到各个机构按所服务的残疾人类别分类设置，各类服务更加有针对性，机构内配备有康复治疗师、生活护理师、社会工作者等多个专业的人员，所提供的服务更加专业化。
（三）为精神残疾人提供服务机构“链条”基本成型。
精神残疾人由于其自身的特殊性，在服务的需求上与其他类别的残疾人有着很大的差异，需要提供短期的训练和就业援助，长期的进行性、支持性就业计划，社区家庭的支援服务等。这就要求建立专业服务机构系列。
目前，广州市为精神残疾人提供服务的有：康园工疗服务体系、广州市残疾人职业培训中心春晖庇护工场、广州市康宁农场、广州市康宁果园场（筹）、利康家属资源中心等。除了城区中途宿舍外，基本涵括了精神病康复者服务系列。
2006年成立的康园工疗服务体系和春晖庇护工场均为精神残疾人提供职业训练和庇护性就业服务，同时提供社会适应性训练和日间活动服务，部分工疗站兼有社区支援服务。康园工疗服务体系是广州市政府“惠民66条”目标之一，广东省政府今年发文要在全省推广。目前已在市和各区（县级市）建立了“民非企”性质的康园工疗站服务中心，并在各个街道和部分镇建立了130多个连锁式的康园工疗站，已有4000多名残疾人到站接受服务。工疗站体系侧重于让尽量多的社区残疾人就近得到专业服务。春晖庇护工场是广州市残疾人职业培训中心的一个训练项目，致力于运用社会工作的辅导方式，为精神残疾人提供过渡性的就业训练，为公开就业打下良好基础。现在训学员143人，实现公开就业6人。
康宁农场和康宁果园场（筹）均是为精神残疾人提供农疗康复和住宿服务的机构。康宁农场主要是提供精神病人康复过渡期的生活照顾、生活与劳动技能训练，采取每周往返一次的方式，可接收120名康复者入场培训。康宁果园场尚在试运行阶段，占地209亩，建筑面积4000平方米，设计床位100张。提供较长时间的住宿训练和生活照顾，主要以农业、养殖业劳动技能训练为主，接收对象为不堪承受城市生活压力的市区康复者和农村的精神康复者。
利康家属资源中心是精神病康复者家属服务的专业化服务机构，提供资讯和辅导服务，举办讲座和小组活动，建立支援网络；同时提供康复者日间活动服务和社会支援服务，举办社区精神健康教育活动。2001年正式成立以来，共接待家属和康复者申请逾700份，现固定参加活动的家属有120人，长年开设兴趣班有20个，日均服务使用者为50人次。
在实践中，广州市残联还有意识培养各机构的相互支援、相互转介和相互兼容的服务意识，使整个“链条”成为一个有机整体。如利康家属资源中心发挥社区工作的优势，为庇护工场和农场提供转介服务和“学前班”服务，工场发挥技能训练优势为利康中心康复者提供职业康复和就业推介等服务，农场发挥农疗优势为利康中心康复者提供短期训练服务。
（四）学习借鉴香港社会保障和社会服务理念有助于加快广州服务机构发展。
毗邻港澳，一直是广州市残疾人事业快速发展的有利条件之一。从上世纪80年代起，我市残疾人工作者就与香港服务界人士广泛联系，以穗港合作、交流、港人来穗指导、派员赴港接受培训以及香港社工督导等各种形式切实促进我市残疾人服务方面的发展。多年来，我们学习香港经验经历了服务启蒙、资金援助、项目合作和理念支持等阶段。
在上世纪90年代初期以前，主要是通过互访和举办活动来了解香港的残疾人服务，如广州市盲人听障人协会与香港盲人辅导会的长期联系、1991年穗港两地盲人交流营，1994年穗港聋生夏令营和智力残疾儿童夏令营等。当时广州残疾人事业还是全新的事业，香港较完善的残疾人服务机构对我市如何开展残疾人工作起到了很好的启蒙作用。
上世纪90年代初、中期，是广州市残疾人事业从无到有的重要发展阶段，香港有关机构在资金、技术、项目上的支持对残疾人服务的起飞起到了重要的作用。1992年11月在港举行的穗港澳台著名画家书画展为兴建广州市残疾人职业培训中心募款1000多万元。1994年9月香港有关人士为兴建广州市残疾人康复中心共捐赠1700万元。香港盲人辅导会为盲人图书馆分别捐赠28万元的盲人教学设备，并资助举办初级导向师资培训班和赴港参加中级导向师资培训。1994年香港盲人辅导会与广州合办防盲治盲的光明行动。
上世纪90年代后期至本世纪初期，随着经济社会的快速发展，广州市残疾人事业有了一定基础，与香港之间更多的是项目合作，借助香港的技术和理念，拓展广州市残疾人服务的领域，提高服务水平，填补服务空白，扩大在国内外的影响。1996年6月由香港盲人辅导会主办，中国残联和广州市残联协办的东亚太平洋地区按摩研讨会在广州举行。1997年香港失明人协进会与市残联合作研发的广东话电脑发声系统暨视障人士应用中文电脑系统正式启用。同年12月香港福幼基金会的广州市福幼黄道益康复培训中心成立，该项目引入的引导式教育发展成为广州康复工作的一个品牌。1998年6月市残联、地铁总公司邀请穗港盲人代表召开广州市地铁盲人导向研讨会，广州地铁建成后无障碍设施建设受到国内外人士的肯定。从2000年起轮流主办每年一届的穗港澳台四地残疾人运动会，使广州在硬地滚球等新兴项目上比国内其他城市先行一步。
进入新世纪后，广州市各项事业快速发展，残疾人的需求不断增长，广州有必要也有条件加快残疾人服务的发展。在这个阶段，广州市主动引进香港社会工作的理念和服务模式，结合本地情况，树立起有广州特色的残疾人服务品牌。利康家属资源中心是由香港利民会和广州市残联合作的服务机构，2000年6月正式成立。2000年至2003年由利民会负责筹资及管理运作，派出香港专职社工为中心主任，完全按照香港的服务模式运作。2003年至2006年，利民会不再负责筹资和管理运作，仅负责聘用专职督导和提供培训、教育师资以及工作人员到港培训。2006年后派员担任中心理事会，并为中心社工提供技术支持，定期安排专家向家属和康复者提供讲座。该中心一直坚持香港有关服务的理念和模式，服务效果显著，给本地的精神康复专业人士带来了触动，受到服务对象和社区的高度认同，荔湾、越秀和番禺区残联主动请中心协助成立区级利康家属资源中心。其社会工作模式也受到市社工办的认可，将其列入广州市社工人才建设试点范围。该中心的成长将对未来广州市的精神康复工作有着深远而正面的影响。广州市残疾人展能中心是另一个借鉴香港先进经验的成功典型。中心发展早期，多次主动联系、考察香港职业训练局残疾人士训练组和劳工处展能就业科，迅速开创有广州特色的智力残疾残疾人庇护性就业服务项目。其后，一直坚持与香港有关机构的合作，争取安排更多的员工外出考察了解香港机构的工作理念和服务方法，使先进经验尽可能地运用在日常工作中。深入研究香港的经验做法和变化发展，不断改进服务办法，初步形成有自己特色的，以单元化教学、个性化辅导、制度化联络为重点的服务方法体系，多年来已有50名学员实现公开就业。该中心的有效服务得到香港同行的认同和关注，某香港机构到展能中心作访问交流，其职业康复服务经理回港后发表题为“从广州市残疾人展能中心看香港职业康复服务”的文章。
（五）提供服务的主体与方式更趋多元。
目前广州残疾人服务机构中，有政府批准的事业单位，也有民办非企业性质的服务机构，政府购买服务实现的形式也更加多种多样。
四、发展趋势前瞻
（一）普惠与特惠取得动态平衡。
对于发展中国家而言，特定时间段能够用于残疾人福利方面的资源总是有限度的，因此，发展服务机构要与推行普惠性社会保障措施之间取得动态的平衡。广州近年来也在以下领域推行一系列工作，包括：符合条件的贫困残疾人落实最低生活保障；帮助参加养老、医疗、失业、生育、新型农村合作医疗；随指数逐步提高专项补助额；重度残疾人基本医疗保险及医疗救助；精神病免费门诊（提供精神科基本药物）。
（二）“先行先试”重在借鉴制度。
2008年广东省要求广州在学习香港社会管理经验方面先行先试。随后一年多来，广州开展学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的工作，印发了政府文件，残疾人服务是重要内容之一。香港拥有完善有效的服务体系，要全盘学习是不现实也是不必要的，先行先试重在借鉴制度。其中最中心的两个制度就是政府购买服务制度和评估转介轮候制度。
要建立完善的服务体系，必须要发展和稳定大量民办残疾人服务机构。香港已有比较成熟的政府资助非政府机构的制度，非政府机构在政府的资助下持续科学发展，并不断创新，残疾人得到稳定而优质的服务。我市在这方面还没有相关政策，操作遇到困难。目前，我们正在制定《广州市民办残疾人服务机构资助试行办法》，在严格规范服务素质和完善监管制度的前提下对民办残疾人服务机构给予资助，使它们从市场的经营者转变为社会福利服务的提供者。这个办法一旦通过，广州市的残疾人服务业将面临一次重要的发展机遇。
评估转介轮候制度是与资助制度相依相存的一个制度。香港社会福利署通过中央转介系统对残疾人服务集中处理转介个案和服务名额，有利于确保各受资助服务单位的转介程序和取录标准得以划一，并对政府制定政策和规划提供需求依据。如果没有转介系统，难以确保政府资源的善用和公平使用，不能形成供求的有机制约，政府在制定服务发展计划时也没有了依据。目前，广州市残联正在制定相关制度，拟近期在残联辖下各服务机构内试行，改进后将在更大范围铺开。
（三）重点项目加快建设。
加强残疾人服务体系建设，必须继续加大服务机构建设力度，把市级公办服务机构建设成为行业骨干。市残联现有基建项目8个，其中已纳入市重点建设项目5个，这些项目主要是为了满足残疾人就业、教育、康复、文化等需求，考虑到目前财力承受程度以及规划、建设手续办理的繁易程度，我们考虑将上述项目分成当前确保项目、预备保障项目、后续完善项目三类，具体如下：
第一类为当前确保项目，主要包括广州市残疾人就业和培训基地、广州康复实验学校、广州国际残障人文化交流中心，这些项目必须确保建设进度如期完成。
第二类为预备保障项目，主要包括广州市残疾人康复中心易地扩建、广州市农村特殊教育学校，这类项目的工作设想是视资金承受能力，逐步进行建设。
第三类为后续完善项目，包括广州市康宁农场、广州市康宁果园场、广州市残疾人技工学校，这类项目的工作设想是完善手续，保住用地资源，适时投入建设。
（四）完善社区服务。
残疾人服务回归社区，是残疾人事业发展到一定水平的内在要求，也是国际残疾人服务的发展趋势。目前广州市在社区的服务主要是通过街道残联、社区康复站、康园工疗站等来提供的，无论是内容、形式还是数量、质量都与残疾人的需求存在差距。今后要以社区专业机构为载体，开展广覆盖的社区服务，可以采用政府购买服务的形式，增加民办社区服务机构的数量，康园工疗站推广至每个镇，有条件的街道可建设2个康园工疗站，充实社区康复站和康园工疗站的人力物力，配备社工、物理治疗师、职业治疗师等专业人才，使它们成为社区专业服务机构，为社区残疾人居民提供规范化、专业化的社区康复服务。
--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)
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