经济全球化背景下中国残疾人社会救助制度的创新路径

包学雄 广西民族大学管理学院

摘要：经济全球化在使贫富差距进一步凸显的同时，也对构筑全球社会安全网提出了新要求。相异相容、多元共生、和谐发展，正在成为时代主流。目前中国残疾人社会救助制度仍依托 于原有的“一刀切”的社会救助政策，保障缺乏层次、标准偏低，未考虑对残疾人的特别扶助， 难以满足残疾人的现实需要。针对现行残疾人社会救助制度面临的困境，提出了加强理论研究、 健全法制、建立多层与分类救助体系、设立残疾人专项津贴、建立以分类管理为主的、分类管理 与统一管理相结合的新型残疾人社会救助制度等政策建议。

关键词：经济全球化 残疾人  社会救助制度  创新

Abstract: The Economic globalization highlighted the Gap between the wealth and poor. At the same time, it made the new request to shape the international safe web. The differences, the harmonious, are becoming the social mainstream. For the moment, the Chinese Social assistance for handicapped is still depended on the old mode, which owned the inherent defect. The existing system lacked of the layered structure and the higher criteria, it not consider of the special aids for the disabled person, hard to satisfy the needs for them. Facing the tough situation, this paper recommend some suggestions, such as strength to research the theory, to sound the law institute, to make a complicated aid system, etc. Additionally, it offer a proposal to shape a new Social assistance system.
Keywords: Economic globalization Handicapped Social assistance Innovation

一、引言

经济全球化促进了资本、技术、劳动力等生产要素在全世界范围内的自由流动，从而促进了 资源在全球范围内的优化配置。经济全球化带来的益处是多方面的：消费者可以自由选择来自国 内外的商品和服务；生产者可以站在全球角度，在国内外选择最适宜的生产场所；劳动者可以通 过劳务输出到国外就业；等等。高素质人才获得高薪的机会及发展中国家普通工人过上体面生活 的机会大大增加。各国经济生活越来越国际化。但经济全球化也造成了发展中国家与发达国家的 差距加大、发展中国家收入不平等扩大。全球金融危机下，分配公正问题更为突出。

现代社会保障制度与市场经济相伴相生。经济全球化在使市场机制在世界范围内发挥得更加 淋漓尽致的同时，也使贫富差距进一步凸现。在贫困人口中，残疾人占了相当大的比重。如何解 决残疾人贫困问题已成为各国政府急需解决的重要问题。相异相容、多元共生、和谐发展等新理 念，正被越来越多的国家所接受。2006年12月，联合国大会通过了《残疾人权利公约》，为各国 从以权利为本的角度来建立和完善残疾人社会保障制度特别是残疾人社会救助制度，提供了重要 的法律支撑。

近年来，我国残疾人事业得到了党和政府的高度重视。2008年颁发的《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》指出：“促进残疾人事业发展，改善残疾人状况，已成为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会一项重要而紧迫的任务”。该《意见》提出要“做好残疾人生 活救助工作”。因此，探讨目前我国残疾人社会救助制度存在的问题并提出相应的政策建议，对 于进一步实现社会公正，加快建立社会主义和谐社会具有重要的理论意义和现实意义。

二、中国残疾人社会救助制度及存在问题

（一）中国残疾人社会救助制度概况 社会救助是国家和社会对由于年老、失业、伤残及自然灾害等原因造成收入减少甚至中断而难以维持最低社会水平的低收入的个人或家庭提供经济帮助的一种社会政策。

残疾人社会救助则是指能满足残疾人基本生存安全及社会发展的社会救助。残疾人在就业方面存在特殊困难。从国际经验看，虽然许多残疾人有劳动能力或部分劳动能力，但不宜将所有残 疾人与有就业能力比较强的劳动者等同，而需要考虑还有无劳动能力或就业能力不足的数量庞大的残疾人。应将无劳动能力的残疾人视同长期失业，将其纳入社会保险或社会救助的范围。

我国残疾人社会救助制度萌芽于20世纪50年代，60年代至70年代依附于普通社会救济制度， 并无自身独立性（伤残军人保障制度除外）。1990年颁布《中华人民共和国残疾人保障法》以 后，残疾人社会救助制度才逐步得到发展，发挥了稳定社会的作用。但总体来说，残疾人社会救 助制度本身仍然是不成熟的，还难以充分满足残疾人的现实需求。
下表是分城乡的家庭收入比较情况表。

从上表可知，若以15000~19999为中等收入水平，则不论是是城市还是农村，有残疾人家庭在 低家庭收入水平所占比例均低于无残疾人家庭，这说明，有残疾人家庭的陷于贫困的概率大于无 残疾人家庭。残疾人仍然是我国社会最困难的社会群体之一。

根据第二次全国残疾人抽样调查的结果，截止到2006年4月，我国残疾人总数为8296万人， 占全国总人口的6.34%。我国残疾人参加最低生活保障和接受社会救济的比例分别为7.16%和11.20%。残疾人领取过定期或不定期的救济的比例，城市为9.75%，农村为11.68%。残疾人参 加低保的比例，城市为13.29%，农村为5.12%。虽然从残疾人占全国总人口的比例6.34%来看， 残疾人参加低保和接受救济的比例并不低，但由于残疾人的贫困面大，考虑到这个因素，残疾人 参加低保和接受救济的比例就显得低了。因此，还有数量庞大的残疾人的社会救助需求未得到满足。

（二）现有残疾人社会救助制度存在的问题

1、模式选择不够明确。在如何建立残疾人社会救助制度上即如何选择发展模式方面存在明显不同的两种思路：一种意见认为，残疾人社会救助制度应当自成体系；另一种意见则认为，残 疾人社会救助制度应当融入相关群体的社会救助之中。由于存在理论分歧，发展模式的选择成了 难题。发展模式选择不够明确，直接影响了相关社会政策的制订，并进而影响了残疾人社会救 助体系的建设。造成该问题的原因，一方面是由于我国自20世纪80年代后才大张旗鼓的开展残疾 人救助的相关工作，残疾人社会保障事业发展的历史不长，能够提供的经验教训十分有限；另一 方面，对残疾人救助及相关方面的理论研究投入低、成果少，缺乏对国内外残疾人救助的比较研 究，缺乏有深度、有针对性、富有创见的成果。

2、覆盖面狭小。据抽样调查数据，与全国平均水平相比，与普通居民相比，我国残疾人社 会救济的平均覆盖率和低保平均覆盖率较大，残疾人社会救助的覆盖率较大。但由于残疾人就业 困难、收入低下，贫困率比其他社会群体高，因此，目前的平均覆盖面仍未能满足残疾人的需 求。其原因，一方面是财政在社会救助方面的投入不足，能够享受社会救助的标准尚比较严格， 一部分收入较低但高于救助标准的有残疾人的家庭得不到救助，被排斥在体制之外；另一方面， 有着社会救助需求的残疾人数量很庞大，供给与需求严重失衡。

3、缺乏层次。现有的残疾人社会救助制度是以最低生活保障为核心的社会救助制度，层次 较单一。最低生活保障制度最初是为了解决城市居民的贫困问题而创立的。在通常的政府公共管 理实践中，往往习惯于抓重点，即针对比较突出的问题，先抓重点，然后在这个基础上争取各个 突破。原有的改革理念与行政推动相结合，便形成了在社会救助中单刀独进的工作方法，形成了 最低生活保障“一枝独秀”的格局。社会救助制度是一个系统过程，需要各子系统相互配合，才 能取得良好绩效。残疾人社会救助制度既需要有最低经济扶助的部分，也需要有医疗救助、教育 救助、住房救助、就业援助等。层次过少，会影响整体功能的发挥。

4、城乡二元结构特征明显。残疾人社会救助制度体现了重城镇、轻农村的特点。城镇残疾 人从1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》开始，就享有享受低保的权利。而农村残 疾人享有低保则从2007年才开始起步。残疾人救助有城乡两套标准，城镇残疾人的救助标准明显 高于农村残疾人。即使在欠发达地区差距也是很大的。如，巴马瑶族自治县城镇居民和农村居民 的最低生活保障标准分别是120元和57元，前者是后者的2.1倍。造成这个问题的主要原因是原有 的二元经济结构依然存在，城乡之间在生产效率和收入方面差别很大。

5、标准偏低，难以满足基本生活需求。除上海等少数地区外，大部分省份的残疾人社会救 助形式主要表现为最低生活保障和社会救济。最低生活保障与社会救济相比，前者更规范、标准 更高。但即使是最低生活保障，其实施标准也是偏低的。根据国家民政部网站公布的统计数据， 截止到2009年第一季度，全国最低生活保障标准最高的是北京市（410元），最低的是新疆维吾尔 自治区（138.61元），全国平均水平为226.49元。以广西为例，最低生活保障标准为182.68元/ 月，而同期广西全区城镇单位在岗职工平均工资为2138.33元，最低生活保障标准仅为职工月平均 工资的8.54%，可见最低生活保障标准偏低。若用恩格尔系数法来进行研究，也可得出相同的结 论。
6、没有体现出特别扶助的特点。目前最低生活保障制度实行的“应保尽保”原则，即实行 普遍性原则，所针对的对象是全体低于低保标准的贫困家庭，而不仅仅是针对有残疾人的家庭。社会救济对象也有相同的特点。因而，整个社会救助体系并没有体现出特殊性或定向性，即缺乏对残疾人贫困者的特别扶助。缺乏定向性也意味着残疾人社会救助制度还未能自成体系，仍依附 于原有的“一刀切”的社会救助制度。

三、建立发展型残疾人社会救助制度的创新路径

前已述及，现有残疾人社会救助制度存在很多缺陷。当前的残疾人社会救助制度与普通城镇 居民和农村居民的社会救助体系关系密切，缺乏自身特点。社会救助的核心部分是最低生活保障 制度。最低生活保障制度已经实施10余年，但仍然属于深受传统福利思想影响的社会救助制度。 我国传统的社会福利是一种剩余型的社会福利，是以“损有余而补不足”的社会财富的平均主义 分配为特征的，没有考虑如何促进人的全面发展、没有考虑如何更好地促进社会的可持续发展。 现行标准偏低，未考虑对残疾人特别是农村地区特别是民族地区农村残疾人的特别扶助，尚未完 成从剩余型到发展型的转变。因此，应借鉴国际经验，结合实际，进行制度创新，建立发展型的 残疾人社会救助制度，对残疾人进行特别扶助，才能有效、充分满足残疾人的需求，共建社会主义和谐社会。

1、加强理论研究，选择发展模式，明确发展方向。残疾人社会救助是残疾人社会保障体系 和服务体系的一个子系统，如何在科学理论指导下构建和完善残疾人社会救助制度，是一个复杂 的系统工程。没有科学理论指导的指导，是难以取得良好效果的。一是要加深对科学发展观的认 识，用科学发展观来引领应用理论研究，从社会公正和可持续发展的角度来探讨如何更好地统筹 发展城乡残疾人社会救助事业，逐步消除社会保障领域的“城乡二元结构”，实现社会公正和社 会和谐。二是要加强对人道主义和新残疾人观的理论研究，探讨在经济全球化背景特别是国际金 融危机下如何更好地保障我国残疾人充分享有社会保障权利。三是要研究国外特别是发达国家残 疾人社会救助制度建设的模式及其特点、经验与教训，掌握残疾人社会救助制度建设的一般规 律，为构建我国残疾人社会救助制度提供借鉴。四是要应用经济学、社会学、管理学理论研究我 国残疾人社会救助制度模式，对原有模式进行创新，明确方向，加速发展。2006年联合国通过的《残疾人权利公约》对残疾人作出了新的界定：“残疾人包括肢体、精神、智力或感官有长期损 伤的人，这些损伤与各种障碍相互作用，可能阻碍残疾人在与他人平等的基础上充分和切实地参 与社会。”可见，“残疾”并不是专指人体功能的缺失，“残疾人”存在“障碍”，与社会的各 种态度和环境有关。过去从医疗模式的观点出发，将“残疾”及“障碍”混为一谈，将残疾原因 归结为个人的刻板观念已经不合时宜。残疾人作为社会公民，有权利充分享受与其他公民同等的 社会权利，包括享受社会救助的权利。从以权利为本的角度来研究残疾人社会救助问题，更有利 于残疾人事业的发展。从我国的现实来看，以人为本、协调发展的科学发展观，为创新残疾人救 助模式提供了理论指导。改革开放以来我国经济多年持续增长，为选择新型残疾人救助模式奠定 了坚实的物质基础。过去我国单纯强调通过“劳动福利”来解决残疾人社会保障问题的模式，被 实践证明是效果不佳的，特别是经济全球化背景下，残疾人集中就业遭遇重大冲击，分散就业进 展缓慢，“劳动福利”的途径不够通畅。而部分重度残疾人难以通过普通就业形式来解决其社会 保障问题。如果选择西方发达国家的 “福利国家”的模式，会造成财政负担过重，目前我国尚不 够具备实施条件。可以考虑在剩余型的社会福利的基础上，向发展型过渡。即社会救助标准适当 提高，既可满足残疾人的基本生活需求，又有部分余力可用于残疾人自身的人力资源开发，使其 摆脱绝对贫困，从而更好地保障其基本权利。发展型残疾人社会救助应符合以下原则：（1）保障最低生活标准的原则。只有保障最低生活水平，才能保障参与者的最基本的生存条件，有效避免其陷入绝对贫困之中；（2）发展的原则。传统的社会福利是一种剩余型的社会福利（也称为补缺 型的社会福利），随着科学发展观的确立，我国的社会福利将向以人的全面发展为内涵的新型社 会福利转化。因而，作为社会福利系统中的最低生活保障制度，应有随社会经济发展而主动调整 的发展的特征；（3）分类扶助的原则。一些特殊困难家庭如有残疾人的困难家庭需要特别扶助， 以避免其生活状况与社会平均水平差距的进一步拉大，从而实现事实上的公平。

2、加强残疾人社会救助政策法规体系建设。我国残疾人社会救助制度存在诸多问题的一个 重要原因是法制不健全。从现有的法制框架来看，在宪法、法律、行政法规、部门与地方规章、 规范文件等五个层次上已初步明确残疾人的社会保障权益。但相对于残疾人救助制度来说，政策 法规体系建设总体上还是落后的。

对残疾人的救助，是实行普惠原则还是实行特惠性政策，在政策法规方面尚无统一规定。2008年颁发的《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》指出：要“按照重点保障和特 殊扶助的要求，研究制定针对残疾人特殊困难和需求的社会保障政策措施。”特殊扶助即扶助应 有特殊性，因此，采取特惠性政策，对残疾人进行特殊救助，应是今后发展的方向。但目前各 地在制定相关的规范文件方面仍然存在时滞现象。此外，虽然《残疾人保障法》已实施10年，但《社会保障法》及《社会保险法》迟迟未出台，立法体系结构不全，影响了残疾人社会救助政策 法规体系的建设。

3、抓住时机，积极扩大覆盖面。经过多年努力，我国残疾人社会救助体系已有一定规模， 但仍然有数量庞大的残疾人特别是农村残疾人被排斥在这个体系之外，他们的社会救助需求得不 到满足，这种情况造成了社会不公平。让贫困残疾人享有经济社会发展成果是实现社会公正、建 设和谐社会的客观要求。扩大覆盖面是建立在社会经济发展的基础之上的。近年来我国经济实力 明显增强，已经具备扩大覆盖面的物质基础。一是应抓住在农村建立最低生活保障制度的时机， 将低收入农村残疾人纳入其中。2007年，在国务院领导下，全国开始建立农村最低生活保障制 度。利用这个时机，加快推进，可以将符合条件的农村残疾人纳入体系之中。二是应对有劳动能 力及劳动愿望的残疾人进行就业培训及就业援助，鼓励和扶持他们实现体面就业，通过劳动就业 获得收入并享受社会保险待遇，这样可通过多层次的社会保障制度来减少社会救助对象的数量； 三是构建独立性较强的残疾人社会救助制度，为残疾人特别是暂时或永久丧失劳动能力的残疾人 提供分类救助。

4、建立多层次、综合性的社会救助体系。造成贫困的原因是多方面的，单一的最低生活保 障制度在救助贫困对象时存在多种制约，因此救助手段也应多元化。临时救助制度将使贫困残疾 人得到及时帮助，缓解最低生活保障标准偏低和调整不及时所造成的困境。综合性的社会救助体 系应以最低生活保障救助为主，但同时还应辅以医疗救助、康复救助、住房救助及教育救助等手 段。

5、拓宽基金筹资渠道，建立残疾人救助基金，完善社会救助标准的调整机制及基金运行机 制。根据经济社会发展水平来确定合理的社会救助资金（特别是最低生活保障资金）的筹集方 式，为适当提高残疾人社会救助标准奠定良好的基础。随着改革开放的深入，最低生活保障制度 所涉及的主体将发生变化。按照条例，现行的最低生活保障制度由地方人民政府负责。但在实际 上，目前中央财政已拿出超过50%的最低生活保障资金用于支付。要适当调整中央财政和地方财 政的支付比例。需要拓宽从福利彩票公益金、扶贫资金、社会捐赠及其他方式筹集资金的渠道。应加强对测算方法的研究。进行抽样调查，对本地区城乡的贫困线进行科学测算，确保受助者的基本生活水平，避免其因支付标准过低陷于绝对贫困。同时也应避免由于标准过高，形成“福利 依赖”现象。应建立主动调整机制。建立物价指数变化分析体系，提高预警水平，建立与物价水 平变化和社会经济发展相适应的主动调整机制，使标准能实现动态的自然增长。完善基金运行机 制，健全监督体系，实现保障对象的有效分类管理和动态管理，减少乃至消除错保、漏保、人情 保等不良现象的发生。减少不良现象，有利于提高资金的社会效益，在惠及贫困人口的过程中， 得到社会公众的好评。

6、建立以分类管理为主的、分立与统一管理相结合的新型残疾人社会救助制度。（1）以 分类管理为主，将残疾人于其他社会群体区分开来。可以考虑从福利彩票公益金、扶贫资金和残 疾人就业保障金中各提取一定资金建立残疾人救助基金，并设立残疾人家庭专项津贴。现行最低 生活保障制度依据的是家庭人均收入和政府公布的标准，并未考虑家庭人口类型和人口规模的影 响，对于一些有无业重度残疾人的家庭及其他一些有特殊困难家庭而言，救助呈现出平均主义特 征，存在事实上的不公平。在有残疾人的家庭中，有一部分家庭有着特殊困难，需要特别扶助。 如；①有无业重度残疾人的家庭；②有两个或两个以上残疾人的多残家庭。由于目前公布的最低 生活保障标准偏低，对这部分有关特殊的家庭，目前尚无专项的扶助措施，难以避免其陷入贫困 陷阱之中，因而有必要根据分类救助的原则，设立专项的残疾人家庭津贴。分类救助，是为了更 有效地实现公平。可根据残疾程度和困难程度分类设立定额津贴。如：①护理津贴，对那些为无 劳动能力的重度残疾人提供护理的人支付津贴；②严重先天性残疾儿童津贴，对有16周岁以下严 重先天性残疾儿童的父母提供津贴；等等。(2)建立分立与统一相结合的新型管理体制。在进行分 类管理的同时，也要注意残疾人社会救助制度与全国普通居民社会保障制度的统一性，应注意两 者的衔接与统一。新型残疾人社会救助制度应是一种既统一又分立的混合模式。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)