深圳市残疾人联合会 洪平
摘要：残疾人按残疾类别可分为视力、听力、言语、肢体、智力、精神残疾等7个类别，按残疾程度由重到轻可分为4个等级。不同类别和不同等级的残疾人呈现各自特征，同样是一级残疾，视力、肢体、智力和精神残疾人都存在较大的生活自理能力缺陷，只是视力和肢体残疾人仍有就业的可能性；听力、言语残疾人基本能够生活自理，在无障碍设施设备辅助下，还能较为方便地参与社会生活，通过就业实现自我价值。残疾人保障需求的非标准化形成对制度设计的挑战。如果仅以残疾等级一刀切地划分优惠待遇、实施扶助措施，会对智力、精神等类别的残疾人造成不公平。所以残疾人的保障制度建设，必定是一个多层次多样化的复杂结构。需要的是规划先行，思路先行，既要对现实状况统筹把握，也要对后续发展具有前瞻性。
关键词：残疾人 社会保障 政策分析 展望
一、引言
残疾人社会保障体系建设，既要与社会发展目标、经济发展水平相协调，也要与社会和谐进步的要求相适应。
近年来，中央和地方各级党委政府颁发了关于促进残疾人事业发展的意见，实施一系列发展残疾人事业的举措，帮助残疾人改善生存状况、促进全面发展、共享发展成果，为残疾人社会保障体系建设创造了历史机遇和有利环境。
深圳市近年来社会经济持续健康发展，深圳市政府着力打造服务型政府、大力推进社会领域改革，在这种背景下，改善困难群体和民众生活的社会政策普遍形成，残疾人社会保障被纳入改善民生、构建和谐社会的工作内容，被纳入政府各职能部门的政策安排，这都为我市残疾人社会保障体系建设奠定了良好基础。
截至2008年底，深圳市户籍人口228.07万人，按二抽时3.02％的比例推算，户籍残疾人约6.89万人，持证残疾人1万多人。经过多年努力，深圳市残疾人的社会保障工作，逐步实现了从慈善救济到制度性扶助、从基本生活救助到综合援助、从个别对象个别项目到全员全方位覆盖的转变，使残疾人的社会保障需求通过制度设计和政策安排得到较好满足。
二、现状及问题
（一）社会救助
1、现状
深圳市从1997年建立城乡一体的低保制度，先后6次调整保障标准，目前为每月415元。我市约880名残疾人纳入低保，占全市低保人数的6％，占全市持证残疾人的8%。低保残疾人除了低保金和燃气、副食品补贴以及水电、电信费用减免之外，还有医疗、住房、教育、就业等10个专项救助制度。
我市从2002年8月起实施《深圳市残疾人特殊困难救济补助办法》，对低保残疾人和重度残疾人给予每月100元和200元的定期补助，对接受高等教育的残疾学生给予每学年3000至5000元的定期补助，对困难残疾人给予每年1000元至3000元的临时补助。每年补助金额超过1200万元，受益残疾人超过5000人次。
2、问题
现行低保政策以家庭收入为标准，鼓励劳动自救，没有对重残无业者分类施保。导致靠父母供养的重残无业者，只有把父母生活拖累至低保标准之下，才能享受保障。既没有考虑残疾人的特殊性和额外的生活成本，也没有解决重残无业的残疾人，因与父母退休金捆绑计算而不能纳入低保的现实问题。《深圳市残疾人特殊困难救济补助办法》实施7年多，部分补助标准明显偏低，有必要进行修订。
（二）社会保险
1、现状
我市2008年度在岗职工月平均工资为3621元；最低工资标准特区内1000元，特区外900元。我市社会保险政策除了覆盖在职员工，较早地采取个人窗口的方式，面向任何有支付能力的居民。近年又对就业困难人员和非从业居民参保提供补贴。《深圳市残疾人参加社会保险试行办法》，对4类残疾人参保提供专项资助，每年近200多人获得70多万元资助金额。
（1）医疗保险
我市从2008年3月起实施《深圳市社会医疗保险办法》，建立基本医保、地方补充医保和生育保险制度，设综合医保、住院医保、农民工医保、少儿医保4个形式，将在职人员、居民、学童和大学生全部纳入医保范围，率先在全国形成全民医保的基本框架。
政府适度增补地方补充药品目录和诊疗项目目录，使得残疾人医疗康复，如手功能训练、言语训练、吞咽功能训练以及脑瘫、偏瘫、截瘫肢体综合训练等，全部纳入地方补充诊疗项目目录。无业残疾人可以少儿、居民或低保等身份享受相应的政府补贴。
18岁以下残疾人参加少儿医保。每年由财政和个人分别支付75元，除了住院和大病诊疗，年内将绑定门诊制度，年度报销上限为20万元。低保残疾少儿个人支付部分由福彩金承担。在校残疾大学生，参照少儿医保，每年由财政和个人分别支付75元，即可享受医保待遇。
18岁以上残疾人，就业者纳入职工医保。无业者纳入居民医保，参加综合医保享受财政补贴120元/年；参加住院医保享受财政补贴240元/年。
低保残疾人由福彩金购买住院医保，每月按低保标准14％报销门诊费用。
一级伤残无业残疾人、个体从业残疾人由就业保障金支付医保的单位缴费部分。失业残疾人领取失业救济金期间，由失业保险基金支付医保费用。
2006年起我市实施福彩公益金贫困残疾人医疗救助项目，年度自费医疗超过1万元的残疾
人，可获50％资助。
(2)养老保险
就业残疾人100％纳入职工养老保险。无业残疾人可享受就业援助和参保补贴。
一级伤残无业无低保残疾人、个体从业残疾人，可由就业保障金支付养老保险的单位缴费部分。失业残疾人领取失业救济金期满后，每月可享受50元社保补贴。残疾人参加养老保险累计缴费不足15年的，可以一次性缴清或延缴延退计满15年后享受社保待遇，低保残疾人一次性缴清或延缴延退时可享受单位缴费部分的补贴。
按照市政府就业援助新政（深府[2009]26号），残疾人及其家属，可作为就业困难人员，享受就业补贴创业奖励培训报销等惠民政策。比如失业残疾人再就业可获每月800元的岗位补贴，用人单位可获每人每月200元的用人奖励和80%的社保补贴。灵活就业残疾人可获每月400元的补贴和社保补贴。距退休不满5年、自愿续缴社保的，可享受单位缴费部分补贴等。市残联对超比例安排残疾人就业的单位按每人每年给予6000元的奖励。
2、问题
《深圳市残疾人参加社会保险试行办法》实施以来，申请补贴的人数和金额比测算时要少很多。一方面因为残疾人以各种身份参保，相当部分村改社的居民已由村股份公司统一购买了社保，人数测算不准确；另方面残疾人参保办法有残疾等级、收入情况等限制，加上要求先缴费后补贴等，使得残疾人的受益面较窄。随着残疾标准、等级的变动和第二代残疾人证的核发，有必要对残疾人参保办法的有关条款做相应调整。
（三）住房和其他社会福利
1、现状
（1）住房保障
我市面向低收入家庭建立廉租房、公共租赁房和经济适用房等保障性住房制度。低保家庭可申请廉租房，人均配租15平米，家庭最高配租40平米。低收入家庭可申请公共租赁房（50平米）或购置经济适用房（60平米）。轮候租售时，残疾人按照残疾程度可增加12至24分，一户多残可累计加分。残疾人家庭可优先实物配租。
2006年以来，全市43户残疾人家庭获租廉租房，141户残疾人家庭购置经济适用房，各区为92户残疾人修缮或新建住房，资助金额900多万元。
（2）其他福利
全员福利有：免费残疾评定，免费搭乘公交大巴和轨道交通，免费享受社区康复上门服务，免费接受心理辅导等。
按年龄划分：学龄前儿童，进入机构康复每年资助1万元至1.5万元；入读幼儿园每年资助5000元。
义务教育和高中阶段残疾学生，免收学费和书杂费。
就业段残疾人，免费职业培训和推介，享受岗位和社保补贴，税费减免等。
60岁以上老人，可视身体和经济状况申请每月200元至500元的居家养老补贴。65岁以上户籍人员免费适配助听助视助行辅具。
按残疾类别划分：视力残疾可免费适配助视器、读屏软件、GPS手机等，免费提供日常生活能力训练和电脑培训等。
听力、言语残疾可免费提供手机和每月50元信息费，免费适配助听器和其他信息交流辅具，人工耳蜗及植入手术每例资助8万元。
肢体残疾可免费适配脑瘫儿童坐姿椅、假肢矫形器等辅具，每年上限1万元。免费提供亲情通应急呼叫系统服务、居家无障碍改造服务和康复训练营等。
智力和精神残疾可免费服药，每年1200元。精神病人解锁或住院治疗资助1.5万元。
按残疾程度划分：中轻度残疾人，通过在全市55个街道建设的综合职业康复服务中心，为其提供日间照料和职业康复服务，每人每天给予20元补贴。重度残疾人，为其居家或机构安养提供资助。凡二级以上视力、肢体、智力和精神残疾人，按照日常生活活动能力缺陷程度，提供每月200元至1200元的资助。机构安养每年资助1万元。
2、问题
残疾人保障需求的多样性和非标准化，形成了对制度设计的挑战。目前，残疾人进入保障性住房租售轮候时的加分政策仅是住房建设部门的工作措施，康复、教育、辅具和生活护理等，多以年度化的项目运作方式实施，尚未形成制度化的长效机制。
三、若干建议
残疾人“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的保障制度建设，必定是一个多层次多样化的复杂结构。需要的是规划先行，思路先行，既要对现实状况统筹把握，也要对后续发展具有前瞻性。
（一）处理好残疾人社会保障纳入大局和制定特惠政策的关系问题
我市残疾人的社会保障水平虽然起点较高，但尚无专门针对该群体的地方性法规。职能部门的社会保障，有不同的政策目标，虽然涵盖了残疾人，但是政策分散、适应性不强，残疾人的特殊需求往往被普遍化的条文所掩盖。残疾人的保障措施在部门之间、市区之间缺乏有效的协调和整合机制，出现重复和缺失并存的现象，增加了政策执行的差异性。所以残疾人的社会保障既要纳入社会保障体系的大局，也需要专项保障政策，以加强政策的针对性和可操作性。建议在《深圳市残疾人特殊困难救济补助办法》和《深圳市扶助残疾人办法》的基础上，研究制定残疾人特殊津贴政策。根据不同类别和等级的残疾人所呈现的特征和需求，按照分层分类保障的原则，确定津贴的种类和标准。
（二）处理好残疾人生存和发展的关系问题
对残疾人来说，发展性政策对他们能否平等享受学习和工作机会、参与社会生活尤显重要。社会保障政策的视角应该从重保护、重基本生存权利拓展到重参与、重全面发展。构筑残疾人社会保障的政策平台，要立足于促进就业和保障基本生活两大目标。促进就业是帮助残疾人走向自食其力的必由之路，是保障残疾人参与社会、实现自身价值的根本途径，也是残疾人最根本和最积极的保障。建议科学评估残疾人生活自理能力和劳动能力，合理界定重度残疾人的范围，注重激发残疾人的发展潜能，鼓励和促进中轻度残疾人就业，对智力和精神残疾人给予特别扶持。统筹考虑保生存与促发展之间的关系，使两者在制度上相互衔接，在政策上相互支撑，在工作上相互促进，共同构成残疾人社会保障体系的基本框架。
（三）实践残疾人社会保障多元参与共享发展的理念
随着国家经济实力的提高和社会财富的积累，公民的社会责任意识逐步增强，有利于引导和规范社会力量共同参与搭建社会保障网络，形成个人、家庭、社会和政府对残疾人社会保障的支持合力，实现残疾人社会保障多元参与共享发展的机制。目前残疾人协会和亲友会对建立残疾人财产信托的诉求较为强烈。残疾人公益财产信托，有助于汲取民间资源帮助残疾人改善福利状况和提高保障水平。残疾人家庭财产信托，有助于预先规划残疾人的生活照顾并提供残疾人经济安全的保障，解除家长隐忧。建议参照其他国家和地区的做法经验，研究创新残疾人财产信托的机制，推动建立相应的管理办法，完善制度环境，明确信托机构的职责和配套的税费优惠，实现残疾人信托财产的有效管理，这既是对残疾人现实需求的积极响应，也体现了社会保障制度由公民自助的责任和享受政府支持的权利相结合的理念。
（四）探索在深非户籍残疾人的社会保障问题
截至2008年底，深圳市常住人口876.83万人，非户籍人口648.76万人，占比重74.0%。全市医疗保险参保人数831.31万人，其中，城镇居民参保人数89.55万人，劳务工参保人数640.19万人，少儿参保人数51.71万人。特殊的人口结构使得在深非户籍残疾人的社会保障成为一个绕不过去的话题。残疾人管理的属地原则，向来遵循的是户籍地而不是居住地原则。随着深圳市居住证制度的推行，医疗、教育、就业培训的保障政策已逐步实现对在深非户籍人口的全口径覆盖。目前在我市各康复机构接受早期干预的残疾儿童，超过半数是非户籍，非户籍残疾人在各行业也不乏社会精英和优秀人才。在残疾人社会保障领域，有必要探索非户籍残疾人的社会保障问题。建议先行开展与居住证制度相配套的政策研究，探索持居住证的残疾人如何逐步纳入居住地管理和社会保障的范畴，在工作、生活、康复等方面为他们提供相应的服务和便利措施。
--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)
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