台湾地区残疾人福利保障制度及其启示

The Welfare System and Enlightenments of the Disabled in Taiwan
王 鹏

内容提要：残疾人福利保障制度是社会保障制度的重要组成部分，它的发展水平直接关联着社会保障事业的建设进程。经过多年的发展，台湾地区已形成一套比较完善的残疾人福利保障 制度，残疾人的生活水平和实质福利得到较大提高，取得了较好的社会效果。台湾地区长期积累 的残疾人福利保障实践经验，对于大陆地区进一步改善残疾人福利状况，提高残疾人福利保障水 平，促进残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果，具有十分重要的启示作用。
关键词：台湾地区；残疾人；福利保障制度；启示

Abstract: The welfare security system of the disabled is the important part of the social security system, and its development level is directly related to the construction process of the social security cause. After years of development, there has been formed a comparatively perfect welfare security system of the disabled in Taiwan, and disabled people’s living standard and essential welfare have been greatly improved, and the social effect is good. The long-term accumulated practical experience of the welfare security for the disabled has very important enlightenments on China mainland to further improve disabled people’s welfare status and security level, promote them to participate in social life equally and fully, and share the material and cultural achievements of the whole society.
Key words: Taiwan; the disabled; the welfare security system; enlightenments

一、引 言

我国是一个残疾人口众多的国家，现有残疾人数已突破8300万，每年因自然灾害、交通事故 和遗传疾病等因素致残的人数多达数十万人，仅在2008年“5•12”汶川大地震中，因灾致残的 人数就逾5万人。[1]如何为这些残疾人进行生理和心理上的救助，以及提供必要的福利保障，是 当前和今后一段时期内极为紧迫的一项重要任务。大陆地区自改革开放以来，特别是1990年颁布《残疾人权益保障法》以来，尽管在残疾人事业包括残疾人福利保障事业上取得了瞩目的成绩， 但是残疾人福利保障总体水平仍偏低，比起健全人的福利保障水平还有相当的差距,并滞后于经 济社会发展水平，难以满足广大残疾人群的现实福利保障需求。与祖国大陆仅一海之隔、同样是 致残事件多发的台湾地区，早在上个世纪70年代末就已初步形成一套比较完善的残疾人福利保障 制度，到2007年《残疾人权益保障法》的更名与颁布为止，台湾地区残疾人福利保障政策经历了 多次修改与完善，残疾人的生活水平和实质福利得到较大提高，取得了较好的社会效果。尽管海 峡两岸政治制度和经济体制存在差异，但台湾地区长期积累的残疾人福利保障实践经验，对于大 陆地区进一步改善残疾人福利状况，帮助残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成 果，具有重要的借鉴意义和参考价值。

二、台湾地区残疾人福利保障制度的基本概况

湾地区残疾人又称为“身心障碍者”，其界定范围是指身体系统构造或功能有损伤或不 全，影响其活动及参与社会生活，并经医事、社会工作、特殊教育与职业辅导评量等相关专业人 员组成的专业团队鉴定及评估，领有残疾人证明者。[2]为维护残疾人的合法权益，保障其公平参 与社会生活的机会，台湾当局始终以“一辈子照顾、无所不在的保护、全方位的服务”作为制定 残疾人福利保障制度的总目标，依据相关法律规定，通过收入再分配，对身患残疾的民众予以基 本生活上的资助和保障。

（一）历史沿革 台湾当局从1970年代开始摸索与试办残疾人福利保障制度，1980年通过第一个相关法令“残疾福利法”，并两度修正部分条文，于1991年重新制定颁布“残疾福利法”。1997年4月23日， 台湾当局将“残疾福利法”修正为“残疾人保护法”，除明定卫生、教育、劳工、建设、工务、 住宅、交通及财政等相关目的事业主管机关权责外，还规定医疗康复、教育权益、促进就业、福 利服务、福利机构等法定权益及福利。2006年9月27日，台湾“行政院”通过“残疾人保护法”修 正草案，将残疾人视为独立自主的个体，等同一般人享有相同的权益，并对个别残疾人的特殊需 求给予支持性服务。2007年7月11日，台湾当局又将“残疾人保护法”更名为“残疾人权益保障 法”，并修正了全文。

台湾“残疾福利法”制定之初，服务的对象共有7类，包括：视觉残疾者、听觉或平衡机能 残疾者、声音机能或言语机能残疾者、肢体残疾者、智能不足者、多重残疾者及其它经中央主管 机关认定的残疾者。1990年修订后增加为11类，除前述7类外，新增重要器官失去功能者、颜面伤 残者、植物人及老人痴呆患者（现已修正为失智症者）及孤独症，共4类。1995年，再新增慢性精 神病患者1类。1997年修正后，将残疾类别分为14类。2001年部分条文修正后，又新增顽性（难治 型）癫痫症者及经中央卫生主管机关认定，因罕见疾病而致身心功能残疾者，故现行残疾类别共 有16类。

（二）保障现状 在台湾地区残疾人福利保障服务中，福利机构主要提供残疾人夜间型、全日型住宿、日间托顾、部分时制托顾服务，以及各类临托、短托、咨询等服务。至2006年底，台湾地区残疾人福利 机构计有248所，较2005年底增加4所（见表1）；其中，以私立179所最多，公设民营54所次之， 公立仅15所。残疾人福利机构预定可收容20080人，实际收容16370人，较2005年底增加2.92％； 其中，以全日型住宿收容10903人占66.60％最多，其它非全日型则占33.40％。

除了提供福利机构外，对残疾人给予各种补助也是福利保障的重要内容。2006年台湾地区 残疾人三大项补助累计总金额为181.86亿元新台币[3]，较2005年增加6.7％。其中，生活补助 方面，2006年累计补助347.52万人次，补助金额141.25亿元；其中低收入户补助人次及金额分 别占总数的14.43％和22.96％，中低收入户占84.81％和76.61％，荣民补差额部分占0.76％和0.43％。[4]托育养护补助方面，2006年底在残疾人福利机构接受住宿收养及日间托育者有23771 人，累计补助金额35.36亿元。辅助器具补助方面，2006年累计补助50817人次，补助金额5.25 亿元；其中低收入户补助人次及金额分别占总数的4.05％和7.28％，非低收入户占95.95％和92.72％。

资料来源：台湾“行政院内政部”：《2007年台湾统计年报》，台湾“行政院内政部”统计处，2007年版。

三、台湾地区残疾人福利保障制度的主要内容

残疾人福利保障制度为实现残疾人最基本的生存权提供了物质支持，是实现社会公正的一项 重要指标，尤其是在市场经济条件下，该制度是帮助残疾人规避风险的安全网，是保障社会稳定 的减压阀，是促进市场机制正常运行的调节器。台湾地区残疾人福利保障制度的主要内容体现在 以下几方面：

（一）经济援助和财产信托制度 对残疾人提供福利保障，最直接有效的办法之一是给予生活补助和社会保险补助等经济上的援助。台湾当局为保障残疾人基本生活，依据“残疾人生活托育养护费用补助办法”，对于没有 得到收容安置的中低收入残疾人，给予每月2-6千元的生活补助费；对于安置于福利机构的低收 入残疾人，给予全额补助。同时，为落实“政府”照顾弱势族群的政策，改善残疾人的经济生活 状况，自2004年1月起调高中低收入残疾人生活补助给付标准，每人每月增加1千元。2006年生活 补助发放金额总计为141.25亿元，平均每月受益人数达28.9万人。

台湾地区对残疾人参加全民健康保险及公务人员保险、劳工保险、农民健康保险、私立学校 教职员保险、军人保险及退休人员保险等社会保险所需自行负担的保险费，按照其残疾等级予以 补助。该项补助经费由户籍所在地的直辖市或县（市）“政府”负担，但极重度、重度及中度残 疾人的自付部分保险费补助由中央“政府”负担。台湾“内政部”每年编列经费办理补助措施，2006年编列补助经费为20.6亿元。 为使残疾人在其直系亲属或扶养者年迈时，仍受到应有照顾及保障，促进残疾人财产有效管理，台湾当局授权信托业者对残疾人的财产提供信托服务。[6]目前，依据台湾信托法及信托业 法，开办残疾人财产信托的单位有“中央信托局”信托部、交通银行、大众银行、安泰银行、华 南银行、台新银行等12家金融单位。这些信托业者定期或不定期地免费为残疾人提供各种形式的 财产信托服务，极大地增强了台湾地区残疾人抵抗各种风险的能力。

（二）家庭服务和社会福利照顾 台湾地区残疾人福利保障注重来自于家庭和社会两方面的生活照顾服务。家庭服务方面，自2001年由台湾“行政院主计处”编列社会福利经费由各县市“政府”办理残疾人家庭服务后，依 据台湾“残疾人权益保障法”规定，家庭服务的法定项目包括居家护理、居家照顾、家务助理、 友善访视、电话问安、送餐到家、居家环境改善及其它相关的家庭服务。2006年各地方“政府” 办理各项家庭服务措施，累计受益约为321.5万余人次。

社会福利照顾方面，台湾当局自1999年起补助各地方“政府”办理“残疾人临时暨短期照顾 服务计划”，委托残疾人福利机构或团体对中、重、极重度残疾人提供临时或短期照顾服务。其 中，小区照顾服务项目包括康复服务、心理咨询、临时及短期照顾、餐饮服务、交通服务、休闲 服务、亲职教育、信息提供、转介服务等，自2003年起，增列办理残疾人照顾服务员训练、日间 照顾及家庭支持服务等，以减轻家庭照顾者的负担。福利机构照顾服务项目则包括早期疗育、日 间托育、技艺陶冶、庇护性就业训练、住宿养护等，依据“内政部推展社会福利服务补助作业要 点及其补助经费申请补助项目及基准”，福利机构还可以采用兴建（购置、修缮）建筑物、充实 设施设备、补助收养服务费和交通费等方式，提升被照顾者的生活质量，增加其参与社会活动的 机会。

（三）辅具补助和到宅评估服务

辅助器具可以帮助残疾人改善和恢复缺失及减弱的功能，提高生活的自理能力和学习的自主 能力。[7]台湾地区残疾人可以凭借残疾诊断证明书，向户籍所在地乡（镇、市、区）公所申请 辅具补助，而地方“政府”依其财政状况，自行增订补助标准。辅具补助的范围包括点字机、轮 椅、拐杖、助行器、传真机、居家无障碍设备、移位机、计算机辅助器具、助听器等。2006年台 湾地区各级辅具补助经费计5.25亿元，平均每月受益人数4235人。

对于无法自行使用辅助器具的中低收入重瘫及以上残疾人，为了帮助他们得到所需的持续照 顾，促进生活自理能力并减轻照顾者负担及压力，台湾地区残疾人福利团体和机构可以委托康复 专业团队成员（包括职能治疗师、物理治疗师、康复工程师及社会工作师等）提出申请计划，办 理到宅评估服务。该服务内容包括移位辅具系统、无障碍物理环境、自我喂食、卫浴类辅具、语 言沟通等，以协助长期重瘫卧床的残疾人，克服生理机能障碍，有效运用社会资源，扩大辅助器 具的使用范围，发挥各类辅具的最大效用。

（四）“生涯转衔”和教育就业服务 “生涯转衔”是指残疾人在不同的人生阶段，随着角色、任务与生活型态变化而发生的生涯规划和衔接教育等。[8]台湾“内政部”为促进残疾人在不同生涯阶段达到转衔目标，不定期补助 “中华民国智障者家长总会”举办“残疾人生涯转衔研讨会”，邀请专家学者、民间团体、“政 府”相关单位研商规划；并通过定期召开转衔服务联系会报，积极订定转衔服务统一表格数据格 式，建置整合式残疾人个案管理系统，实现相关“政府”部门、地方专业服务组织的转衔数据无 接缝交换，促进残疾人获得持续而完整的全方位专业服务。

台湾地区“残疾人权益保障法”对残疾人接受教育和参加就业的规定比较详细。在教育权 益方面，规定各级教育主管机关应主动协助残疾人就学，各级学校不得因其残疾类别、程度或尚 未设置特殊教育班而拒绝其入学。在促进就业方面，规定各级“政府”应该依照残疾人的残疾类 别及等级，提供无障碍个别化职业训练及就业服务；对于具有工作意愿，但工作能力不足的残疾 人，应提供庇护性就业服务；各种公私营机构在录用残疾人时应遵守“定额录用制度”[9]等。这 些规定有效维护了残疾人在宪法上所保障的受教育权益和工作权，确保其生活安全无虞。

（五）专业培训和无障碍环境建设 为了满足残疾人福利保障的社会化需求，台湾当局积极培训各残疾类别的专业人员，以提升福利保障质量。除了协助倡导亲职教育及家庭照顾者训练计划外，台湾“内政部”定期推动残 疾人福利社会工作人员分科分级训练计划，落实培养不同阶段残疾人社会工作人员的专业能力。

2006年台湾“中华启智工作人员协会”等5个单位，共开办教保员初级、进阶班、生活服务员班、 教保员督导班及手语翻译人员培训班等5类别21班次，残疾人福利机构个案管理研习班等9类别20 班次等，受益人数计1557人。

各项软硬件设施设备的无障碍，是残疾人平等参与社会生活的基础。台湾当局为建立残疾 人无障碍环境，积极改善与推广各项公共设施、建筑物及活动场所的无障碍生活和社会环境。一 是修订建筑技术规则，各地方“政府”依辖区实际需求订定分类、分期、分区执行计划及期限公 告，对于确有改善困难的场所，必须提交替代改善计划。二是成立“公共建筑物无障碍生活环境 中央督导团”，定期赴各地了解并督导无障碍环境的执行工作。三是制定“残疾人特别服务实施 办法”等相关法规，提升工作人员的专业能力，加强倡导无障碍人文环境的观念，促进大众尊重 维护无障碍设施，并充分发挥志愿者队伍在无障碍环境建设中的积极作用。

此外，为保障残疾人生活，减轻生活所需的负担，台湾当局制定的福利保障措施还有：综合所得税特别扣除额、免缴汽车使用牌照税、搭乘公共交通工具优待、依法定比例设置残疾人专 用汽机车停车位、保留名额优先核准残疾人购买或承租住宅及停车位等。例如，在缴交所得税方 面，台湾“财政部”对于不同残疾等级的残疾人予以不同额度的特别扣除额；“交通部”于2002 年3月起实施残疾人专用车牌，以利辨识及维护行车安全；有关残疾人申请购买或承租的住宅，其 出租或转让的规定，亦于2001年由“应以残疾人为限”修正为“经亲自居住5年以上，且主管机关 公告后仍无人愿承租或受让者，主管单位将其列为一般住宅，按照各地住宅主管机关所定办法办 理”。

四、台湾地区残疾人福利保障制度对大陆地区的启示

残疾人福利保障制度是社会保障制度的重要组成部分，它的发展水平直接关联着社会保障事 业的建设进程。台湾地区长期积累的残疾人福利保障实践经验，对于改善大陆地区残疾人平等参 与社会生活的物质条件和社会环境，促进大陆地区残疾人事业的进一步发展，具有十分重要的启 示作用。

首先，残疾人福利保障必须以政府为主要提供者。在目前竞争激烈的市场经济条件下，社 会资源还无法做到均衡分配，不可避免会产生贫者愈贫、富者愈富的不均现象；而残疾人在社会 上是最弱势的群体，在竞争环境中往往处于最不利的地位，为了维持社会公平与正义，就必须由 政府介入以改善整体环境，对残疾人提供必要的福利保障。台湾地区“残疾人权益保障法”明确 规定：“残疾人的保险与就医、教育训练与辅导、生活维护与救济，应予保障，并扶助其自立与 发展。”[11]从实践来看，无论是经济援助、财产信托、生活照顾及辅具补助等直接保障，还是 “生涯转衔”、就业教育、专业培训及无障碍环境等间接保障，台湾当局均是主要的提供者。海 峡两岸尽管政经体制不同，但在政策制定、组织和实施等方面，有许多相类似的地方。因此，要 从供给面上解决大陆地区残疾人的需求问题，就必须以政府为主导，依据社会经济发展的实际情 况，制定并实施包括经济、医疗、教育等方面的解决方案，满足残疾人最基本的福利保障需求。

其次，经济保障是残疾人福利保障的重中之重。经济保障制度是残疾人受益最直接、效果最 明显的一种福利保障制度，必须不断强化这一制度。台湾地区非常强调对残疾人提供经济保障， 除了补助生活、托育、养护、辅具、重病医疗及社会保险保费外，还加强残疾人的赡养监护、推 广财产信托制度及配合年金制度的规划、实施。目前，大陆地区对残疾人的各项补助，虽然都是 由中央政府订定统一的给付标准，但是各个地方政府在审核发放资格时，由于受到地方财政负担 的影响，不发或少发补助的现象时有发生，补助标准也不统一。因此，应借鉴台湾地区残疾人 “国民年金”发放的经验，制定一个固定的、各省统一的残疾人经济补助政策规划，以固定周期 发送的方式给予残疾人必要的经济保障，为残疾人提供一个稳定安全的经济生活，并不断提高其 生活质量。

其三，家庭服务和社会福利照顾必须两者兼顾。海峡两岸在传统伦理道德文化的规范之下， 家庭成员之间往往表现出一种生命共同体的关系，生老病死的每一阶段都以家庭作为依附对象。 在这种精神的延续中，大多数残疾人选择家庭作为其安身立命的地方。台湾地区残疾人福利保障 同时强调家庭服务以及包括小区、福利机构在内的社会福利照顾，既符合了根深蒂固的家庭伦理 要求，又可以去除因福利机构收养所导致的负面影响。然而，大陆地区普遍对社会福利照顾缺乏 明确认识，残疾人的社会照顾方式仍然停留在以家庭服务为主，导致残疾人经常生活在自哀自怜的内心世界里。因此，应树立残疾人福利保障的全新社会理念，将家庭服务和社会福利照顾相结合，让残疾人在接受家庭收养的同时，建立起对自己的信心，回归到主流社会，在彼此互动和完 全参与的社会环境中，很自然地与家人同住、与他人互动，避免产生像过去完全由家庭收养所造 成的隔阂现象。

其四，充分保障残疾人接受教育和参加就业。受教育是每个公民在宪法上所赋予的基本权 利，对残疾人而言则显得更为重要。台湾地区实施的“生涯转衔”计划，能够保障残疾人在不同 人生阶段获得新生机会，大陆地区可以借鉴这一有效做法，建立一套完整的教育衔接制度，让在 学龄阶段的残疾人能够依据其个别的需要，作出对其个人最有利的选择。另一方面，就业可以使 残疾人获得经济收入，提升生活质量，更重要的是，通过工作，可以使残疾人和社会更紧密接 触，建立自尊和自信，更好地生活。大陆地区可以仿效台湾地区开设庇护工厂，帮助残疾人掌握 一定的技能，辅助其参加就业。政府层面应加大对残疾人就业的扶持力度，推进和加强残疾人集 中就业工作，扩大残疾人分散按比例就业的覆盖面。

最后，大力加强残疾人无障碍环境建设。台湾地区在无障碍设施建设和残疾人公共服务的社 会环境上做了大量工作，以方便残疾人不受排斥地出入所有建筑场所，实现社会交往和社会参与 的无障碍。大陆地区在确保助残无障碍设施硬件建设的基础上，更应注重社会环境和公众意识的 无障碍“软环境”建设，尤其要学习台湾地区为残疾人服务的社会意识，即人性化的社会服务。 应从学校、社区到全社会，向公众宣传和普及无障碍的基本知识，进一步提高公众对无障碍环境 建设重要性的认识；加强公民道德建设，促进公众保护无障碍设施的自觉性，使爱护无障碍设施 成为人们自觉遵守的社会公德。无障碍设施既不是技术难题，也不是加大投资的问题，主要是认 识问题。应当让全社会每个公民认识到，硬件设施的建设总是有限的，但健全人与残疾人之间的 心理障碍是可以消除的，无障碍环境建设是方便残疾人和老年人、服务全社会的事业，是功及社 会、利及百年的大事。

五、结 语

残疾公民与健全公民一样，都是社会中平等的一员，在覆盖社会全体成员的福利保障中，残 疾人理所当然是其中的保障对象，享有平等的保障权利。同时，残疾人由于残疾的存在和影响， 是社会生活中的一个特殊群体，在福利保障对象中，他们又是一种特定的保障对象，需要采取特 定的保障措施。这种处于平等的保障地位与特定的保障对象相结合，以及共同的保障权利与特定 的保障措施相结合，决定了残疾人福利保障制度的复杂性与特殊性。尽管近年来大陆地区残疾人 福利保障事业取得了较大成绩，但随着社会主义市场经济体制的不断深化与完善，残疾人福利保 障总体水平滞后于经济社会发展的弊端日益突显，残疾人的基本生活状况与健全人的生活水平之 间的差距越来越大。特别是，与台湾地区相比，大陆地区在残疾人福利保障政策的制定和实施等 方面仍然存在许多不足。因此，我们必须从实际情况出发，学习借鉴台湾地区残疾人福利保障的 实践经验和有效做法，针对残疾人的特殊困难和需求，建立完善的适应残疾人特点的福利保障制 度，提高残疾人福利保障水平，营造全社会济困助残的良好氛围，使残疾人福利保障与建设和谐 社会和实现人民富裕安康的奋斗目标相适应，促进大陆地区残疾人事业的又好又快发展。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)