关于建立残疾保障制度的实践与思考

北京市人民政府残工委办公室主任  厉才茂

摘 要：在中国全民保障的时代，建立一种基于残疾的社会保障制度，对无劳动能力和劳动能力受限的残疾人，在社会保障方面安排专项制度，具有现实的意义。本文在分析中国残疾人社会保障历史、总结近年来中国各地区残疾人社会保障工作经验和实践探索的基础上，提出残疾保障制度建设要以社会福利作为主要方向，希望人们放弃残疾人“非自立、即救济”的观念，确立无劳动能力以及劳动能力受限者生存、参与和发展的固有权利；放弃家庭无限保障责任的观念，确立国家和社会保障无劳动能力以及劳动能力受限者的应有责任；放弃残疾人底层保障的观念，确立无劳动能力以及劳动能力受限者分享经济社会发展成果的良好渠道。基于这种理念，本文对中国建立残疾保障制度的目标、任务和制度框架提出了建议。

关键词：全民保障 残疾人 社会福利

Abstract: In the times of building for-all social security, it is of practical significant to establish a social security system based on disability and arrange special systems for disabled persons with limited or no work capability. On the basis of analyzing the social security history and summing up the practical experience, the article proposes social security system for disabled persons take social welfare as the direction, with the hope that people give up the idea of “either self-sufficient, or relief”and ensure the inherently entitled rights of disabled persons with limited or no work capability to live, participate and develop; that people give up the idea of the family taking boundless responsibility for disabled persons and ensure the responsibility that should be borne by the state and society; that people give up the idea of floor-level security for disabled persons and ensure effective channels by which disabled persons with limited or no work capability share the benefits of socio-economic development. Based on above ideas, the article formulates recommendations on objective; assignment and institutional framework of establishing social security system for disabled persons in China.
Key words: for-all social security, disabled persons, social welfare

建立健全适应国家经济社会发展水平、符合国家社会保障体系建设方向、满足残疾人特殊需要、体现社会公平正义的残疾人社会保障制度，是时代的要求，也是发展残疾人事业的一项战略性任务。残疾人社会保障制度建设，既应有一般性制度安排和普惠性保障，也应有针对残疾人这一特殊人群的专项制度安排和特殊保障形式，即专门的残疾保障制度，后者无疑是其中的重点和难点。目前，发达国家普遍建立了残疾保险、残疾津贴或其他针对残疾人的福利制度。我国残疾保障的制度设计和模式选择，应当尊重历史与逻辑的统一，注重文化、制度、需求三个维度的结合，在总结实践、借鉴经验的基础上，确立残疾保障的基本理念，形成残疾保障的制度框架，不断完善残疾人社会保障制度。

一、残疾保障制度建设问题的提出

（一）传统保障：功能的全面弱化

计划经济时期，劳动福利、集体保障和家庭保障，是残疾人生活保障的主要形式。九十年代以来，随着经济体制转轨和社会结构转型，传统保障功能逐步弱化。福利企业发展受市场和政策双重影响，呈现明显的下降趋势，以北京市为例，福利企业已经从1994年的发展峰值2802家安置残疾职工33048人，降至目前的770家13839人。农村集体经济组织功能弱化以及因取消农业税导致“税负减免”优惠政策的消失，削弱了对农村残疾人的集体保障；城市针对精神残疾人和智力残疾人建立的各类工疗机构逐步衰落。生产的社会化和家庭结构的小型化、老龄化，开始撼动了千百年来中国家庭对残疾人的基础保障作用。

（二）托底保障：不可承受之重

伴随着我国经济快速发展的过程，人口贫困问题逐步成为一个严重的社会问题，残疾人由于自身和环境的双重弱势，无疑是贫困人口中的重点人群之一。国家采取系列减贫行动，一方面通过就业支持和生产扶贫，帮助残疾人脱贫解困；另一方面，近十几年来，全国各地先后从城市到农村建立起来的最低生活保障制度，并实施新的农村五保和城市三无人员救助办法，对贫困残疾人实施托底保障。截至到2008年底，全国已经有594万残疾人被最低生活保障制度所覆盖， 相当一部分重度残疾人享受到标准高于其他贫困人口的分类救助待遇。建立最低生活保障制度，解决了残疾人中贫困人口的温饱问题，依托这一制度衍生的教育、医疗、住房等救助措施，进一步改善了这一部分人群的生活质量，残疾人是该项制度的最大受益群体之一。但是，最低生活保障制度毕竟是针对解决贫困问题而不是残疾问题设计的，这一制度的内在局限性在于，它以家庭为保障单位，没有考虑残疾人家庭结构的特殊性，如一部分成年重度残疾人因其需要家庭监护无法个人立户并自成保障单位，虽然个人没有任何收入，却不能纳入保障范围，因而引起了人们对该项制度公平性的质疑。这一制度的引申问题在于，残疾人医疗、康复、护理、辅助器具、无障碍设施等特殊服务需要，加重了残疾人及其家庭的经济负担，单一的社会救助机制难以承载残疾人特殊性、多样化的服务保障需求。

（三）全民保障：新的机遇与挑战

全民保障，也可称全覆盖保障，即在全国范围建立起覆盖城乡居民的社会保障体系。全民保障的重点是将社会保障的覆盖范围从城镇职工，扩大到农民、城市失业者和老年人、残疾人、儿童等人群。目前，全民保障的制度框架已经基本成形：新型农村合作医疗制度已实现全面覆盖，城镇居民基本医疗保险制度将于2010年在全国全面推开；新型农村养老保险制度今年在全国10%的县（市）试点，2020年前基本实现“全覆盖”；北京、浙江、重庆等地还先后探索建立了城乡一体的居民养老保险制度。这一系列新的社会保障制度与最低生活保障制度一起，将全面惠及残疾人。

全民保障将失能、无业和非传统就业的人员纳入保障制度建设范围，对于劳动福利日趋减少、托底保障无力覆盖的残疾人群而言，无疑是一个福音。随着全民保障实施广度拓展，其保障深度和力度必将不断加强，包括医疗卫生体制改革、社会化养老服务网络建设与经济保障逐步形成配套，将使残疾人得到更多的实际利益。但是，全民保障对于残疾人群的保障工作，更多的是一种现实的挑战。第一，全民保障的新制度，无论是医疗保障，还是养老保障，实质是建立一种新的非强制性的社会保险制度，强调国家、集体、个人的权利和义务的统一，因此必须充分考虑残疾人的实际承受能力、参与愿望和需求特点，发挥公共财政在残疾人参保中的补偿意义和支持作用，对残疾人的保障待遇实施倾斜政策，如何在保证新制度对不同人员保障公平性的前提下，兼顾残疾人的利益，是其中的难点所在。第二，全民保障，从根本上说，属于经济保障范畴，且为一种平均化的保障机制，残疾人特殊性、类别化、多样化的服务需求，如康复、养护、无障碍服务等，极有可能淹没在这种平均化、全民化的保障制度之中，而被忽略了：一方面受国家和地区经济发展水平的限制，现有财力将优先保证新制度的全面实施；另一方面，全民保障可能会被误解为“万能妙药”，削弱针对残疾人特殊服务需求建立专项残疾保障制度的正当性和急迫性。

根据第二次全国残疾人抽样调查，残疾人需求的前四项及比例分别为：医疗服务需求的有72.78%；救助或扶持需求的有67.78%；辅助器具需求的有38.56%；康复训练与服务需求的有27.69%，生活服务和无障碍服务也占相当比例。残疾人需求多样性、特殊性、差异性，需要在全民保障的基础上，对其社会保障做出专门的安排。

二、各地区残疾保障的实践探索

目前，在全国范围内针对残疾人建立的专项保障制度中，除了传统的劳动福利和近十几年来推行的按比例就业保障外，主要是面向残疾人中的特定人员，包括孤残人员（含孤残儿童、孤残老人）和伤残人员（含伤残军人、工伤致残人员、独生子女伤残人员）的福利和保障。近年来，全国各地特别是东部沿海经济发达地区，从满足残疾人特殊保障需求出发，积极研究出台针对残疾人的特殊保障政策措施，在探索建立残疾保障制度方面有所创新和突破。按照保障内容分类，主要体现在以下几个方面：

（一）基于残疾的生活保障

实施最低生活保障制度以后，家庭不符合享受低保待遇条件的劳动年龄段无业残疾人和无保障老年残疾人的生活保障问题，就日益凸显出来。通过分类救助，扩大重度残疾人和老残一体家庭残疾人的保障范围，提高一定比例的保障标准，成为各地通行选择解决这一问题的首选方案。上海市（1998年）和深圳市（2002年）则率先打破以家庭人均收入作为残疾人生活保障的唯一衡量指标，对城乡重残无业人员按月发给生活困难补助，在操作方式上均由民政部门具体实施；在保障标准上，上海市与低保待遇联动并每月提高100元，深圳市与低报待遇脱钩，统一按月人均200元给予补贴。尽管两地在重残无业人员生活补助的政策表述和操作方式上仍然带有救济、救助的色彩，但是毕竟第一次将残疾的程度，作为生活保障的要件，将残疾与贫困进行切割，初露残疾保障端倪。随后几年，重残无业人员生活保障政策在许多沿海城市推行。北京市在2006年实施重残无业人员生活补助政策后，又于今年制定了无业的轻度残疾人生活补贴政策，虽然标准较低（每月100元），但是基于残疾的保障制度特征进一步明显。

（二）基于残疾的养老保障

如前所述，全国推行的新型农村养老保险制度，特别是部分省市实施的城乡居民养老保险制度，将失能、无业和非传统就业的人员纳入保障制度建设范围，虽非专项残疾保障制度安排，但因其可以覆盖全体残疾人，而成为残疾保障制度建设的基础。今年起，北京市对参加城乡居民养老保险的重度残疾人和轻度残疾人分别补助个人最低缴费标准的100%和50%，在社会保险领域探索建立残疾保障制度，其中的重度残疾人全额参保补贴政策，实际是在当前福利养老保障不足的环境下，利用社会保险机制实现残疾人养老福利的一条有效途径。

（三）基于残疾的医疗保障

新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险制度的建立，为开辟针对残疾人的医疗保障制度奠定了重要基础。数年前，青海省通过各级政府补贴实现农村残疾人全员参合，给人留下深刻的印象。湖北省规定，城镇丧失劳动能力的重度残疾人参加居民基本医疗保险和农村残疾人参加新型农村合作医疗个人缴费部分由县级以上政府负担。北京市推行“一老一小一残”城镇居民基本医疗保险政策，劳动年龄段重度残疾人单独设立参保缴费系数，免费参加医疗保险，对于这些残疾人而言，基本医疗保险与基本医疗福利，只是概念上的差异。

（四）基于残疾的服务保障

残疾人的服务需求，与生活、医疗、养老等需求相比，更有其特殊性，包括养护照料、康复训练、辅助器具、无障碍等服务，都是残疾人有别于一般健全人的特殊需要。满足残疾人特殊服务需求，一方面，要发展残疾人专项基本公共服务，包括提供专门的服务项目、设施、人员、技术和环境，主要有赖于充分动员利用社会的资源；另一方面，要为残疾人接受服务提供物质保障，后者正是社会保障的范畴，而且更多地体现为政府的责任。近年来，各地在推进残疾人服务体系建设过程中，非常重视服务保障层面的工作。

1．基本生活服务。主要指残疾人机构托养、社区照料和居家服务三个方面，重点是养护照料服务。上海、浙江、江苏、青岛等许多地区先后出台了重度残疾人机构托养和居家服务补贴办法，有的年补贴额度近万元。上海的阳光之家和北京的温馨家园之所以称为残疾人社区服务的典型，关键在于建立了长效的运行保障机制。北京市明年将实施居家养老助残服务的“九养”办法，把居家养老与居家助残服务有机结合，全市80岁以上老年人和79岁以下重度残疾人将享受居家服务和社区日托服务补贴。显然，残疾以及残疾程度，而不是家庭经济，成为政府和社会是否需要提供服务、残疾人是否可以享受服务保障以及享受何种保障的先决条件。

2．康复和辅助器具服务。在大部分地区，由于经济条件的限制，康复和辅助器具服务保障，仍然与最低生活保障制度挂钩，优先考虑家庭贫困的残疾人。北京市今年初已经施行的残疾儿童少年康复补助办法，对残疾儿童少年康复训练给予全覆盖补贴，并免费配备辅助器具，这一政策明年将延伸到成年残疾人。其中，为聋儿免费配发人工耳蜗，是保障残疾儿童义务康复的一个典型事例，也是残疾保障福利性质的突出体现。

3．无障碍服务。这是领域最广、发展空间最大的残疾人服务内容，也是残疾人全面参与社会的关键所在。北京、上海、天津等地开展的免费家庭无障碍改造服务，只是一个开端，信息交流无障碍的服务保障，将是残疾保障制度建设中一个需要持续加强的工作内容。

各地残疾人专项保障制度建设还在不断的探索实践，从先行地区的经验看，残疾保障的基本制度特征：第一，残疾保障制度或者残疾人专项保障制度，是为满足基于残疾以及残疾的各种特征而产生的特殊需要而设立的，从总体上讲，这项制度属于社会福利的一个部分；第二，残疾保障与残疾人就业状况密切相关，包含经济保障和服务保障两个主要方面，残疾保障制度既要融入全民保障的制度安排之中，又要有独立完整的制度设计；第三，残疾保障是政府的责任，建立残疾保障制度，公共财政支持是前提；第四，残疾保障制度是一项多层次、多领域、开放性、渐次完善的制度，可以根据现实的经济基础、服务条件和需求强度，按照“低标准、广覆盖”的原则，分阶段、分重点人群，逐步推进制度建设。

三、关于建立残疾保障制度的几点思考

《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》，把“健全残疾人社会保障制度”确定为一项重点工作目标，要求“按照重点保障和特殊扶助的要求，研究制定针对残疾人特殊困难和需求的社会保障政策措施。”中央意见强调残疾人社会保障制度建设的针对性、实效性，为建立残疾保障制度提供了有力支持。最近，国务院有关部委出台了农村残疾人养老保险补贴政策，并在全国推行残疾人“阳光家园”托养工程，表明残疾保障制度有了国家层面的行动。我认为，推进残疾保障制度建设，首先需要“树立一个保障理念、确立一个制度目标与框架、明确一个推进策略”。

（一）树立残疾保障的社会福利理念

多年来，我国残疾人事业坚持走劳动福利型的路子，国家保障和残疾人自强自立相映成辉，成效卓著。随着传统保障模式功能弱化，促进残疾人就业和加强残疾人社会保障被摆到同样重要的地位。考虑到我国8300万残疾人中，就业残疾人不到2000万；城镇在业的残疾人更少，只有297万人，真正享受劳动福利（就业保障）的人群比例较低，而大部分残疾人原先被排除在社会保障之外。在全民保障的背景下推进残疾保障制度建设，树立社会福利的理念，体现一定的文化价值：一是抛弃人们长期以来思想中形成的残疾人“非自立、即救济”的观念，确立无劳动能力以及劳动能力受限者生存、参与和发展的固有权利；二是抛弃人们长期以来思想中形成的家庭无限保障责任的观念，确立国家和社会保障无劳动能力以及劳动能力受限者的应有责任；三是抛弃人们长期以来思想中形成的残疾人底层保障的观念，确立无劳动能力以及劳动能力受限者分享经济社会发展成果的良好渠道和有效途径。坚持用社会福利理念，推进残疾保障制度，与倡导残疾人就业并行不悖，国家既应尊重残疾人的存在价值，也应尊重和帮助残疾人发挥创造价值。

（二）确立残疾保障制度建设的目标和总体框架

残疾保障制度建设的目标是，适应国家社会保障体系建设方向，逐步将所有无法实现就业保障的残疾人全面、充分纳入其中，解决针对残疾特征的经济保障和服务保障问题，全面提升促进人生活质量。

残疾保障制度建设的总体制度框架分三个部分：一是国家层次直接建立三项津贴制度。第一，重残津贴制度。在目前有关省市推行的重残无业人员生活补助政策的基础上，逐步向重残津贴制度过渡。第二，残疾保险津贴制度，对残疾人参加居民基本医疗、基本养老保险，给予补贴。第三，残疾护理津贴制度。对残疾人接受机构托养、居家助残服务和家庭成员护理照料，提供护理补贴。以上三项制度，实行“全国统一、按级定标，允许差别”的补助标准。二是国家指导各地区建立医疗-康复一体化的服务保障制度，全面将残疾人康复训练、康复治疗纳入医保报销范围。三是各地区自主建立无障碍服务保障制度，将辅助器具服务纳入无障碍服务范围，鼓励各地区在残疾人教育、就业、文化和其他社会参与方面提供无障碍设施、技术和服务。

（三）明确推进残疾保障制度建设的策略

一是立法推进，明确残疾保障建设的职责体系和工作机制，使残疾保障的工作责任回归政府社会保障部门；二是先易后难，把国家层次必须建立的有关制度作为重点，从目前已经比较成熟的重残津贴制度入手，逐步推进其他制度建设；三是加强统筹，发挥公共财政转移支付作用，促进不同地区和城乡之间协调推进。四是强化基础，建立完善残疾评估体系和信息交换系统。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)