改革开放30年我国残疾人就业的回顾与思考

王轶  胡仲明

北京工商大学  中国残疾人联合会

摘要：改革开放30年来，我国残疾人的就业事业发生了极大的变革，得到了较快发展。如政府部门已高度重视残疾人的就业事业，为残疾人构筑了较为完善的法律保障体系，残疾人的就业人口数量得到了大幅提升，就业形式趋于多元化，个体就业的比重不断增加，就业服务体系逐步建立，关于残疾人就业方面的研究成果显著等。在总结我国残疾人就业事业取得成绩的同时，也对制约我国残疾人就业的主要困境进行了分析。文章认为，残疾人自身素质不高，职业培训及就业服务不到位，社会保障体系不健全，增加了残疾人以就业求保障的压力是制约我国残疾人就业的主要瓶颈。为此，本文提出加强残疾人职业教育和就业培训，大力扶持残疾人个体创业，建立残疾人就业的社会支持网络和信息网络平台，加强残疾人康复工作，提高残疾人的社会保障水平，减轻残疾人的就业压力等举措，逐步提高我国残疾人的就业率。

关键词：残疾人就业 30年 回顾 思考

Abstract: During the past three decades, the course of employment for the handicapped in China has developed rapidly, owing to the reform and opening-up policies. The relevant governmental departments have paid much more attention to the employment situations for the handicapped, and a more sophisticated legal system has been launched to guarantee jobs to them, so that the employed population among the handicapped has been increasing constantly, with flexible and diverse employment modes presented. As a result, the new situation has increased the proportion of the individual employees, and a new employment service system has been constructed gradually. Meanwhile, academic research efforts on the advancements mentioned above are made prolifically. Under such circumstances, this thesis not only summarizes the supreme accomplishments in the course of employment for the handicapped, but also analyzes the restraining factors which hinder the development of China’s employment course for the handicapped, for instance, some handicapped people are not well qualified in their education and working skills, vocational training and employment service are not well utilized, the social guarantee system is not satisfactory, etc. These factors will handicap the employment for the handicapped in the future unless we do something in reinforcing the vocational education and employment training for the handicapped, supporting a part of the individuals to establish their own private business, constructing employment information platforms on websites, strengthening the social efforts on the rehabilitation of the handicapped, promoting the level of social security commitment for the handicapped, and reducing the employment pressure for the handicapped, so as to enhance the employment rate for China’s handicapped people.
Key words: employment for the handicapped; thirty years; review; reflection

随着经济发展和社会不断进步，人们越来越清楚地认识到，要建设惠及十几亿人口的小康社会，实现社会的全面进步和人的全面发展，就必须努力推进残疾人失业。改革开放３０年以来，在党和政府的高度重视下，在社会各界的真诚帮助下，我国残疾人事业取得了举世瞩目的成绩，在残疾人就业与发展方面，也取得了前所未有的成绩。

一、残疾人就业30年取得的主要成就

1.政府重视残疾人就业事情

残疾人失业是中国特色社会主义和人权保障事业的重要组成部分，是构建社会主义和谐社会的重要内容。我国政府一直高度重视残疾人事业的发展。1988年成立中国残联，同年国务院首次实施了《残疾人事业五年工作纲要》，做出了“机关、团体、企事业单位分散安排残疾人就业”的规定。“八五”、“九五”、“十五”和“十一五期间”，国务院都发了残疾人事业发展纲要，这些纲要都为残疾人事业的发展起到了重要的作用。

2.构筑了较为完善的法律保障体系

立法是促进残疾人事业发展和保障残疾人权利最有效的方法和途径。中国残疾人已达８２９６万，占全国人口的６．３４％。作为特殊的群体，中国残疾人的权益保障受到社会各界的广泛关注。改革开放以来，我国非常重视残疾人事业的立法工作，通过全面推进法规化、制度化进程来保障残疾人实现平等、参与的权利。目前已经形成以宪法为依据，以刑事、民事、行政等法律为基础，以《残疾人保障法》为主导，以《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》等行政法规为辅助，以优惠和扶助残疾人的地方法规为补充，逐步构建了残疾人就业保障法律体系。

２００４年底，我国启动了《残疾人保障法》的修改工作，２００８年４月２４日，十一届全国人大常委会第二次会议通过修订后的残疾人保障法。《残疾人保障法》中明确规定：“残疾人劳动就业，实行集中与分散相结合的方针，采取优惠政策的扶持保护措施，通过多渠道、多层次、多形式，使残疾人就业逐步普及、稳定、合理。”同时，全国人大和各级地方人大积极对残疾人保障法及其实施办法的执行情况开展检查，各级政府及有关部门进行专项检查。２００７年，县级以上人大代表进行执法检查１３１７次，县级以上政协委员进行执法视察１１７３次，县级以上残疾人工作委员会进行专项检查１８８５次。有效促进了法律的实施 。 据了解，我国目前已设立残疾人法律维权服务机构２６００多个、维权示范岗３２００个，以及３３００个律师事务所，为残疾人提供了大量的法律服务和就业维权，有力地维护了残疾人就业的合法权益 。
3.残疾人的就业人口数大幅提升

我国残疾人就业实行分散与集中相结合，以分散为主、多渠道安排的方针。建国以来，经过各级政府、有关部门、社会各界以及残联组织的共同努力，残疾人劳动就业工作成绩显著。截至2008年底，全国城镇残疾人就业人数达到451.29万人，其中，集中就业为118.93万人，按比例就业128.72万人，个体就业大概在203.64万人，农村残疾人就业人数为1717.07万人 。

由于1996年以前没有残疾人就业的准确数字，所以本文只能就1996～2008年城乡残疾人的就业数据为例说明残疾人的就业情况。

1996～2008年我国城镇残疾人的就业状况。1996～2008年，我们每年新增残疾人就业人数从16.22万人增加到36.76万人。从图中可以看出，2000年以前，失业人口总数明显高于就业人口总数，2000年以后，残疾人就业人口数大幅提升。截止2008年底，残疾人的就业率达 77.14%。城镇残疾人的就业主要有按比例就业、集中就业和个体就业三种形式。1996年～2008年，我国城镇按比例实现就业的新增加残疾人就业人数从2.5万增加到9.86万，是1996年新增按比例就业的3.94倍；按集中就业实现就业新增加的残疾人就业人数从5.24万增加到11.34万人，是1996年新增集体就业的2.16倍；按个体就业实现就业新增加的残疾人就业人数从8.45万增加到15.56万人，是1996年新增个体就业的1.84倍。

1996～2008年我国农村残疾人的就业状况。从1996年至今的数据可以看出，1997年以前农村残疾人的失业率相对较高，之后农村残疾人的就业率不断提高。2008年农村残疾人的就业率为78.38%，高出1996年残疾人就业率的6.5个百分点。

4.残疾人就业形式趋于多元化，自我创业的比重不断增加

在计划经济时期，政府对残疾人实行“统筹兼顾，适当安排”的就业方针，残疾人主要集中在福利企业就业。随着社会主义市场经济体制的建立，福利企业一方面很难在社会效益和经济效益之间取得平衡，需要残疾人就业形式的多样化的探索，另一方面改革也给残疾人就业形式的多样化提供了更为广阔的空间。2008年国家颁布实施的《残疾人保障法》，为我国残疾人就业的多样化起到了极大的推动作用。目前，我国残疾人就业的主要形式有三种：按用人单位比例安排残疾人就业、在政府和社会举办残疾人福利企业中集中就业和自我创业。其中，残疾人自我创业的就业比重占总就业人口数的比重最大。由于2000年以前残疾人自我创业的数据不完整，所以我们选取2000年以后的数据作为比较。根据《中国统计年鉴（2000～2008）》提供的数据显示，2000年，残疾人集中就业、按比例就业和自我创业的比重分别占残疾人总就业人数的29.03%、29.29%和41.68%，2008年，这三种就业形式的比例分别为26.35%、28.52%和45.12%。通过比较发现，2000年至2008年的九年间，残疾人集中就业降低了2.7个百分点，按比例就业降低了0.8个百分点，自我创业却提高了3.5个百分点。这些都说明，残疾人自我创业已经成为残疾人就业的主体。

随着市场经济的深入，农村残疾人就业形式也在悄然发生变化，非农就业的比例在逐渐增加。中国统计年鉴显示，2006年农村残疾人从事非农就业的人数为313.56万人，2008年新增非农就业8.02万人，增加了25.57个百分点。农村残疾人从事非农就业人数的增加，也可理解为农村残疾人自我创业的人口数在增加。

5.残疾人就业服务体系逐步建立

残疾人就业服务机构是残联所属的事业单位，是为残疾人就业提供服务的专门机构。2008年底，全国共建立各级残联就业服务机构共计3127个，县级和市辖区的残疾人就业服务机构的数量增加明显。残疾人就业服务机构工作人员的数量增加明显，2005年残疾人服务机构的服务人数为38506人，是1996年服务人数的6.73倍。

残疾人培训机构逐步建立，接受职业培训残疾人的数量稳定增长。《中国统计年鉴》显示，1996年，残联和社会残疾人培训机构共计2214所，2008年残疾人培训机构达3731所，培训机构由省、市、区、县级延伸到街道和乡镇。接受培训的残疾人数量稳步上升，特别是城镇户口残疾人接受职业培训的数量持续上升，农村残疾人接受职业培训的总体趋势是上升的。1996年，城镇残疾人接受职业培训的人数为7.78万人，2008年人数达到了27.88万人，2008年城镇残疾人接受过职业培训的人口数是1996年的3.58倍。1996年，农村残疾人接受过职业培训的人口数为18.49万人，2008年接受职业培训的人口数达到49.53万人，2008年接受过职业培训的人口数是1996年的2.68倍。

6.残疾人就业方面的研究成果显著

随着残疾人事业的发展，学术界对残疾人这一特殊群体也越来越关注。近年来，我国学者对残疾人就业问题的研究给与了极大的关注，取得了丰硕的研究成果。以往的研究主要集中在以下几个方面：第一，以一手的调研数据为基础，分析我国残疾人的就业状况。如：《2008年度中国残疾人状况及小康进程检测报告》（陈新民等，2009），《中国残疾人就业与教育现状及发展研究》（赖德胜等，2008），《残疾人的就业现状与就业扶持》（赖德胜等，2008），《第二次全国残疾人抽样调查数据分析报告》（北京大学人口研究所，2008），《中国残疾人就业与保障问题研究》(张琪，2004)等；第二，采用国际比较的视野，开展比较研究，然后对我国残疾人的就业问题提出自己的看法或观点。如：《残疾人就业政策:国际经验及对我国的启》（廖娟，2008）等；第三，对残疾人就业理论、就业模式等方面进行研究，然后对我国残疾人的就业政策与保障等方面提出一系列的政策建议。如：《中国残疾人社会保障问题研究》（赵行良，1998），《论我国残疾人事业的理论基础》（邓大松等，2002），《残疾人就业立法为何选择德国模式》（杨鹏飞，2007）等。

二、目前我国残疾人就业面临的主要困境

1.残疾人就业的直接困境

残疾人就业率和就业层次低，地区之间存在明显就业差异。残疾人就业率低。残疾人就业比例不高，和全国整体就业率相比存在极大差距，特别是1999年以前，两者之间的差距更为明显，具体情况见表3和图7。女性残疾人就业比例更低；从年龄结构上看，青壮年就业比例偏低，而老年人就业比例稍高 。

残疾人的就业层次低。大部分在业残疾人集中在农、林、牧、渔、水利行业，比例为77.46%；从事生产、运输设备操作人员及有关人员的比重为9.86%，居于第二位；处于第三位的是商业、服务人员，所占比重为8.28% 。

残疾人地区之间的就业率存在较大差异。中西部地区残疾人之间的就业率相差不大，东部地区残疾人的就业率则低于中、西部。总体来说，东部残疾人的就业率低于中西部残疾人就业率10～12个百分点 。

2.残疾人就业的深层次困境

（1）残疾人自身的素质有待提高，就业观念有待转变从个人因素来分析，影响残疾人就业的根本问题是人力资本偏低，主要表现在劳动能力和就业能力两个方面。因为残疾的障碍以及全社会不合理的教育资源分配，残疾人接受教育的机会比健全人要少的多，从而导致他们体力、智力、知识和技能较低，潜能得不到充分的开发。整体来说，就是文化素质较低，劳动技能单一。调查结果显示，6岁及以上残疾人中，超过四成的残疾人不识字，近半数的文化程度为小学及初中。只有少数残疾人具有高中及以上学历，具有高中学历残疾人占残疾人总数的3.77%，具有中专学历的为1.21%，而具有专科及以上学历的残疾人仅为1.15%。

（2）残疾人的职业培训及就业服务不到位

①职业培训是残疾人就业的基础和关键，待业残疾人为了获得工作需要职业培训，已实现就业的残疾人为保有工作需要职业培训，农村的残疾人需要从事非农就业也需要培训。关于残疾人培训方面主要存在以下问题：第一，城镇残疾人接受职业培训的比例明显大于农村残疾人，这就造成农村残疾人就业的进一步困难；第二，由于残疾人的残疾程度和残疾类型的不同，导致他们对培训的需求是多种多样的，对接受培训的方式要求也是多种多样的，而大多数残疾人并没有接受过专业培训或职业教育，曾经接受过专业工作培训的仅占了32%，还不到总人数的1/3 。目前各地大部分是开展短期、初级的实用技术培训，这些培训只能解决残疾人低层次就业的需要，无法从根本上改变残疾人的生活状况及参与社会的能力。

就业服务就是劳动力市场的中介服务。残疾人就业服务机构通过为残疾人和用人单位提供信息服务，为促成残疾人就业发挥了一定的作用。目前，全国各级残疾人就业服务机构达3127个进行残疾人待业调查和劳动力资源登记，了解用人单位的需求，培训和推荐残疾人，为残疾人就业提供服务。但是目前我国残疾人的就业服务在实践中还不完善。由于我国劳动力相对过剩，就业竞争十分激烈，加上近些年大量下岗职工进入劳动力市场，残疾人在竞争中更加处于劣势，残疾人就业服务机构为残疾人寻求的就业岗位在数量和质量上都不能充分满足残疾人的就业需求。同时，由于我国对适合残疾人就业的岗位研究和开发不足，残疾人就业门路和职业范围受到很大局限。②政策落实不到位，限制了残疾人就业

近年来，国家相继出台了不少鼓励残疾人就业的优惠政策。然而，在政策落实方面存在以下突出问题：第一，银行贷款没人担保，小额贷款门槛高。第二，国家扶持残疾人自主就业政策，脱离残疾人生活实际，具体操作上不规范，落实效果不理想。第三，部分残疾人就业场所不固定，遇到政府城市拆迁改造和市容整顿，往往成为被清理对象。很难得到政策补偿和优惠照顾。

3.残疾人社会保障体系不健全，增加了残疾人以就业求保障的压力

从残疾人总体上看，社会保障体系在我国16岁及以上残疾人中的覆盖率很低，全国平均有65.8%的残疾人未参加任何形式的社会保险，在我国农村地区，这一比例更是高达70%，即使是在城市地区，被系统排斥在社会保险体系之外的残疾人比例也超过了半数；从各个残疾类型来看，各类型总计未覆盖比率均高于60%，而未覆盖的是农村智力残疾人，他们中74.8%的未参加过任何形式的保险 。从保险体系内部来看，残疾人养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的覆盖率差距明显，其总覆盖率由低到高分别是：医疗保险（32.0%）、养老保险（10.0%）、失业保险（0.6%）和工伤保险（0.4%）。总体来说，正是我国社会保障体系不健全，残疾人参保率低，才加重了我国残疾人就业的压力，增加了残疾人的不安全感。

三、促进我国残疾人就业的几点建议

1.加强残疾人职业教育和就业培训

提高残疾人职业技能和生产技术，是残疾人实现就业的重要条件。随着市场经济体制的建立和不断完善，我国逐步融入世界开放市场，激烈的市场竞争迫使企业进一步转换经营机制，走依靠科技进步发展生产的新路子，这就要求各企业注重选用综合素质较高或有一技之长的劳动力，对劳动力进行优中选优，这就对就业者的劳动技能、知识结构提出了严峻挑战。而目前我国劳动力整体素质偏低，难以适应科技进步和市场竞争的需要。如何迅速提高自身职业素质，对于残疾人来说，是一个严峻的挑战。为此，笔者认为最根本的是要全面实施人才战略。

地方各级人民政府的有关部门，要重视残疾人的职业培训工作，将残疾人的职业培训纳入整体职业教育和职业培训计划，根据市场需求和残疾人的具体情况开设培训班，要加强领导，大力支持，努力提高培训质量。通过大力开展职业培训，提高残疾人职业技能。

2.大力扶持残疾人个体创业

残疾人保障法规定：“政府有关部门鼓励、帮助残疾人自愿组织起来从业或者个体开业”。近年来，残疾人个人或自愿组织起来从事个体经营有了很大发展，实践证明，残疾人个人或自愿组织起来从事个体经营不仅可以解决残疾人自身的温饱，实现他们平等参与、奉献社会的愿望，而且可以减轻国家、社会负担以及整个社会的就业压力，是新形势下解决残疾人就业的有效途径。

各级残联和就业服务机构要积极开拓与探索在市场经济形势下，由国家安置残疾人就业转变为市场就业，由集中安置转变为集中与分散安置相结合的残疾人就业新路子，要在监督各类用人单位依法按比例安排残疾人就业的同时，充分合理地运用残疾人就业保障金，大力发展中小企业，积极扶持残疾人个体从业，广开就业门路。要激发残疾人自主创业意识，增强残疾人自主创业能力。同时，残疾人就业服务机构应给予优秀残疾人企业和残疾人个体业主政策和启动资金支持，扶持优秀的残疾人个体从业，发展中小民营企业，特别是劳动密集型服务业和加工制造业类的中小企业，可以吸纳更多的残疾人劳动力，创造更多的就业机会。

3.建立残疾人就业的社会支持网络和信息网络平台

残疾人就业服务机构要与当地各级劳动力市场密切合作，为残疾人就业服务提供专门窗口，将本地所有有求职愿望的残疾人登记入册，免费办理本职登记，免费进行职业指导。要尽可能收集适合残疾人就业的信息，优先推荐就业。对需要参加职业技能培训的，各级就业培训机构、技校要提供方便，积极主动组织培训。经组织和单位介绍的，对残疾人免收培训费，可以参加技能鉴定的，要优先安排参加，对需要保管档案的，给予优先安排。

当今社会是信息高速发展的时代，建立健全残疾人就业的信息平台，可以随时了解各单位的残疾人基业情况、用工情况，以及各单位是否需要安置残疾人工作，要什么样的残疾人等等，做到既能全面了解，又能及时安置，使残联组织与相关单位不但从工作上、技术上进行对接，更重要的是做到了思想上对接，形成纵横交错的残疾人就业服务网络系统。

4.以加强康复工作为前提，做好残疾人的康复工作

残疾人的康复工作是人力资本投资的一个重要方面，有间接的经济效应。世界卫生组织医疗康复专家委员会曾对康复下过一个定义:康复指的是综合协调地应用科学的、医学的各种措施对残疾患者进行训练，从而减轻致残因素造成的后果，使残疾人的活动能力尽可能达到较高的水平。根据美国的统计，美国政府每向康复工作投入一美元，财政就可以多获得五美元。按照以上分析，我们可以认为，根据相关数据显示，60%的残疾人具有康复的潜力，他们在各种有效康复措施的帮助下，基本能够实现康复，适应社会环境并重新参与社会生活，由此可见，通过各种康复措施来提高残疾人就业能力具有十分重大的现实意义，因此，社会要切实做好残疾人职业康复工作。其中既要提高对康复工作重要性的认识，还要增强康复工作的有效性，加强康复专业人才的培养，加大康复资金的投入。

5.提高残疾人的社会保障水平，减轻残疾人的就业压力

全面提高我国残疾人社会保障的覆盖水平和社会保障水平，鼓励、推动和扶持残疾人就业，提高残疾人的参保率；另外，制定法律法规，确实保障就业残疾人与其他社会成员平等享受社会保险的权利；再次，对贫困残疾人参加社会保险给予相应的优惠政策，提高他们参加社会保险的能力；最后，大力发展社会化的保险事业，鼓励暂时或永久丧失劳动能力的残疾人通过社会渠道分享社会保险的利益，一次减缓残疾人的就业压力。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)