我国残疾人社会保障的基本理念和原则

黎建飞  中国人民大学法学院教授 残疾人事业发展研究院副院长

赵启峰  法学博士 北京市残疾人联合会

在社会保障制度建设过程中，“确立先进的理念与目标要优于制度设计，而合理的制度设计又要优于各种技术方案，这对于残疾人社会保障事业的发展同样适用。” 正如全社会的社会保障制度建设要遵循一定的理念与原则一样，残疾人社会保障更有其特殊的理念与基本原则。

一、我国残疾人社会保障的基本理念

建设残疾人士社会保障制度，要树立平等、参与、共享的理念。

中共中央在《关于促进残疾人事业发展的意见》中指出，要倡导“平等、参与、共享”的现代文明社会残疾人观，消除对残疾人的歧视和偏见，形成人人理解、尊重、关心、帮助残疾人的良好社会风尚。现代文明社会残疾人观是随着我国经济社会发展，随着我国残疾人事业和人道主义思想的发展而逐步在上世纪80年代确立的。现代文明社会的残疾人观是人类先进思想文化的一个组成部分，为我国残疾人社会保障事业发展奠定了理论基础，是文明认识和解决残疾人问题的指南，也是建设残疾人社会保障制度的基础，对于推动社会文明进步也具有重要意义。

“平等、参与、共享”是现代文明社会残疾人观的核心，也是构建与完善残疾人社会保障必须要遵循的理念。

“平等、参与、共享”是在总结我国残疾人事业实践的基础上，借鉴国际残疾人运动的经验而提出的残疾人事业的崇高目标，是现代文明社会残疾人观的核心内容，并成为社会宣传和残疾人自我激励的口号。“平等”是指残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面，享有同其他社会成员平等的权利，这种权利受宪法和法律保护，不得因残疾等原因而受到限制或排斥。在社会生活中，残疾人的平等权利常常表现为要求机会均等。“参与”是指残疾人参与社会生活和发展，包括参与经济和社会的发展，同时获得自身的发展。“参与”是残疾人对环境和社会的积极意识和行为，残疾人通过积极的参与，使自己融入社会主流，消除边缘化状态。“共享”是指残疾人与其他社会成员共同负担社会义务，共同创造财富，同时共同分享由经济社会发展带来的物质和精神成果。

建立残疾人社会保障制度，是构建全社会统一的社会保障体系的重要内容，也是残疾人权利的基本内容，不是对残疾人的特殊恩赐，而是残疾人应当享有的权利。在“平等、参与、共享”理念中，“平等”是残疾人社会保障制度的核心和基础，“参与”是保障残疾人合法权益得以实现手段，而“共享”则是通过发展残疾人社会保障，使残疾人真正参与社会生活，共享社会文明发展成果，促进社会和谐。

二、我国残疾人社会保障的基本原则

（一）立法先行

制度建设，立法先行。纵观世界上社会保障制度比较完善的国家，其制度建设都是在国家立法的基础上发展起来的。如1990年《美国残疾人法》明确禁止在就业、政府服务和公共权力获取方面基于残疾的歧视，标志着美国残疾人保障事业进入了全面融合的社会发展模式；英国《1944年残疾人（就业）法》和1995年《英国残疾歧视法》，建立了一整套保障残疾人权利的制度；日本制定了《残疾人基本法》、《残疾人雇用促进法》、《残疾人职业训练法》、《残疾人福利法》、《残疾人教育法》、《特殊儿童抚养补贴法》、《残疾人福利协会法》、《精神保健福利法》等，形成了较完备的残疾人社会保障法律体系。目前已有130多个国家和地区制定了有关残疾人的法律。《联合国权利公约》也明确要求会员国要采取一切适当的立法、行政和其他措施实施本公约确认的权利；采取一切适当措施，包括立法，以修订或废止构成歧视残疾人的现行法律、法规、习惯和做法。

只有构筑了内容完善的法律体系，制度建设才会有保证。“法律是制度化最为规范化的体现，立法是任何制度实现规范化的根本保证。因此，残疾人社会保障的制度化与规范化必须从立法层面开始，逐步建立残疾人社会保障制度的基本法律框架。” 完善的立法，强化了国家意识与社会责任，并为制度建设提供明确的方向和方案设计。我国《残疾人保障法》就将残疾人工作分成康复、教育、就业、文化体育、社会保障、无障碍环境等几个方面，直接影响了我国残疾人事业的发展。

但从整体上看，虽然我国已经颁布了基本法《残疾人保障法》（2008年修订）和《残疾人教育条例》、《残疾人就业条例》等专门法规，但在整体上，我国残疾人立法数量较少、层次较低，缺乏强制力，残疾人法律体系的不完善。这种状况直接影响了我国残疾人社会保障制度的建设。因此，只有完善的残疾人立法，才能从根本上推动我国残疾人社会保障制度的建设。

（二）一般保障和特殊保障相结合

残疾人是与其他人一样平等的，有权利享有任何其他人应该享有的基本权利。但是，残疾人又是特殊的，这种特殊体现在他们在身体、智力和精神上存在着不同程度的障碍，这种障碍的存在造成他们无法与其他普通人一样生活和参与社会活动。

“有些法律权利是只为残疾人提供的。” 过分强调残疾人存在的障碍，不利于树立正确的残疾人观，以至忽视残疾人的基本权利。但如果忽视残疾人由于面临这种障碍而产生的特殊需要，将他们的需要完全等同于普通人，也会产生对残疾人的不公平。如，我国最低生活保障制度对于保障低收入群体的基本生活、维护基本人权、促进社会稳定，确实起到了巨大的社会作用。但是，对于残疾人来说，仅仅保障其基本生活是不够的。因为残疾人在与普通人一样要维持最基本生活的同时，还有一些额外的支出，如残疾人辅助器具的购买和维修支出、为稳定精神残疾人的病情而产生的日常性药物支出等。这些支出都是超出普通人的需要的，必然会对残疾人的基本生活造成不利影响，成为其额外的负担。由于我国最低生活保障制度主要是以家庭人均收入作为衡量标准的，没有将残疾人的家庭结构、医疗康复和生活照料等特殊支出因素考虑在内，以至很多残疾人无法享受到最低生活保障。残疾人贫困问题一直难以从根本上解决。

我国已经全面开始覆盖城乡社会保障制度的建设，残疾人与其他国民一样，要纳入统一的社会保障法律体系，如社会保险、社会救助、社会福利等。但是，这一面向全体国民的一般性制度安排无法满足残疾人的特殊需要，如残疾人必须通过康复等手段实现功能恢复与心理恢复；对存在严重障碍无法进入普通学校学习的残疾人要开展特殊教育；对残疾人就业要有特殊保障措施；为了保障残疾人生活、出行和社会参与的权利，要为他们创造一个无障碍的环境；对老年残疾、重度残疾人还需要开展居家助残服务等。正如英国《贝弗里奇报告》中指出的：“对那些经过经济状况调查证实确需帮助的人员，政府有义务提供一定的直接救助。因为一个社会保险无论被设计地多么复杂，总会有一些人因为体弱而完全无力缴费，总会有一些人得不到任何形式的保险。”

总之，“残疾人与健康人一样都需要有养老保险、医疗保险、社会救助等制度安排，这些社会保障项目无疑应当与其他群体保持相同性，从而也应当通过一般性社会保障制度的途径来满足；但残疾人还有特殊的社会福利与就业保障需求。” 对这种特殊需要必须建立特殊的制度保障。这就是建立残疾人社会保障要遵循的一般保障与特殊保障相结合的原则。

（三）国家责任、社会责任、家庭责任相结合

现代文明社会残疾人观认为，残疾问题不是残疾人个人的问题，而是一个社会问题，外在环境造成的障碍才是残疾人难以融入社会的根本原因。因此，国家与社会必须承担主要责任，为残疾人消除这种障碍。我国《残疾人保障法》第46条明确了政府和社会责任：政府和社会采取措施，完善对残疾人的社会保障，保障和改善残疾人的生活。

1．残疾人社会保障首先要突出国家责任

联合国《残疾人权利公约》明确要求缔约国承诺确保并促进充分实现所有残疾人的一切人权和基本自由，使其不受任何基于残疾的歧视。这就是国家（政府）责任的体现。日本《残疾人基本法》专门规定了国家和地方公共团体的义务和责任：“国家和地方公共团体应当维护残疾人的权利和防止歧视，为支持残疾人自立和参与社会，负有增进残疾人福利的义务和责任。”

我国《残疾人保障法》规定残疾人在政治、经济、文化、社会生活等方面享有同其他公民平等的权利，禁止基于残疾的歧视，并要求国家采取辅助方法和扶持措施，对残疾人给与特别扶助，减轻或者消除残疾影响和外界障碍，保障残疾人权利的实现。尤其是《残疾人保障法》和《残疾人就业条例》、《残疾人教育条例》都突出了国家（政府）责任，明确规定了国家（政府）在保障残疾人权益应该采取的各种措施，体现了现代文明国家的责任意识，这也是各级政府和相关部门在开展残疾人社会保障工作中的重要方针。

国家责任最明显的标志就是国家的社会保障支出。我国国家财政支出用于社会保障的比例已经从1998年的5.52％提高到2006年的11.05％。但从整体上看，社会保障的支出仍然较低，不仅远低于西方发达国家，也低于很多发展中国家。
残疾人社会保障是造福于残疾人的社会事业。残疾人社会保障尤其要突出国家责任。2006年10月，中共中央在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出要健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在社会保障等方面的投入。国家责任意识进一步得到凸显。

2．提升社会责任意识，鼓励民间力量进入残疾人社会保障领域

突出国家责任并非是要国家包揽一切。即使是北欧国家的高福利模式，由于面临的严重的财政压力，也在进行反思。如，有人在称赞高福利的“瑞典模式”的同时，也出现了对所谓“瑞典病”的反思。

国家同样不能包办残疾人社会保障。近年来，虽然我国经济社会发展较快，但经济社会发展程度仍然较低，仍是发展中国家，即使将来经济发达了，维持高福利的社会保障水平也是不可能的。同时，因为社会保障具有刚性特点，提高容易降低难，过分依靠国家的高福利保障，一旦国家财政出现压力，就很容易引发社会问题。由于我国拥有数量巨大的残疾人口，单纯依靠国家力量，无法建立较高水平的社会保障制度。因此，必须积极吸收民间力量，提升社会的责任意识。

市场经济社会是一个尊重个人创造的社会。近年来，随着我国经济社会形势的进步，民间力量逐渐发展壮大，各种各样的慈善团体等民间非政府组织纷纷成立，它们积极投身于各种公益事业，客观上促进了我国社会事业的发展。据民政部2006年统计，我国民间组织总量已达35.4万个。民间力量的壮大，客观上为促进残疾人社会保障创造了条件。

我国《残疾人保障法》明确规定，国家鼓励社会组织和个人为残疾人提供捐助和服务。鼓励民间组织参与残疾人社会保障事业，不仅可以降低国家管理成本、弥补国家财政的不足，而且可以促进我国民间服务业的发展，刺激社会消费，有助于培养全社会人道主义思想，并促进我国公民社会的形成，进而促进我国政治文明的发展。我国残疾人社会保障的很多领域都可以鼓励民间组织的介入：民间组织可以通过设立残疾人康复、教育、收养等机构，对残疾人开展康复、教育、养护等工作；开展残疾人职业训练，促进残疾人职业康复和就业；开办残疾人护理机构，与国家护理制度相结合，促进对残疾人的护理工作；开展各种慈善活动，为残疾人社会保障事业募集资金等。

但是，鼓励民间组织参与残疾人事业，并不意味着政府置身事外。为了促进民办残疾人社会组织的健康发展，保障社会的稳定，并避免损害残疾人权益的发生，对它们进行必要的管理和监督是不可或缺的。在这方面，北京、上海、广州、深圳等地已经开始了有益的探索。

3．维持家庭责任

发展残疾人社会保障并不意味着抛弃家庭责任。由于我国传统文化的影响，家庭观念深入人心。作为社会最小的单元细胞，家庭仍旧具有社会保障无法代替的重要作用：（1）家庭仍旧是人们生活的最基本依靠。家庭成员之间的相互照顾，能够提供最基本的生活照顾，这是社会保障无法全部代替的。尤其是许多残疾人家庭观念强烈，不愿离开家庭，这对发挥家庭保障的作用提出了新的要求；（2）家庭的精神慰籍作用不能被社会保障替代。与普通人相比，残疾人不仅需要物质保障，更需要精神慰籍和心理安慰，而最好的精神慰籍和心理安慰只能从家庭成员之间的亲情获得，社会保障无法代替这种亲情的慰籍作用；（3）家庭责任是社会责任和国家责任的基础。无论是国家责任还是社会责任，其源泉都来自家庭责任和个人责任，家庭责任的缺失，会从根本上动摇这种基础。同时，提倡社会保障的家庭责任也有助于发扬尊老爱幼、扶弱济贫的传统美德。

三、残疾人社会保障——任重道远

我国由于经济社会发展水平整体较低，社会保障制度还不完善和统一，残疾人规模庞大，整体状况堪忧，传统的保障模式已经不能满足残疾人的需要。随着经济的发展和以人为本、改善民生执政理念的确立，各项社会建设日新月异。作为与其他人一样享有平等权利的残疾人，应该享受到现代文明社会发展取得的成果。而构建和完善残疾人社会保障制度，重点发展残疾人福利，为残疾人提供医疗康复、教育就业、文化体育、无障碍环境以及生活照料等各项福利，对保障残疾人基本生活、促进残疾人参与社会、共享社会发展成果，具有极为重要的社会意义。

目前是推进我国残疾人社会保障建设的黄金时期。2007年11月，中国共产党在17大报告中提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，发扬人道主义精神，发展残疾人事业；2008年3月，中共中央、国务院出台了《关于促进残疾人事业发展的意见》，对残疾人事业做出了总体部署；2008年9月，我国举办了第13届残疾人奥运会，使全社会受到了一场人道主义的洗礼；2009年2月，温家宝总理在政府工作报告中指出，要加快完善社会保障体系，大力发展社会福利事业和慈善事业，让人民群众共享改革发展的成果；立法方面，我国已经颁布了《残疾人保障法》、《残疾人教育条例》、《残疾人就业条例》，无障碍环境和精神卫生条例也在制定之中；作为我国社会保障法律制度的核心法律，《社会保险法》的立法进程也在加快。可见，我国已经具备了较好的推进残疾人社会保障的社会环境。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)