农村残疾人最低生活保障的现状与对策思考

河南省残联党组书记、理事长

李玉德

残疾人是典型的社会弱势群体，而农村残疾人更是弱势中的弱势。在经济社会快速发展新时期，在社会基本养老、基本医疗体制尚不健全的情况下，施以最低生活保障并建立起完善的保障制度既切合农村实际，又能较好的解决残疾人这个特困群体基本生活问题。由于农村低保实施的时间相对较短，保障水平及保障范围都很有限，农村残疾人的最低生活保障不可避免的也会存在这样那样的问题。对这些问题进行研究，将有利于改善农村残疾人的生活状况，有利于社会主义新农村建设，有利于全面建设小康社会目标的顺利实现。

一、建国以来我国农村残疾人生活保障基本情况回顾

建国初期，我国的社会保障几乎是在一片瓦砾、废墟上建立起来的。在这种百废待兴，物质极度匮乏的短缺经济时代，政府对不同的社会成员实行了一种有差别的城乡分治的保障原则。在城镇，主要是面对机关、企事业单位设立了社会保险制度。在农村主要依托“五保”供养制。在当时的情况下，对各类残疾人亦主要是参照“五保”供养办法进行补助和救济。1956年颁布的《高级农业合作社示范章程》中规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老弱寡、残疾社员在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们吃、穿和烧材的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬”。这说明在当时，残疾人还没有作为特殊群体而制定一套专门政策加以保障。

农村集体经济趋于稳定之后，对残疾人的照顾方式有了新的变化，一般是，对于无任何劳动能力的重残人由家庭进行照顾，集体对家庭进行一定的补助；对于有一定劳动能力的，安排较为轻度的活计（比如，看守庄稼、菜园等）而与其他社员记同样的工分，分配粮款时亦与其他社员享受同等待遇。与此同时，在分派务工、提留、统筹等方面都给予了很多减免和照顾。

农村实行联产承包责任制以后，五保供养的费用便由承包户分摊。此时的农村集体经济趋于空壳化，而政府又不承担供款责任，这就很容易导致包括残疾人在内的五保福利政策无法落实。特别是取消农业税之后，包括残疾人在内的“五保”政策大打折扣。于是，那些残疾人及其家庭与健全人家庭相比，贫富差距越来越大。为此，国家于2006年1月修改了《农村五保供养工作条例》，除继续将残疾人纳入五保供养之外，新条例还着重强化了政府的责任。

近几年，随着最低生活保障制度的建立，对农村贫困残疾人的照顾，除“五保”途径之外，又多了一道生活保障线。 2006年4月，省政府下发《河南省人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》，将保障对象首先界定在家庭成员年人均收入低于户籍所在地农村居民最低生活标准的农村居民，重点照顾因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。至此，以农村残疾人为重要保障对象的低保制度在全省农村地区正式推行开来。众多因不符合五保条件而被排除在保障体系之外的残疾人享受到了最低生活保障待遇。

二、当前农村残疾人最低生活保障的现状

近几年的实践证明，低保制度确实是解决农村贫困群体基本生活问题的高效、便捷的救助方式。截止到2009年7月，全国享受农村居民最低生活保障人数为4534万人，2 141.6万户，人均月保障水平58元。河南全省农村低保人数3 638 825人，2057314户，月人均49元（据民政部网站：《2009年7月份民政事业统计月报》）。

值得一提的是，通过分类施保、提标扩面，使广大残疾人从中感受到了社会救助的温暖。以郑州市为例，该市依据农村低保家庭主要成员经济收入、身体状况和劳动能力等情况，把低保对象分为A、B、C三类，分别按照农村低保标准的80%、60%、40%的标准核定补差。洛阳市西工区将农村低保分为三类，其标准分别为70元、50元和30元。北京的做法则是以有无劳动能力来判定享受保障的类别：无劳动能力的重残人上调15%；老人、儿童等上调15%；老残一体的，先扣去低保收入标准的80%，余下再计财产收入，施以低保。比如，月收入300元，先扣去240元，余下60元作为其月收入标准进行低保救助，即所谓的“收入豁免”。这样做的好处，就是避免了制度的“一刀切”。虽然工作量增大了许多了，但是更加科学、合理、有针对性。

三、当前我国农村残疾人生活保障存在的主要问题

由于我国人口众多，相应的，各类残疾人数量亦很庞大，农村残疾人更是量大面广。据第二次全国残疾人抽样调查显示，截至2006年４月１日，我国共有残疾人8296万人，占总人口的6.34%左右。农村残疾人口为6225万人，占残疾人总数的75.04%。目前尚有1000多万农村贫困残疾人尚未解决温饱，刚刚解决温饱的，返贫现象也比较严重。全国贫困残疾人无房、危房户还维持在100万左右，一大批贫困残疾人的基本生产、生活条件还没有质的变化。作为中国第一人口大省、农业大省，河南省总人口已接近一亿，其中残疾人707万,占全省总人口的7.2%，高于全国平均水平0.86个百分点, 涉及家庭人口近3000万。其中，城镇残疾人口为84万人，占11.87%；农村残疾人口为623万人，占88.13%，这一比例高出全国平均水平13个百分点。随着工业化、城市化和人口老龄化的加快，社会面临的残疾风险也在不断加大，残疾人口总量有不断增加的势头，占总人口的比例有所上升。

总的来讲，农村残疾人总量大、分布广、贫困化程度较高。尤其是受一些主客观因素制约，目前农村残疾人在生活保障上仍然面临不少的问题，主要有以下几个方面：

1. 许多享受低保的残疾人尤其是重残家庭生活依然困难

调查显示，无论是城镇还是农村残疾人家庭，其年平均收入均低于正常家庭50~70%不等。许多残疾人家庭平均月收入不足100元，而一户多残家庭，生活更为困难，几乎没有任何经济来源。重度残疾人大部分生活不能自理，甚至无法移动身体。这部分人虽已大部分纳入低保，但由于生活支出成本高，需要他人进行护理和生活照顾等，因此家庭生活依然十分贫困。

2. 农村残疾人的权利意识十分朴素，对一些保障政策了解甚少

我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”显然，这里所说的公民也应该包括农民在内。事实上，农村居民十分朴实善良，多年的贫穷使他们随便得到一点好处就会满足，并心怀感激。因为他们压根儿就没意识到，目前政府对农村开展的各项救助已经不是传统意义上慈善与人道，更多的是一种制度化的人权意识的体现。甚至，许多农民尤其是残疾人对目前开展的各项服务与救助不了解，也不知道如何申报，这就很容易导致低保政策在农村大打折扣，一些本应享受低保的残疾人由于诸多原因而没有享受低保。

3. 新农合对残疾人的保障效果不佳

目前的新农合报销模式仍然是注重大病、重病以及住院，而对于门诊，尤其是村诊室所发生的费用，几乎是自掏腰包。因此，无论对健全人还是残疾人，新农合对于治疗一般常见病的保障意义并不大。另外，重度残疾人真正住院医疗康复的并不多，而且即使看病也是尽量节俭，能不住院就尽量不住。究其原因，一是行动不便，二是住院费用较高，三是医院里面的药太贵，不划算。而在家看病的费用又不能报销，也挫伤了残疾人参加新农合的积极性。

4. 集中托养机构亟待建立

调查显示，老年残疾人生活来源，82.86%依靠家庭其他成员供养。在我国现时的少子高龄化的形势下，家庭供养老年人尤其是病残老年人的负担将越来越重。为此，社会化养老模式应作为老年残疾人养老的主要模式。对于那些生活上不能自理的重残、病残、老残、精神及智力残疾人员，依靠各类托养机构进行照管，是比较切实可行，又比较符合人道的举措。现实的情况是，残疾人生活服务的需求量很大，提供服务的总量与需求相比存在较大缺口，特别是重度残疾人生活服务的需求量最大。

5. 机构集中供养尚有诸多不完善之处，影响“五保”及病残老人入住

出于经济及管理方面的考虑，一些供养机构只负责日常生活，至于特殊护理、丧葬之类的事情概不负责。比如，一些新建敬老院规定，凡“五保”人员凭“五保”证即可免费入住，但前提是生活上基本能够自理，且无重大疾病。平时如有小病，院里负责医治，但临危人员需由近亲属接回原籍处理，院里不负责丧葬。这些关键环节的免责，导致一些病残老人产生很大后顾之忧。

6. 农村低保存在的问题影响着残疾人的保障权益

首先，城乡低保差距十分悬殊。民政部发布2008年民政事业发展统计公报显示，2008年全国城市平均低保标准为每人每月205.3元，低保对象月人均补助为141元；全国农村平均低保标准为每人每月82.3元，月人均补助为49元。（资料来源：中国经济网，2009年2月4日）再以郑州市为例，从2008年7月1日开始，城市低保标准：市区由每人每月260元，提高到每人每月275元，县(市)在原标准上，每人每月提高15元；农村低保标准：市区由每人每月150元，提高到每人每月160元，县(市)由每人每月100元，提高到每人每月110元。（资料来源：《郑州市人民政府关于完善最低生活保障制度的意见》郑政〔2008〕28号 ）但是，在河南大部分农村地区，从2009年7月刚提高到50元，之前都还是20~30元的水平。同样是在农村，但在城市的近郊和远郊，经济水平和保障水平就不一样，大城市的郊区和小城市的郊区也不一样，大城市的农村和别的偏远农村差距更大。

其次是在核定低保时村干部的主观随意性。由于低保在农村还属于新规，在操作时避免不了许多人为的主观因素，甚至出现一些不正之风。不给好处不给保，给了好处就乱保。办低保要收取好处费，这是很多地方特别是农村地区不成文的、大家心照不宣的潜规则。许多情况下，困难户们也心甘情愿出这几百块钱，一方面，因为他们意识不到享受贫困救助是他们的正当权益，是国家的一项制度，而仍然认为是政府、是某些干部对其进行的一项恩惠与施舍。因此，在享受之前必须有所付出与表示；另一方面，即使拿出几百块钱，也能够在半年、几个月内收回来，也没什么大不了的。所以，一个愿打一个愿挨，最终导致了制度的走样和异化。

第三是民主选穷未必公正。由于采取“民主选穷”，农村低保制度的公平度还是比城镇要公平一些。因为农村家庭的隐性收入相对少一些，家计调查也相应简单。但是，在农村，也不能以为民主选出来的穷就是真正的穷，没选上的就不穷。因为农村的民主始终贴有家族势力的标签，这样的民主其实要打折扣。而且，少数地方“面子低保”、“人情低保”仍很严重。有些村民生活并不很困难，而是相互攀比，认为能吃上低保是有能耐、有面子、有门路，于是就通过各种关系设法搞到。

四、解决农村残疾人生活保障问题的对策建议

1. 完善社会救助体系

一要制定农村贫困残疾人特别救助办法。由于现行低保制度的一些硬性规定，使很多应享受低保的残疾人却没有纳入低保范围。主要表现在：低保是以家庭为计算单位，致使许多已丧失劳动能力、完全靠家庭成员抚养的残疾人，在计算其家庭人均收入时，会因为高于低保标准而不能享受低保。而在农村，因为资金有限，大多按3.3%的比例来分摊低保家庭数，加上“人情低保”、“面子低保”等人为因素影响，享受低保的贫困残疾人家庭就会更少。因此，很有必要制定农村贫困残疾人特别救助办法，将农村贫困残疾人特别是重度残疾人单独核算其收入，单独施保；对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准150%的家庭中的持证重度残疾人，参照当地城乡最低生活保障标准全额发放补助金，并享受其他社会救助政策；对因病、因灾需要救助的残疾人家庭实施救助；在对残疾人应保尽保的基础上，对重残、一户多残、老残一体等特殊困难家庭提高救助标准；对丧失劳动能力的贫困残疾人，通过纳入最低生活保障或“一助一”、“结对子”等社会救助形式，实现其基本生活保障到位；扶持残疾人从事种植、养殖业、家庭副业和手工业以及个体经营；适当放宽残疾人享受五保供养的条件；要在加大财政投入力度的同时，鼓励和引导社会力量为农村最低生活保障提供捐赠和资助，建立多种形式的扶助救助体系。

2. 要完善农村残疾人社会保险救助政策

要加大对残疾人参加社会保险的支持力度，最大限度的将农村残疾人纳入新农合与新农保保障范围。要将白内障复明、辅助器具适配、肢残儿童矫治手术、听力残疾儿童学前康复等残疾人急需的医疗康复项目纳入新型农村合作医疗保险报销范围，单病种报销；逐步将精神病患者治疗、脑瘫儿童康复训练、孤独症、智障和偏瘫、截瘫、截肢等肢体残疾者康复训练、听力语言残疾儿童人工耳蜗植入手术、增长素缺乏等残疾人康复项目纳入新型农村合作医疗保险报销范围。对贫困重度残疾人参加新型农村合作医疗制度个人缴费有困难的，由医疗救助基金代缴；其医疗费用在新型农村合作医疗报销后，自付费用仍有较大负担的，由各级民政部门根据实际情况给予二次救助。要实行“一站式”服务制度，残疾人到指定医院就医后，按规定应报销的费用，由院方代为办理医疗报销。要加强残疾预防工作。对可能致残的病伤，要早发现、早干预，减少功能性障碍的发生。

3. 要给予持证残疾人更多的“特惠”政策

要实行“普惠”加“特惠”政策，赋予“残疾人证”以新的内涵，给予持证残疾人更多的救助，比如在办理新农合、新农保业务时，持“五保证”、“残疾人证”者，可以免交个人应缴纳的部分，家电下乡补贴方面，持“残疾人证”者可以享受更高的补贴等，提高“残疾人证”的含金量。

4. 加快托养机构建设

目前，河南省残疾人托养工作才刚刚启动，残联系统（县级以上）和社会所办的托养机构还远远不能满足各类残疾人的生活需要。为此，要采取“新建、整合社会闲置资源改建、扩建”等形式，加快建立重度肢体、智力和精神残疾人托养庇护体系，并扩大托养范围，降低托养门槛；为托养人员办理新农合、新农保、商业保险等；托养机构的负责人应由乡镇民政与劳动保障所或残联的工作人员兼任，以利于落实国家有关供养的政策、法规；大力发展院办经济，搞好“以副补院”。

5. 加强基层残联组织建设

目前我省基层残疾人组织建设仍面临很多困难和问题，县级残联机构设置和职责功能仍不完善，乡镇（街道）残联组织建设仍较薄弱，村（社区）残疾人组织仍不健全，特别是60%的农村还没有残疾人组织，基层残疾人工作者队伍建设仍有较大差距，为残疾人服务的能力和水平亟待提高。在加快发展农村社会事业、加强农村民主政治建设，在开展社会主义新农村建设以及积极推进乡镇机构改革中，要充分考虑残疾人和残疾人组织的特殊性，将基层残疾人组织建设纳入整体工作范畴，给予积极指导和支持，统筹安排，同步发展。

县（市、区）残联要计划单列，机构设置、编制要适应工作需要，理事长要专职，机关工作人员参照公务员管理。乡（镇、街道）残联要有专职理事长主持日常工作，要选聘一名残疾人委员作为专职委员（专干）协助理事长开展工作。村（社区）要成立残协、要从残协委员中选聘一名残疾人委员作为专职委员协助村（社区）残协主席开展工作。要将残联干部队伍建设纳入党政干部队伍建设整体规划，统一安排、培养和交流。加大残疾人干部的选拔、培养力度，重视残联干部的教育和培训，建立残疾人人才库。加强各级残疾人基础设施建设，建立为残疾人服务基地，提高为残疾人服务的能力。

6. 缩小城乡差距，最终实现城乡统一

社会保障的核心价值观与城乡社会救助制度的同质性，要求尽快实现社会救助制度城乡一体化，打破目前城乡分割的现状，促使这一制度在确保国民基本生活水平的同时，维护所有受助对象的平等与尊严。国民平等的社会保障权或福利权，首先体现在平等的社会救助权益方面。为此，在积极推进《中华人民共和国社会救助法》的立法进程中，应当在《城市居民最低生活保障条例》和有关农村最低生活保障政策的基础上尽快制定城乡统一的《居民最低生活保障条例》。同时，加大对残疾人事业、尤其是农村残疾人事业的投资力度。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)