卞 飞
深圳大学 管理学院
摘 要：残疾人社会保障是我国社会保障的重要内容。逐步建立健全残疾人社会保障具有重要的理论和实践意义。但现实中因多种因素的合力而导致了我国残疾人社会保障的现实困境。本文拟从资产建设理论的角度对我国残疾人社会保障进行初步探讨，指出资产建设理论和资产社会政策是我国残疾人社会保障发展应选择的路径。
关键词：残疾人社会保障 资产建设 困境 路径
Disabled Social security is an important content of China`s social security system. It’ll have important theoretical and practical significance for establishing and improving the disabled social security gradually.?But in reality, due to a combination of multiple forces which led to the realistic dilemma of disabled people in China’s Social Security. This article intents to make a preliminary study on China’s disabled social security from the perspective of asset-building theory, and point out that the theory and the assets of social policy is the chosen path for disabled social security development.
Keyword: disabled social security asset-building dilemma Path
一、引言
残疾人是有特殊困难的社会弱势群体。这一群体自人类社会出现以来就已存在。残疾人由于生理功能的方面障碍，以及社会对他们的歧视、偏见和不公平待遇，使得他们在社会生活中被边缘化，导致平等参与社会生活的机会和权利受到很大制约。
随着社会和经济的发展，残疾人的人权和社会保障日益成为理论界和实务界的关注点和研究聚焦点。对待残疾人的态度，成为国家或地区经济、社会发展和文明进步的重要标志之一。我国经过三十年来的改革开放和经济持续高速增长，重视残疾人社会保障事业的发展亦成为衡量我国社会公正与文明进步程度的基本指标之一。因此，发展残疾人事业是我国时代发展的客观要求，而努力建设健全残疾人社会保障体系无疑应当占有优先的战略地位。
二、残疾人社会保障的意义
残疾人社会保障是指国家保证有残疾的公民在年老、疾病、缺乏劳动能力及退休、失业、失学等情况下获得基本的物质帮助，并根据社会的经济、文化发展水平，给予残疾人相应的康复、医疗、教育、劳动就业、文化生活、环境等方面的权益保障，以实现残疾人“平等、参与、共享”的新残疾人事业目标的一项社会保障。
残疾人社会保障是社会保障系统中一个不可或缺的子系统，其保障程度从一个侧面反映了一个国家的文明程度和福利水平。做好残疾人社会保障具有重要的理论意义和实践意义。
（一）健全残疾人社会保障是体现社会公正、国家发展水平和文明程度的重要标志。
公正是人类社会永恒的价值观念和基本的行为准则。社会保障制度是现代国家实现社会公正、保持社会安定必不可少的制度性措施之一，是政府的重要职能之一[3]。社会保障和社会公正具有正相关性。只有确立公正的价值取向，建立健全包括残疾人在内的公正的社会保障制度，才能真正确保和实现社会公正。一个残疾人流离失所、生活得不到保障的社会，很难被称得上是高度文明的社会。世界各国和地区对残疾人社会保障都非常重视，社会保障制度都会包含有残疾人社会保障内容。
（二）残疾人社会保障有利于社会的团结稳定，推动社会发展。
经济学的木桶效应指水的溢出取决于木桶上最短的那一块木板。残疾人是社会弱势群体，在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受能力的脆弱性，与健全公民相比，社会风险容易爆发在他们身上。为确保社会的稳定发展，健全残疾人的社会保障制度必不可少。
（三）残疾人社会保障除了可以满足残疾人基本的物质需求外，还给他们以安全感和尊重感，有利于实现残疾人的自身价值。
马斯洛需要层次理论指出，人们不仅有生理、安全、归属的需要，还有受人尊重和自我实现的需要。尊重是对一个人价值的承认。单纯给予残疾人人道主义的同情是不够的，更重要的是调整其因残疾而导致的其他弱势效应和社会心理失衡。这种失衡一旦得到调整，必然会给残疾人及其家庭带来源源不断的动力，效果要比单纯的物质上、生活上的帮助要更为显著。根据科学发展观和“共享改革发展成果”的要求，我们不仅应该解决好残疾人的基本保障问题，还应创造条件，逐步提高残疾人的生活质量。通过残疾人社会保障，让他们实现自我价值。
三、资产建设理论的提出与界定
资产建设理论是当代社会科学的一个新的重要理论，由美国华盛顿大学的迈克尔·谢若登教授首次提出。他在《资产与穷人》一书中，通过对传统福利政策领域以收入为基础的反思，提出“资产建设理论”的理念：所谓资产建设，是指政府或非政府组织有组织的引导和帮助穷人进行资产积累，而非简单的直接增加其收入与消费，穷人依靠自身积累的资产进行特定目的的投资，从而实现自身发展，走出贫困困境。
谢若登教授对资产的社会建设进行了长期研究，并得出三点结论：第一，一个人缺乏资产是导致持续产生贫穷的的机制——穷人的金融支持来源只有就业、家庭和政府福利，却没有资产，因而不存在资产积累，不能产生可支持长期生活的以资产为基础的福利效应。第二，如果将储蓄分为剩余储蓄和资产储蓄，个人和家庭的资产积累有相当部分来自资产储蓄而非收入减去消费的剩余。第三，在没有或很少有现存资产的情况下，对穷人的三种主要支持来源——就业、政府和家庭的支持形式只有收入一项，处于低水平就业状况下的穷人，以及失业者、残疾和患重病者及其家庭，所能得到的政策支持只能是政府对穷人的转移支付，而这些转移支付也只是收入维持性质。
通过对资产建设理论的界定，可以看出：它表明资产本身而不是收入具有特定的和重要的福利效应。个人积累的资产远远不止是一种对未来消费的储存，而且会产生消费以外的重要经济、心理和社会效应。另外，它表明大部分家庭的资产积累来自制度化的政策，而不是收入减去消费的一种剩余，是政府以进入家庭的各种制度设计将货币直接引向资产积累。此外，它提出了要为穷人进行资产建设的新社会政策范式，这就是将制度化的资产积累政策引入穷人家庭，穷人需要获得资产援助而不只是获得传统的收入援助。政府对穷人的转移支付不只是收入也应包括资产，只有这样，才有助于穷人长远脱离贫穷。
很显然，资产建设理论以及由此产生的资产社会政策旨在使穷人彻底摆脱贫困，通过资产的积累和发展以获得长久幸福。资产建设理论的提出，掀起了一场从理论到实践的社会政策革命，它使得福利国家的社会政策从只关注维持收入而转入通过资产积累直接关注个体、家庭和社区的发展。
四、我国残疾人社会保障的现实困境
据2006年第二次全国残疾人抽样调查数据显示：我国各类残疾人的总数为8296万人，占全国总人口的比例为6.34%。有残疾人口的家庭户达7050万户，涉及的家庭人口数高达2.6亿人。从数据中可以看出，我国残疾人规模庞大。若忽略这样一个规模庞大的弱势群体，社会保障制度将只是一个残缺的制度。没有完善的残疾人社会保障制度，将会导致绝大多数残疾人和相关家庭成员因他们生理缺陷和由此带来的其他方面的弱势而陷入生活困境，导致残疾人生活质量严重降低。
目前我国残疾人社会保障虽然已取得很多成就，在残疾人的就业、生活、康复、教育和服务等方面都取得了长足进展，但由于起步较晚，社会经济发展水平所限，与发达国家相比，与广大残疾人对社会保障的需求相比，与我国经济社会协调发展的目标相比，还有很大差距。我国残疾人社会保障的现实困境主要表现在：
（一）我国残疾人社会保障供给不足，供需矛盾突出。
我国是世界上残疾人最多的国家。残疾人对社会保障的需求大，而面对残疾人所提供的社会保障却严重不足，供需矛盾突出。根据2006年第二次全国残疾人抽样调查数据中有关残疾人口的年龄构成情况可以看出我国残疾人老龄人口多：60岁及以上的人口为4416万人，占53.24%(其中65岁及以上的人口为3755万人，占45.26%)①。此外，残疾人的受教育程度偏低，15岁及以上的残疾人文盲人口(不识字或识字很少的人)为3591万人，文盲率高达43.29%。而且残疾人主要分布在农村，农村残疾人6225万人，占75.04%。残疾人的数量大、老龄人口多、自身素质低、农村地区居多等等这些客观因素使得残疾人对社会保障有着巨大需求。
而另一方面，向残疾人提供的社会保障却严重不足。根据第二次全国残疾人抽样调查数据，在城镇残疾人中，只有275万人享受到当地居民最低生活保障，占城镇残疾人总数的13.28%，16岁及以上残疾人参加养老、医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为27.87%、36.83%、1.11%、1.35%；在农村残疾人中,有319万人享受到当地居民最低生活保障，仅占农村残疾人总数的5.12%，16岁及以上残疾人参加养老、合作医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为1.95%、29.39%、0.10%、0.07%。此外，残疾人的扶助和服务也得不到满足。
根据第二次全国残疾人抽样调查数据，残疾人曾接受过医疗服务与医疗救助、贫困救助与扶持、康复训练与服务和辅助器具配备服务的比例分别只占残疾总人口的35.61%、12.53%、8.45%和7.31%，而对以上四项需求的比例分别达到残疾总人口的72.78%、67.78%、27.69%和38.56%。
综上指标说明残疾人享有的社会保障极端有限，残疾人社会保障严重缺失，效果难尽如人意。这种现实困境与残疾人对社会保障的需求形成了巨大反差。
（二）残疾人社会保障理念还停留在传统的观念上
传统观念认为，残疾人社会保障就是国家为了保障有残疾的公民，在年老、疾病、缺乏劳动能力及退休、待业、失业等情况下，从国家和社会获得足够的物质帮助而建立起来的特定保护性的援助制度[12]。给予残疾人基本物质生活的需求，有其合理的一面，但这不完善。随着社会的发展和文明程度的提高，残疾人已开始有着作为一个有独立人格和社会价值的公民生活在社会上的诉求，他们的需求发生较大变化，由渴求温饱到多层次的发展需求转变。他们也希望像健全人一样实现自我价值，平等参与到社会生活中来，分享国家和社会发展的成果。但是在传统观念的束缚下，使得残疾人社会保障未能真正体现“平等、参与、共享”的理念，残疾人社会保障模式始终摆脱不了救济的色彩。
（三）残疾人贫困问题突出，现有扶助措施难以使其真正摆脱贫困状况。
2006年第二次全国残疾人抽样调查数据表明，全国有残疾人的家庭户2005年人均全部收入在城镇为4864元、农村为2260元，而当年全国城镇人均收入水平为11321元，农村为4631元,残疾人家庭人均收入不足全国人均水平的一半。12.95%的农村残疾人家庭户年人均全部收入低于683元，7.96%的农村残疾人家庭户年人均全部收入在684元至944元之间，换言之，即有20%以上的农村残疾人家庭生活在贫困之中。
另外，残疾与贫困之间存在着一定的必然联系。有残疾人口的家庭因残疾者丧失或者部分丧失劳动能力，甚至需要劳动力的照顾，以致家庭劳动力减少和收入减少。高额的医疗、护理成本和社会各项开支又增加了这些贫困家庭的压力。现有的帮扶和救济手段虽然提供了基本生活保障，但却难以从根本上使残疾人摆脱贫困状况。
（四）政府和社会对残疾人的支持力度不够，缺乏制度性保障。
作为一个特殊的弱势社会群体，残疾人需要得到政府、社会和个人的多方面支持和相互补充，才能更好的帮助他们保障权益，减轻来自经济、社会、心理各方面的压力，提高生活质量，促进残疾人与全社会共同发展。以占绝大多数的农村残疾人来看，血缘和亲缘关系所提供的个体支持成为农村残疾人社会支持系统中的主要力量，而政府支持和社会支持力量较弱，效果不显著。无论是经济的困难还是劳动力的匮乏，农村残疾人的首选求助对象都是亲戚，它分别占求助对象的69.6%和64.7%，其次是邻里(占20.3%和24.5% )，再次是村委会( 5.2%和4.2% )、朋友(2.9%和1.3% )，而选择求助政府的极少，仅分别占0.7%和0.3%。
虽然政府和社会也有一些保障措施，诸如低保政策等；但总体而言，依靠制度性保障的残疾人还是非常有限的，而且其救助解决的只是临时性的生存问题；基本保障主要还是以家庭抚养为主。但不言而明，绝大多数残疾人家庭所拥有的资本都极少，若长期缺乏政府和社会的制度性保障，这种家庭抚养的支持体系将难以维持长久稳定，抵御风险的能力也会越来越弱，最终导致残疾人的生活水平和生活质量与健全人之间的差距越来越大。
五、资产建设：我国残疾人社会保障发展的一种路径选择
在现代社会环境中，传统的社会保障模式虽然在普遍意义上部分解决了残疾人的生存困境，改善了其生活质量，但从根本意义上并未能完全解决残疾人的贫困问题。而残疾人生理方面的弱势必定带来其他方面（如心理）的弱势。多重劣势的累积使得他们在社会资源的分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性、承受能力的脆弱性。只有通过政府和社会的支持，通过外部性资源的帮助才能使残疾人摆脱困境。
自从谢若登提出资产建设理论后，很多国家都应用该理论进行福利政策上的尝试。在美国，1998年开展了被称为“美国之梦”的个人发展账户示范工程。在英国，政府已经宣布建立一个儿童信托基金和为每个新生儿设立一个终身账户，并做开户配款。在加拿大、澳大利亚、乌干达、秘鲁和中国台北，也都在进行资产社会政策的试点。此类全球性的研究和试验证明，使人们尤其是穷人拥有资产具有多重积极的社会效应和经济效应，特别是由于持有资产增进了人们尤其是穷人的自信，培养个人、家庭和社区自力更生的精神和能力，加之资产账户由于有更大的控制力、更多的个人选择尤其是更方便的携带，更适应全球一体化背景下的经济和劳动市场，从而有望成为21世纪地区和全球社会政策的主要工具。
资产建设理论也为我国残疾人社会保障展开了一个全新的视角。谢若登在研究资产建设理论时，为了研究的方便将资产的概念限定为有形资产，主要指金融资产。本文亦将资产界定为金融资产。在经济理性的现代社会，财产是获得地位、权力等非经济资源的条件和形成经济资源与非经济资源良性循环的条件。给予残疾人以资产，不但可以帮助他们解决基本的物质生活需要，而且通过资产的累积和增值效应，可以使得残疾人的保障具有长效性和实现残疾人的发展需求。因此，从资产建设理论出发，建构我国残疾人社会保障的发展路径值得思索和探讨。
（一）建立以传统的救助政策与资产建设相结合的保障制度。
虽然资产建设能为残疾人带来积极的经济效应和心理效应，但不能全盘否定传统的收入补贴救助方式。在目前中国的社会形势下，残疾人还必须有收入补贴的资金支持，以便维持最基本的生活。此外，要逐渐引进资产转移支付的制度化机制，通过转移支付形成残疾人的个人资产。对政府转移支付资产进行再配置，将其中部分转变为刺激残疾人乐意对未来资产进行积累的金融资产配款。资产社会政策不但要关注资产的形成，还要关注其保值增值，从资产形成——保值增值——转为资金，之间要是一个连贯的政策过程。
值得注意的是，在资产建设理论基础上的社会政策并不是完全替代传统的社会保障和救助政策，两者之间应互为有益的补充，建立起整合型的残疾人社会保障机制。
（二）资产的来源以政府转移支付为主，社会募集为辅。
任何国家的残疾人社会保障都离不开强大的政府财政支持。政府财政拨款是残疾人社会救助最主要的资金来源，也是对残疾人提供社会服务的最主要的资金来源。重视并加大政府财政对残疾人社会保障的投入，是建设残疾人社会保障体系的先决条件。国家应加大用于残疾人社会保障支出的预算资金。但无论政府财政多么雄厚，都不可能完全满足残疾人的需求，还需要运用各种手段发挥市场经济对资源的配置作用，调动社会资源，利用多种渠道增加资产的来源，形成以政府财政主导型、尽可能多方面调动社会资源的多元投入机制。只有投入渠道的多元化，才能使资产的来源持续稳定。
（三）构建和发展可以进行资产积累和投资的个人账户。
个人账户是以存款配额为主要资助形式的储蓄项目，与其他受资助的储蓄账户不同的是，它面向贫困者，通过配额形式而非减免税收来提供资助。个人账户具有影响储蓄和资产积累的制度性因素。“美国梦”示范工程的实施结果表明,个人发展账户的配款率与个人储蓄的积极性有很高的相关度———配款率越高，个人的储蓄积极性就越高。对于没有资产的残疾人来说，很大程度上就意味着贫困。加之劣势的累积又会产生“马太效应”，导致恶性循环。发展个人账户，政府可以通过强制储蓄、补贴存款的方式发展专门用于残疾人的个人账户。个人账户要专款专用，使贫困残疾人和家庭得到一定的补贴，储蓄资产，从而获得长期的福利保障。
六、结语
事物处于不断的发展变化之中。残疾人社会保障因所处历史阶段、社会、政治、经济等等因素的不同，保障制度和保障路径也不尽相同。残疾人的弱势决定他们比一般人更需要经济安全保障。资产建设理论为我国残疾人社会保障提供了一个新的视角和理论基础，值得学者和实践者探讨、研究。随着其可行性被逐步证实，资产的福利效应得到理论和实证的支持，资产社会政策的应用将会使我国残疾人社会保障政策更加完善，使残疾人平等享有社会公民权，参与政治、经济、文化和社会生活，共享经济发展和社会文明的成果。
--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)
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