在体系建设中的发展难题及思考

深圳市特殊需要儿童早期干预中心

吴洪广

摘要：我国的残疾人事业随着改革开放和综合国力增强以及党和政府高度重视,出现了蓬勃向上发展的大好局面。近期，在广东省、深圳市开展的残疾人“两个体系”建设中，有必要关注一下残联直属差额单位因经费出现的发展难题。下面结合本人所在单位具体实际,作些浅析。

关键词：差额，事业单位，发展

Abstract: With China`s reform and opening up the cause of persons with disabilities and overall national strength, as well as party and government attach great importance, there has been vigorous development of the excellent situation. Recently, in Shenzhen City,Guangdong Province, people with disabilities to carry out the "two systems" building it is necessary to take care of the difference between CDPF units directly under the administrative problems arise because of the cost, the following specific realities with my unit for a little bit of analysis.

深圳特殊需要儿童早期干预中心原是一个纯公益性质的全额额事业单位,为深圳0—6岁的各类残疾儿童的康复、教育等综合服务提供了公共服务的平台。从2OO2年1月起,深圳市特殊需要儿童早期干预中心和市残联另两个直属事业单位一样，均实行财政差额拨款，人员编制定为差额拨款和自筹相结合，也不再设立行政级别。我个人认为,公益性质的残联直属事业单位,实行财政差额拨款是－种非常规形式,给该单位事业发展埋下了一个潜在的危机。在这种差额体制下,工作运作和行政管理上带来的最主要难题是——差额事业单位经费和在编人员工资长期需要补贴等行政问题。从客观上看，这也是关系到残联直属事业单位能否保征持续健康发展的问题。

深圳市现有常住人口876万人，其中户籍人口223万人。2006年在全国第二次残疾人口抽样调查中，深圳残疾人比例已占户籍人口的3.02%。随着广东省乃至深圳市残疾人两个体系和“人人享有”康复服务的目标创建，市残联更加重视直属事业单位内在建设要求，尽快理顺服务残疾人与残联直属事业单位发展关系，事业单位发展与队伍建设关系。目前在深圳残疾人的服务体系的建设发展中，残联直属事业单位正担当服务主体，宏观上指导社区、街道等综合服务发展方向。一方面协助各级残联大力打造发展社区工作站、社康服务中心，培训残协干部和专业人员，帮助如民办特殊需要儿童等服务机构发展，建立能覆盖社会的康复服务平台网络；另一个方面通过向政府相关部门申请社工、协康购买政府服务的形式，保障残联直属事业单位的队伍稳定和发展，针对市特殊需要儿童早期干预中心等服务机构在发展中因编制、经费不足等困难进行补贴解决,为其发展注入新的活力。

一、深圳市特殊需要儿童早期干预中心发展回顾

（一）全额体制下运作的10年

1、初期定编缺乏科学及长远规划

深圳市特殊需要儿童早期干预中心是在1992年7月批准成立的，原单位名称为深圳市听力语言训练中心，初始为财政全额拨款事业单位，仅定四个全额编制。入编人员专业结构只有初级技术职称,当时的康复工作只能保证20多个残疾儿童在机构内接受服务，与编制相匹配的事业经费也是捉襟见肘。这么少的人员编制与深圳城市快速发展以及人口结构显然不相称。很难承担或指导日益增多的0—6岁多类残疾儿童康复服务的任务，

2、全额拨款是残疾儿童康复工作保障

全额拨款主要是针对公务机关和公益事业单位实行的财政体制,公益类事业单位在不可能也不允许有任何市场收入和经营盈利的时候，政府才能提供财政全额拨款，保障员工的工资福利，保障事业单位的发展，使他们思想稳定,更好地履行其工作职责、目标任务、发展服务项目,专心致志地做好服务。在1992年对深圳特殊需要儿童早期干预中心被确立为全额拨款的10年时间里,确实对保障员工工资福利及我市残疾儿童康复工作的顺利开展起到了重要作用。

（二）差额体制下运作的7年

1、2002年1月增加编制，为事业发展增添了活力。深圳市特殊需要儿童早期干预中心在2002年1月重新改名定位后，全额改差额，在编人员由原来四人调增到20人，共有差额编制10人，自给编制10人。从编制人数上看,得到很大的加强，服务规模扩大,功能顷于完善，使更多0—6岁残疾儿童能进入到机构内享受教育康复服务，及时得到教育和康复的机会。

2、取消官帽,不设行政级别。2007年12月,事业单位员工与所在单位正式签定聘用合同,形成新型的劳动关系,同时在聘用合同中将干部行政级别、技术人员专业职称对应的现行职员岗位级别。但对现行职员岗位级别的提拔,晋升，并没有看到相关的文件内容和解决的办法，使很多人在原有职员岗位级别上干十几年,几十年,甚至退休时职员级别也可能得不到晋升,这也是不合常理的,我们常常教育大家要爱岗敬业,要积极上进,职员级别的晋升也是恒量事业单位干部、专业人员一生中贡献大小标准。完善人事改革的政策，尽快出台和理顺职员级别晋升的配套措施，促进事业单位队伍及人才的持续健康发展。人才队伍建设是残联事业发展战略问题，职员岗位级别晋升体现了个人在事业上前途发展问题，在栽下官帽,取消事业单位“官、本、位”传统观念时，不应该重走人事上大锅饭,干好干坏－个样等平均主义的老路.对公益事业单位岗位职级晋升问题应该实事求是进行。

3、临聘人员仍然是残疾儿童康复工作、队伍发展重要的补充。根据残疾儿童康复工作发展需要和机构内康复服务的人员比例要求，现在每年临聘人员仍然需要稳定保持在一定的数量内，随着社会经济形势的不断变化，需要同时考虑增加或调整相应的临聘人员服务经费。对临聘人员的管理也要加强。

4、保障工资收入与员工利益。近年来,在对差额事业单位改革中，已明显看到差额事业单位在编人员工资与公务员工资差别，事业单位中全额单位与差额单位的工资差别，多年来,残联直属差额事业单位苦于无预算外收入,在编人员增涨工资陷入了无政策依据的尴尬局面,工作积极性受到影响,对事业单位改革缺乏信心。例如从2000年开始,市政府对公务员、全额事业单位职工实行岗位津贴及其它补贴的时候，差额事业单位就因为无预算外收入和政策规定,不能享受到岗位津贴,与公务员工资收入的距离笫一次明显地凸现出来;到了2008年深圳市大幅增加公务员的工资时，全额事业单位与差额事业单位调增工资再一次因改革问题被延迟至今,工资差别进一步拉大,同时近年来残疾人康复事业的发展需要，在深圳市特殊需要儿童早期干预中心长期临聘的教师、康复技师,早前核定的工资也普遍偏低。2009年1月，广东省和深圳市政府给教育系统临聘教师增加工资的举措后，引起了中心临聘教师较大的反响，要求同工同酬的意见反映强烈。工资也反映了社会经济发展时人们对社会福利的正当要求,对以人为本、和谐发展、社会公平正当要求。

5、政府及相关部门对公益事业单位购买服务的程序审批时间太长，使急需的服务人员及经费不能及时到位或到位太晚，不利于服务项目及时开展，尤其是残疾儿童的康复，被认为是康复抢救的最佳时期,年龄越小,康复效果越好，但实际过程中,每年年初向政府相关部门申报的服务人员指标及配套经费,则需要半年以上的时间，甚至到年底才能批复下来。为了不影响儿童康复工作,只能采取边康复,边等购买服务的办法。

6、重视和理顺专业技术职称管理问题。现在残联直属事业单位的专业技术人员越来越多，主要是教师和康复治疗师两种职业,过去残联直属事业单位在专业人员的职称评审方面信息闭塞，与政府相关管理机构，如卫生局、教育局长期缺少业务上沟通联系，长期以来，残联直属单位的专业技术人员在专业管理上出现缺位的问题，使这些专业人员不仅职称没评上,业务不能创新，在科学技术日新月异的时代,会在同一领域落后

7、权力和义务的不对等。我们在强调为残疾人服务的宗旨、职责、任务和要求时，在强调我们是代表政府，代表残联履行服务职责的时候，在强调为残疾人提供优质服务的时候；政府及相关部门也不要忽视残联直属单位的发展中的问题，政府部门要为服务基层,解决问题多做好事。

（三）体制问题的启示

1、科学长远规划体制，定位理顺事业发展。

中国残联对省、市基层残联公益事业单位建立的体制和定位，应该科学规划，科学分类，有一个鲜明的立埸和要求，应该建立一个规范的体制模式，中国残联对地方同级政府编制的残联事业单位的性质、定位应该当好“参谋”,帮助基层理顺这方面的问题。使地方残联在争取政府给公益类事业单位的定编，核定经费等情况方面作出正确的判断，给政府及相关部门提供一个较好操作的平台。

2、公益事业单位的定位与实际操作不能自相矛盾。

深圳市特殊需要儿童早期干预中心明确为纯公益类的事业单位后，相配套的应保持财政全额拨款的方式。因为社会公益类事业单位是指能承担政府交办的公益事业的职能，面向社会提供公共服务的事业单位，不允许或没有条件取得市场收入的公益类事业单位。近年来,尽管市财政对事业单位经费－直采取零增长的措施,使事业经费更加紧张,但由于我市残联对事业单位经费给予充分的保障,才保证了残联直属事业单位平稳发展和运作。

3、改革要借鉴成功经验，少走弯路。

深圳市残联直属公益事业单位组建晚，而广东省、广州市老城市，基础好,残联公益事业单位成立早，参照了公务员.事业单位的人员.经费配套管理体制。有行政级别，经费全额拨款，残联工作已经发展到成熟的水平，是值得深圳学习的。我认为,根本一条就是要确定和找到了一个较好的体制保障。像深圳特殊需要儿童早期干预中心处在整个事业单位改革的重要时期，形成了政府对公益事业单位人员编制控制从紧，编制人员的工资只能定为差额和自给解决方式。其中10名差额编制60%依靠财政，40%依靠自给；而另外10名自筹编制则需要100%的经费自给。这种经费形式无疑是给无预算外经费收入的公益事业单位出了一个大难题。相对广东省、广州市和广东其它城市残联的全额事业单位来讲，深圳特殊需要儿童早期干预中心从建立到现在，仍然没有摆脱体制困惑的阴影。

二、两个体系建设的思考

（一）差额体制的利与弊

1、事业单位改革发展目标。是减少重叠、臃肿、效率低等机构设置和低效行政运行成本，提高单位公共社会服务能力，当前政府加大对事业单位改革的力度的一个重要方面，从长远的角度来看，事业单位改革要有利于使人员、经费的配置更加科学化、合理化，有利于事业单位整合优质资源。把事业单位的积极性、创造性发挥出来。公益类差额事业单位的改革,我认为应该参照全额事业单位改革。

2、改革的困扰。残联直属差额事业单位最大的担心是,政府在改革上采取的一刀切，进－步减少残联直属事业单位的事业经费,让残联直属事业单位象企业一样,更多地向市场要经济效益。我认为,改革要看单位性质,深圳残疾人事业不同于其他事业,刚刚步入发展时期，是政府及相关部门仍然需要在一段时间内大力扶持和培育的公益服务机构。只有支持和扶植，才能促进残疾人事业良性发展。

3、体制不同的困扰。深圳特殊需要儿童早期干预中心和省内外的残联直属特殊需要儿童服务机构在体制上存在差别和先天不足现已无法改变。实践中看到，广东省及省内其它市的残联特殊儿童康复服务机构参照全额拨款体制，事业发展不受影响，深圳残联直属单位由于差额体制形成的经费不足等问题,只能靠市残联在事业发展经费上给予长期的支持,得以解决这些难题。

4、编制人员、经费的困扰。现在来看，市残联事业发展经费的充分支持给深圳市特殊需要儿童康复工作带来良好的机遇，过去单位主要领导因经费困扰,缺少时间考虑发展问题,用很多的精力和时间去应对在编人员、临聘人员的工资待遇，工作经费问题，跑残联机关，跑领导，跑关系,过去跑人跑钱的状况,已经在事业发展中得到改善。

5、人才的困扰。由于编制少、高职称的专业人员少,工资.生活待遇低于全额事业单位和公务员，不能吸引高职称的技术人才。

（二）对策

1、扩大服务规模，不断增加购买政府服务的力度，基本上解决增加的部分临聘人员经费和机构内儿童康复的需求。完备购买政府服务的程序，使其常态化,规范化,弥补差额拨款的缺陷。

2、提高服务质量，提高服务人员的专业水平，在同行竞争中保持优势。加大对服务人员的技能、技术的培训，职称评审,申报,加强了与卫生、教育等政府部门专业机构的联系，增强了事业的凝聚力。

3、严格管理，引进人才，不断创新观念

4、增强竞争意识，危机感，变不利因素为有利因素。

5、更多注重提高服务效益，社会效益和经济效益同时抓。

6、关心临聘的教师、康复专业人员生活，留住人才，同步提高工资待遇水平，形成尊重和爱护人才的氛围。

（三）事业发展思路

1、事业单位改革应重点对残疾人事业的扶持。残疾人是一个弱势群体和特殊群体，为保障事业的长远发展，体现社会公平公正的原则，在给公益类的事业单位定位时，政府应根据残联特殊的性质，特点，发展问题，谨慎作出决策，应该多进行一些调研，不能简单地对残联公益事业单位改革采取－刀切，反之，从事残联公益事业单位的人员及经费,应该随着社会服务能力的提升，人员编制及经费得到加强和补充。

2、政府应增加残联公益事业单位成本投入，体现扶持弱势群体,以人为本的社会保障,社会稳定发展的时代特征。残疾人事业的发展是一个国家福利政策的体现，和教育一样，在综合国力增强时应加大成本投入，而不是简单的减少或推向市场，近年来市残联对直属事业单位经费支持加大力度，比较好地解决了这一问题，把残联公益事业单位人员纳入财政保障体系是社会发展的需要，应需要同级财政给予保障，政府应该将更多的福利政策向弱势群体倾斜。

3、重新组合和优化组合。政府机构大部制的改革是当前一个发展的新形势，可以采取改革中的“削峰填谷”的形式，重新对残联公益类事业单位进行评估，解决同类机构重复建设，服务较差，人员膨胀，经费不足，服务不足。如果机构设置不能起到应有的社会效益和经济效益，考虑和同类事业单位合并，人力资源更好合理利用。打破不同部门和行业界线，将同类型服务的事业单位实行联合，兼并或重组,从而优化资源配置，提高公共服务效益和效率。

4、保证公益类事业单位人才及队伍的稳定，必须逐步解决和缩小与公务员及公益事业单位的工资收入差距。体现社会主义制度下收入分配公平、公正的原则，激发职工积极性和爱岗敬业的精神。

5、发展扩大政府购买服务形式。购买政府服务形式常态化，程序规范化,审批过程及时化,可以解决长期服务队伍人员、经费不足的问题。

6、关注残疾人中的特殊群体。深圳市特殊需要儿童早期干预中心是公益类服务单位，对0—6岁残疾儿童进行抢救性康复教育，是这些孩子康复效果中最重要的阶段，如果延误了这个抢救时期就会给孩子的康复、给家庭、社会带来负面影响。应该从事业的发展高度来看问题，希望政府及相关部门加大政策扶持力度

7、需要同级残联领导的大力关注和支持，帮助直属事业单位走出低谷,走上稳定发展之路。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)