重视和加强残疾人公共服务建设

高建伟 深圳市残联理事长

摘要：残疾人公共服务与基本的公共服务相比有其鲜明的特性服务对象的特殊性、服务过程的长期性、服务需求的多样性、服务内容的综合性、服务项目的专业性、整个行业的公益福利性。

残疾人公共服务是一项不断满足残疾人特殊需求的特色服务，是随着社会公共服务事业推进而有待于开发的新的公共服务领域。其内容可包含：综合评估服务、综合康复服务、特殊教育服务、就业扶持服务、生活照料服务。此外，还有辅助器具服务、家属资源服务、无障碍环境服务、特殊文化艺术体育服务和残疾人权益维护服务等。

加强残疾人公共服务建设，应立足基本国情，在当前基本公共服务资源配置不足和社会总福利水平不高的情况下，正确处理好“有限的公共服务”和“无限的服务需求”之间的关系，处理好社会发展与残疾人利益之间的关系，处理好政府、社会和家庭之间的责任关系，处理好发展目的与发展手段的统一、效率和公平的统一。在具体工作中，要认真把握以下几个原则和导向。

残疾人公共服务是一项新的系统工程。要以改革发展的思路，切实加强加快推进。落实政府主导作用，做好总体发展规划；加大服务机构、服务设施和服务项目开发建设的力度；培育和发展社会服务组织；加强专业服务人才队伍建设；完善残疾人服务政策和法规建设；规范残疾人公共服务发展。

关键词：残疾人 公共服务 建设

Abstract: Public services for the disadvantaged have their own distinct characteristics compared to basic public services. The clients of former have their special characteristics. The services usually cover a long duration, and have to take care of a variety of needs. It should be comprehensive and professional and be part of social welfare.
Public services for the disadvantaged should continually to be improved so as to meet the special needs of the disadvantaged. Along with the development of social services, the new components of it should develop should include: Comprehensive assessment services, comprehensive rehabilitation services, special education services, employment support services, and daily-life care services. In addition, assistive devices services, family resource services, accessibility services, arts, culture and sports services, and the services to protect rights of the disadvantaged should also be considered.
To accelerate establishment of public services for the disadvantaged, we should consider our national conditions. In face of the current shortage of resources on basic public services, coupling with the low level of social welfare, we should deal with the relations of "limited public services" and "unlimited demands for services" in a proper way. We should handle properly the relation between economic development and the interests of the disadvantaged, the relations among the responsibilities of government, society and families, the relation between the ends and means of development, and the relation between efficiency and equity. In practice, we must adhere to the following principles and guidance.
Public services for the disadvantaged are a systematic project. We should improve it according to the idea of reform and development. The Government should play a leading role, and provide a blue map of overall planning. We should put more efforts to build up service agencies, facilities and various components of the services, nurture and develop social service organizations, enhance professional services team-building, draft laws and policies for the advantaged, and regulate the development of public services for the disadvantaged.
Keywords: Public services the disadvantaged construction

加快残疾人社会保障体系和服务体系建设（以下简称“两个体系”建设），发展残疾人公共服务，着力解决残疾人最关心、最根本、最现实的利益问题，不仅是新时期发展残疾人事业的核心内容和动力，而且是一个持续推进残疾人事业发展的过程。因此，重视和加强残疾人公共服务建设，对于发展残疾人事业，使残疾人的权利得到更好的实现，让他们以平等的地位和均等的机会，参与社会生活和国家建设，共享社会发展文明成果，促进社会主义和谐社会建设具有重要意义。
 

一、全面理解残疾人公共服务的基本内涵

所谓残疾人公共服务，就是政府在普惠的基本公共服务基础上为残疾人提供享有公民均等权利和特殊社会保障的扶助服务，是政府基本公共服务不可或缺的重要组成部分。

（一）从基本属性看，与基本公共服务相比，残疾人公共服务有“6个”鲜明的特性：一是服务对象的特殊性。残疾是指因肢体的、感觉的、精神的、智力的、心理的和社会的损害所导致的功能缺陷。我国目前确定的残疾有七类，即视力（盲和低视力）残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、精神残疾、智力残疾、多重残疾（存在两种或两种以上残疾）。同时，每类残疾又根据残疾程度不同分为四个等级。目前，全国约有8300万残疾人，是一个数量众多、特性突出、特别需要帮助的社会群体。二是服务过程的长期性。残疾是由环境造成的，有的残疾是先天的、终身的，其服务是一个漫长的过程（尤其是先天性的智力残疾），所以，对他们的服务又是全生涯的服务。但是，许多残疾在早期提早介入有较好的康复效果，特别是儿童，所以我们又将儿童的早期康复称为抢救性康复。残疾服务的长期性，导致其家庭和个人背负沉重的负担，需为其持续提供经济援助、生活照料、心理辅导等服务。三是服务需求的多样性。各类别、各等级、各不同年龄段、不同时期的残疾人有不同的服务需求。其服务门类众多、方式多样，为他们的服务呈现多元化和个性化。四是服务内容的综合性。就某类残疾服务而言，其服务内容随着服务需求不断开拓和完善，逐渐形成完整的一个服务体系。如残疾人康复服务，逐步从医疗康复向职业康复、社会康复、心理康复等内容拓展，形成一个“全面康复”理念的综合康复服务体系。对个人来说也呈综合性，往往需要多个方面的服务。五是服务项目的专业性。残疾人服务是挖掘潜能、克服身心障碍、最终帮助残疾对象实现回归社会生活的特殊服务，要求在服务过程中提供系统地专业服务项目和服务手段，包括专业服务机构、专业服务设施、专业服务队伍、专业服务技术、专业服务标准等。如辅助器具服务，目前国际标准化组织已将其专门设为一个门类，涉及到康复矫治、功能代偿、生活自理、社会交流、文体娱乐等方方面面。共分11个主类、129个次类、707个支类，每个支类根据功能与适用不同障碍又有几十到几百种具体产品。其专业性强，适用服务对象涵盖面广。六是整个行业的公益福利性。残疾人公共服务本质上属于非营利、公益性和福利性的社会服务。它要求所承接服务的组织以谋求社会公益为目的，按照公益宗旨和理念开展各种形式的残疾人公益性的社会服务。

（二）从基本内容看，残疾人公共服务是一项专门满足残疾人特殊需求的群体特色服务，是随着社会公共服务事业推进而有待于开发的新的公共服务领域。如：综合评估服务，包括对各类残疾人的功能评估、不同年龄段的残疾评估和各种服务需求的评估。特殊教育服务，包括学前教育、义务教育（随班就读和特殊学校就读）、高中阶段教育、高等教育、职业教育以及扫盲教育等。就业扶持服务，包括开展职业评估、职业指导、职业技能培训、职业推介、庇护就业、就业维权等就业服务。生活照料服务，包括日常生活起居照顾、各项家政服务、娱乐休闲服务等。

（三）从工作要求看，要按照国家总体部署，在现有基础上，通过一段时间的努力，使全市残疾人公共服务体系趋于完备，服务能力得到较大提升，残疾人都能得到基本公共服务，文化教育水平明显提高，参与社会更加广泛，能够实现充分就业，生活状况得到显著改善，普遍达到小康水平，实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

二、充分认识残疾人公共服务建设的现状

近几年来，我市各级党委和政府不断提高为残疾人公共服务的能力和水平，探索积累了残疾人公共服务的一些行之有效做法和经验。主要有：残疾人人人享有康复、职业康复服务、特殊教育服务、就业扶持服务、辅助器具个性化适配、生活照料服务等。

由于残疾人公共服务建设仍处于起步阶段，与广大残疾人不断增长的服务需求相比，与不断加强的基本公共服务的水平相比，残疾人公共服务建设还存在较大差距。主要是：残疾人服务缺乏总体规划和统筹运作机制，专业服务机构少，专业服务人才队伍匮乏，服务规范和标准缺失，服务覆盖面比较窄，不能满足残疾人的特殊困难和需求。
从近年全市残疾人抽样调查的数据来看，在基本生活方面，目前残疾人家庭人均收入比全市人均收入水平低30%，其中15%的残疾人家庭人均收入低于最低保障水平；在残疾人服务方面，残疾人对社会服务和社会救助的需求十分突出和强烈，其中有医疗服务与救助需求的为71.49%；有康复训练服务需求的为49.72%；有辅助器具需求的为47.52%；有贫困救助与扶持需求的有26.03%。此外，根据调查结果，残疾人在职业教育、就业扶持、无障碍设施、生活服务、文化服务等方面也都存在需求大于服务的情况。因此，要从根本上改善残疾人生活状况，实现残疾人在社会生活各个领域获得均等机会，必须重视和加快推进我市残疾人公共服务发展。

三、正确把握残疾人公共服务建设的导向

加强残疾人公共服务建设，应立足基本国情，在当前基本公共服务资源配置不足和社会总福利水平不高的情况下， 正确处理好“有限的公共服务”和“无限的残疾人需求”之间的关系，处理好社会发展与残疾人利益之间的关系，处理好政府、社会和家庭之间的责任关系，有助于实现发展目的与发展手段的统一、效率和公平的统一。在具体工作中，要认真把握以下几个原则和导向。

（一）坚持政府主导

作为政府基本公共服务的重要组成部分，发展残疾人公共服务应充分发挥各级政府的主导作用，千方百计争取更多政策、资金支持，加快建立公共资源向残疾人社会保障和服务的优化配置，让广大残疾人尤其是低收入残疾人同沐公共财政阳光。

（二）注重全面服务

残疾人公共服务的目的是保障和改善残疾人民生。要实现这一目标，必须注重全面开发、全方位服务。要根据残疾人的不同需求，着力加强服务项目的开发和服务方式的拓展，不断充实服务内涵，扩大服务覆盖面，使服务和保障覆盖到不同类别、不同等级、不同年龄段、不同时期的残疾人。

（三）强化专业服务

从提升服务的质量和效能来看，专业服务是残疾人公共服务的本质要求。只有大力加强残疾人专业服务机构、专业服务设施、专业服务队伍、专业服务技术、专业服务标准的建设，才能有效地提升为残疾人服务的综合能力和实效。

（四）实行普惠服务

残疾人公共服务是建立在“有限的公共服务”总体框架内的特殊保障服务。目前，要按照“低水平、广覆盖”的原则，积极发展普惠型、特惠制、均等化的残疾人公共服务，着力解决当前残疾人的特殊困难问题。

（五）发展社会化服务

从服务的资源来看，只有发展社会化服务，才能实现残疾人公共服务的良性发展。要积极适应社会服务多样化、专业化和精细化的趋势，加大政策引导和扶持，充分整合社会资源，调动社会力量，大力发展社会服务组织，培育残疾人服务业发展。

（六）坚持效率优先

从服务的长期性来看，政府对残疾人提供的社会保障和服务应随着经济社会发展而不断提高，但不可能实行“全包”政策。为此，要借鉴国际经验，本着政府、社会、家庭三方共同承担的原则，推进残疾人公共服务健康持久发展。

四、加强残疾人公共服务建设的措施

残疾人公共服务是一项新的系统工程。要以改革发展的思路，切实加强加快推进。

（一）落实政府主导作用，做好总体发展规划

贯彻落实中央、省委和市委促进残疾人事业发展的《意见》、《决定》，将残疾人公共服务纳入政府公共服务均等化的总体安排，统筹规划，同步实施，并作为优先和重点领域给予更多的政策安排和扶持。要在全市促进社会服务业发展的框架下，抓紧研究制定我市残疾人公共服务建设的发展规划，包括服务设施建设规划、专业服务机构总体布局规划、专业服务人才队伍建设规划、无障碍设施与环境建设规划等。由市政府牵头，进一步明确各部门相关职责和任务，将残疾人公共服务项目任务分解到责任部门和单位，确保广大残疾人真正享受到均等化、便利的公共服务。

（二）加大服务机构、服务设施和服务项目开发建设的力度

将残疾人服务机构建设纳入城市公益性建设规划和扶持项目，加快建设一批适应残疾人服务需要的专业服务机构。如：残疾鉴定评估中心、重度残疾儿童少年教养中心、残疾人辅助器具服务中心、视障人士康复服务中心、重度精神病人康复养护中心、各类残疾人家长（亲属）资源中心、庇护就业中心等。通过建立各类残疾人专业服务机构，提供个性化的专业服务。在服务设施建设方面，残疾人服务设施建设规模要与残疾人需求相适应，并纳入城市公益性建设项目给予立项、规划、建设经费、用地或征地等方面的扶持。在服务项目开发方面，要统筹发展特殊教育、职业康复、文化体育、法律服务、托（安）养服务、社区和居家生活照料服务、心理辅导、辅具研制与适配服务、无障碍交通与信息服务等各项符合残疾人需求的服务，优先发展残疾人急需、受益面广、社会效益好的服务项目，不断扩大残疾人服务体系覆盖面，不断提高为残疾人的服务能力。

（三）培育和发展社会服务组织

出台政策，鼓励各类组织和个人以公办民营、 民办公助等多种方式举办专门面向残疾人服务的社会组织，鼓励港澳服务提供者以独资、合资、合作民办服务组织的形式来深举办残疾人服务机构。建立完善政府补贴或政府购买服务的运作机制，加快培育残疾人社会服务组织，支持残疾人服务业的发展。

（四）加强专业服务人才队伍建设

利用高等院校资源开设有关残疾人服务专业，有计划地为残疾人专业服务机构和公共服务机构培养专业技术人才。建立激励机制，采取多种形式，引进培养中高级残疾人服务专业人才，如康复咨询师、康复治疗师、心理咨询师、视光师、辅具技师、特殊教师、残障服务社工等。加强社区残疾人专职委员职业化建设，提高基层残疾人工作者的服务能力。落实特殊教育教职工和手语翻译人员特殊岗位津贴政策。

（五）完善残疾人服务政策和法规建设

抓紧制定一批残疾人服务的政策措施。全面推行贫困残疾人康复服务优惠政策；完善残疾学生助学政策；实行系列扶持残疾人就业政策；实施重度残疾人托（安）养服务救助政策；实行公共文化、体育设施对残疾人优惠开放政策，支持残疾人参与各类公共文化体育活动等。确保残疾人各项公共服务通过政策制度安排和法规保障得以实现。

（六）规范残疾人公共服务发展

加快制订残疾人服务的行业标准、服务规范和行业管理政策，建立监督管理和绩效评估机制，促进我市残疾人公共服务建设健康持续发展。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)