省社会科学院、湖北省残联课题组
江传增 凌新
引 言
党的十七大报告在阐述和部署社会主义新农村建设任务时明确提出，要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。这是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，为打破城乡二元结构、加快农业和农村发展、促进农民富裕指明了方向。城乡一体化发展战略的提出不仅为我国残疾人事业发展提供了一个前所未有的历史机遇，也对残疾人事业本身的发展提出了全新的挑战和更高的要求。由于如何在城乡一体化发展背景下统筹城乡残疾人事业发展是一个全新的理论问题，其涉及到的问题比较宽泛和复杂，按照中国残联的课题要求，课题组对本课题的研究内容做以下几点说明：
第一，本课题的研究对象主要是农村残疾人。统筹城乡残疾人事业发展理所当然涉及到城市和农村的所有残疾人。但是，由于农村残疾人本身所具有的先天和后天的双重弱势性，使得他们一方面在教育、就业、社交、社会保障等方面处于极为不利的境地，他们始终处于社会的最底层，不仅与健全人的差距在拉大，就是与城市残疾人相比，差距也在不断的扩大；另一方面，这种双重弱势性也使得农村残疾人无法依靠自身和家庭的力量，而必须依靠各级政府和全社会的帮助和扶持才能摆脱贫困。因此，本文把统筹城乡残疾人事业发展的当前重点确定为改善农村残疾人的生产生活现状。
第二，本课题的研究范围主要确定为湖北省。虽然党的十六大就提出来要统筹城乡经济社会发展的要求，但直到十七大提出了推动城乡一体化发展战略才使统筹城乡经济社会发展要求得以具体实施。一方面，湖北省是我国中部农业大省，城乡二元结构非常明显，“三农”问题依然很严重；另一方面，湖北省还是除重庆市、四川省外，最早推行城乡一体化发展试点的省份。因而使湖北省在统筹社会经济发展方面在中国这样一个农业大国中极具典型性和代表性，其许多做法值得推介，而其中一体化过程中所产生的问题和困难对残疾人事业发展的影响也值得我们进一步地思考。故本课题把湖北省作为研究的主要范围。
第三，本课题的研究数据主要来源于《湖北省第二次全国残疾人抽样调查数据分析报告》，辅以2007年、2008年跟踪监测调查数据。尽管湖北省“二抽”完成于2006年，但考虑到该数据基本上反映了湖北省残疾人的客观现状，而短期内这一现状也不会发生本质上的变化，故本课题主要采用“二抽”数据来说明湖北省残疾人的发展状况。
第四，本课题的结论和对策具有一定的趋势研究性质。由于湖北省的城乡一体化发展战略于2008年才开始在鄂州市、武汉市汉南区等地开始试点，许多措施和做法都处于探索当中，故本课题的一些结论和对策建议一方面是基于一年来湖北省城乡一体化发展的经验，另一方面也基于对城乡一体化未来发展趋势的探索，而使其带有一定的前瞻性。
基于以上认识，2009年3月—4月，针对如何推动城乡残疾人统筹发展化发展的问题，本课题组分别前往武汉、鄂州、随州等地进行了实地调研，对湖北省城乡一体化发展、新农村建设、农村社区建设和农村残疾人事业发展等现状有了比较深入的了解。在此基础上，课题组结合当前残疾人事业发展理论的最新成果，系统总结了我省残疾人事业建设的成果、经验以及存在的问题和困难，着重分析了制约统筹城乡残疾人事业发展的主要瓶颈，并提出相应的对策和建议。
一、本课题的语境分析
我国的农村发展经历了一个由村落到社队，再到村组的体制演变过程。传统村落社区主要依靠长期历史自然形成的内部传统进行自我整合，传统村落制度是上下脱离、城乡分割的治理体制。随着现代化的发展，人民公社体制作为农村社会主义改造的结果，在“政社合一”的公社制度下，农村村落由社会性的生活自治共同体变为行政性的生产生活共同体，即由公社、生产大队和生产小队构成的社队体制。国家对农村的全面深度介入，一方面打破了传统农村社会的封闭性及其与国家的离散性，强化了国家与农民的联系，将农村强行纳入到国家治理的体系中来，改变了传统的“上下脱离”的体制；另一方面，由于我国社会主义建设初期主要是依靠工农业的“剪刀差”来获得现代化建设所需要的资本积累，由此也形成了极为明显的城乡二元结构。人民公社体制废除后，农村实行村民委员会制度。村民委员会在家庭生产经营基础上实行村民自治，实行自我管理、自我教育和自我服务。由于村民委员会制度是由公社制度延续而来的，虽然不再是行政性生产共同体，但村民委员会及其下属的村民小组大都由原生产大队和生产小队转变而来，仍然具有很强的行政功能。也就是说，这种村组体制仍然带有相当程度的国家建构的特性，并服从于国家行政统辖的需要，特别是人民公社时期形成的“城乡隔绝”的二元社会结构继续沿袭。
由于长期存在的城乡二元结构，形成了城乡发展差距拉大、重城市轻农村的现状，从而导致了残疾人事业在城乡之间发展的不平衡性，与农村残疾人相比，由于政府的财政投入和社区、单位的福利等因素，城市残疾人的社会境遇相对较好。而在广大农村地区，残疾人事业发展却经历了不同发展阶段。在改革开放之前，建立在集体经济基础上的社会保障机制和福利制度基本上满足了农民的生活需求。“五保”和农村合作医疗制度是这个时期农村社会保障中最有特色的措施，充分体现了社会主义制度的优越性。改革开放以后，家庭联产承包制改变了以往经济发展的模式，使农村家庭经济功能得到恢复。然而，由于工业化、市场化、城镇化、国际化的发展挤占大量的社会资源，使农村经济社会发展受到抑制。在各项税收、集资、生活支出、医疗支出、教育支出等重负下，农村家庭经济状况总体上是显现停滞甚至萎缩的状况。再加上政府角色定位的不确定和公共财政对农村基础建设和社会保障投入的严重不足，使得农村社会保障的主要压力实质性转移到了农村家庭。尽管国家有扶贫、救济、优抚安置、五保及合作医疗等措施，但无法彻底改变农民总体缺乏社会保障的局面。不用提残疾人这类弱势群体，就连有些健全人家庭也无力承担基本保障的功能。由于体制不健全、政策执行难、经费不足、认识偏颇以及农村残疾人自身障碍等原因,使得农村残疾人普遍面临着生存难、摆脱贫困难、就业难等问题。
进入新世纪以后，国家进行了农村税费改革，免除了农业税，同时提出统筹城乡发展，建设社会主义新农村。这对于解决日益突出的“三农问题”创造了前所未有的宏观环境。十六大明确提出城乡统筹经济社会发展作为解决“三农”问题的必经之路的观点，十六届三中全会正式提出了“统筹城乡发展”的思想，将其放在“五个统筹”之首，并指出我国已经进入了“以工补农，以城带乡”的发展阶段。十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的战略思想，指出新农村建设是落实“统筹城乡发展”和“以工补农，以城带乡”战略思想的具体举措。“十七大”正式提出了“城乡一体化”战略思想。十七届三中全会又把加快城乡经济社会一体化新格局作为推动农村改革和发展的根本要求。党的十七大提出的城乡一体化发展战略是实现统筹城乡经济社会发展的一项重要举措，也是一项非常重要的基础性工作，对于从根本上破解城乡二元结构，推进新农村建设具有重要的意义。胡锦涛总书记深刻指出：“加快形成城乡经济社会化一体化新格局是破解农业、农村、农民工作难题的根本出路，是推进城乡生产要素优化组合、促进城乡共同繁荣的根本举措，是缩小城乡差别，实现城乡共同发展的根本途径，必须认真落实。”胡总书记所说的“三个根本”，即一条“根本出路”、一条“根本措施”、一条“根本途径”，深刻指出了这一战略任务的重大意义。
从整体上讲，湖北省的城乡一体化发展还处在刚刚起步的阶段。2008年，湖北省委、省政府正式确定鄂州市为全省城乡一体化试点的唯一地级市。鄂州市委、市政府编制了《鄂州市城乡一体化发展纲要》和《鄂州市城乡一体化改革试点三年行动计划》（2009-2011年）。这些文件详细勾画了鄂州城乡一体化的主要内容：（1）在指导思想和工作目标上，鄂州市提出“两个率先”（率先融入武汉城市圈，率先实现城乡一体化）和建设“两型”社会和“两宜”社会的目标。破解城乡二元结构、大力推进工业两型化，农业现代化，农村城镇化。具体目标是：①推动农村经济持续发展，大幅度提高农民收入水平；②基础设施不断加强，农民生活生产条件明显改善；③社会事业加快发展，公共服务水平逐步提高；④村庄建设与环境整治全面开展，农村人居环境明显改善；⑤精神文明深入推进，民主管理不断健全；（2）围绕城乡规划，产业布局，基础设施，公共服务，社会管理，市场管理等内容推动一体化体系发展建设，如构筑城乡一体的大交通网络、城乡一体化的水电气电视和通信网络、城乡一体的教育体系，城乡一体的卫生体系，城乡一体的公共文化体育体系，城乡一体的科技服务体系，城乡一体的社会管理、保障、救助体系，城乡一体化人力资源和就业保障体系；（3）推进城镇建设、新村建设、环境保护、社会发展、产业发展五大重点工程；（4）重点建设10个特色镇，100个中心村为内容的城乡一体化平台；（5）深入开展“清洁乡村、美化家园”的活动；（6）创新以城带乡发展机制、投入机制、土地流转、利用机制、劳动就业机制、社会管理和服务机制改革试验推进机制；（7）启动八项改革试点：大部门制改革、基础设施城乡一体化土地集约节约利用试点，节约资源改革试点，环境保护改革，社会保障改革，产业发展改革，农村金融改革。
除了鄂州市外，武汉市的汉南区在2008年也开始了城乡一体化改革试点。2008年8月，中共武汉市委、市政府批复了《汉南区创建武汉市城乡一体化改革试验区总体方案》。（1）《方案》指出了创建城乡一体化改革试验区的必要性、可行性，认为这是深化“两型社会”综合配套改革的迫切需要；是加快缩小城乡差别，统筹城乡发展，打破城乡二元结构的必然要求，是探索城乡又好又快发展途径，推动区域经济社会发展的重要举措；（2）围绕“六个一体化”破除城乡分割的体制障碍，促进汉南区与中心城区一体化，汉南区内城镇与乡村一体化发展。六个一体化是：发展规划一体化，城乡产业布局一体化，基础设施建设一体化，公共服务一体化，劳动就业一体化，社会管理一体化。（3）推动城乡一体化发展，要做好以下几个工作：①大力发展循环农业，探索“两型”农业发展新路；②推进农村土地流转和规模经营，探索农业发展、农民增收新路子；③加大迁村并社区工作力度，探索新型城镇化新路子；④大力发展以农机为主的二产业，探索新型工业化发展新路子；⑤建立适应城乡一体化机构设置体系，探索行政管理改革新路子。此外，湖北省其他市区，如襄樊市、荆州市一些县、区，也借鉴重庆、成都城乡统筹改革经验从2008年下半年起开始启动城乡一体化改革。
尽管湖北省城乡一体化建设要求高，起步快，规模大，范围广，效果好。但在实践过程中也出现了不少问题和困难。首先是土地的瓶颈。发展中心村，把分布在各个自然村、自然湾的农民聚集在一起，最先会碰到的问题就是迁村腾地，但目前国家对于土地的置换尚没有制定明确的法律法规，在实际操作起来由于缺乏法律依据，因而困难重重；其次是征地中的矛盾。新搬迁的农民需要在中心村建设自己的新家园，必然会占据原有村民的土地，这些村民不愿意用自己的土地置换新迁村民较远的土地，而政府在土地方面的补偿以及失地农民的安置方面能力极为有限，往往难以满足失地农民的要求，从而造成了征地中间的许多矛盾；再者，由于农村传统的生产生活习惯，农民往往不愿意离开自己生产的土地太远，因此也不愿意搬迁到离自己农田很远的中心村去居住；第三是政府在城乡一体化发展过程中投入严重不足，如农村新社区的生活基础设施配套，农业生产的基础设施建设，失地农民的就业、社保、技术培训、医保等各种公益事业和公共服务，还有，由于工业污染对农村地区的渗透所需要的环保投入等方面所需要的资金缺口非常大，而政府在这些方面的转移支付根本就无法满足这些要求；第四，农村缺乏能人。新农村建设的主体是广大的农民群众，政府至多只能起到引导、扶持作用，真正建设新农村的主体还应该是农民自己。但是，由于这些年来，农村的主要劳动力都到城市里打工去了，农村剩下的都是一些“老弱病残”，很多农村都成了名副其实的“空壳村”，农业发展缺乏能够带领乡亲们致富奔小康的领头雁、带头人；第五，农民呈现出一种“去组织化”的趋势。由于一家一户式的小农经济的生产方式，使得广大农民极为分散，单个的农民缺乏与政府和其他利益群体之间的公平对话的权利，因而，农民的合法权益很容易在各种利益交换过程中受到伤害，成为事实上的弱势群体。
毫无疑问，湖北省城乡一体化发展的上述措施以及出现的新问题都会在很大程度上影响到农村残疾人事业的发展。它们不仅为湖北省统筹城乡残疾人事业提供一个前所未有的良好环境和有力支撑，也对在当前大力推进城乡一体化发展这一新形势下如何做好残疾人工作提出了全新的挑战和更高的要求。
二、湖北省城乡残疾人发展现状
2006年4月1日至5月31日,湖北省完成了第二次全国残疾人抽样调查。此次全省抽取31个县(市、区), 128个乡(镇、街道),248个调查小区，共调查了31153户、101674人, 入户见面82049人，占调查总人数的80.70%。调查数据基本反映了湖北省城乡残疾人的基本构成、生活状况、婚姻状况、就业状况、受教育程度以及社会保障方面的基本情况。
1、城乡残疾人数及残疾类别比较
以《湖北省第二次全国残疾人抽样调查》的数据为基准，湖北省残疾人占总人口的比例为的6.64%。根据2005年湖北省当时常住人口5714.5万，可以推算出湖北省残疾人口总数约379.4万人。其中，①性别构成：男性残疾人约199.4万，占52.56%，女性残疾人约180万，占47.44%；②城乡构成：城市残疾人约86.6万，占22.83%；农村残疾人约292.8万，占77.17%，性别比为110.77。③年龄构成：0—14岁残疾人约16.6万，占残疾人总数的4.37%，15—59岁残疾人约188.1万，占残疾人总数的49.58%，60岁及60岁以上残疾人约174.7万，占残疾人总数的46.05%，其中，65岁及65岁以上残疾人约140.6万，占残疾人总数的37.06%；④残疾类别构成：肢体残疾人105.7万占27.86%，视力残疾人64.2万，占16.92%，听力残疾82.9万，占21.85%，言语残疾人6.0万，占1.58%，智力残疾人34.4万，占9.07%，精神残疾人30.4万，占8.01%，多重残疾约55.8万，占14.71%。在多重残疾中，有肢体残疾的约16.0万，占28.37%；有听力残疾的约37.0万，占66.23%；有视力残疾的约15.6万，占28.02%；有智力残疾的约19.1万，占34.27%；有精神残疾的约7.5万，占13.14%；有语言残疾的约29.6万，占53.02%。⑤残疾等级构成：一级残疾人口约79.8万，占21.04%；二级残疾人口约51.4万，占13.56%；三级残疾人口约95.4万，占25.13%；四级残疾人口约152.8万，占40.27%。
在抽样调查数据中，有残疾人口的家庭5998户，占调查家庭总数（31153户）的19.25%。城市有残疾人口的家庭1410户，农村有残疾人口的家庭4588户；城市残疾人口1541人，农村残疾人口5208人。城市的残疾人口占调查中残疾人口的22.83%，占城市调查人口总数（32782人）的4.70%；农村的残疾人口占调查中残疾人口的77.17%，占农村调查人口总数（68892人）的7.56%。此外，按照户口性质来划分，城市户口的残疾人有1109人，农村户口的残疾人有5625人，户口性质待定的有15人。城市户口残疾人数占调查中城市户口人数（24017人）的4.62%，即城市户口残疾人比率为4.62%，占调查中残疾人总数的16.43%；农村户口残疾人占调查中农村户口人数（77311人）的7.28%，即农村户口残疾人比率为7.28%，占调查中残疾人总数的83.35%。农村户口残疾比率比城市户口残疾比率高2.66个百分点。
2、城乡残疾人生活状况比较
总的来看，虽然农村残疾人的生活状况得到了较大的改善，但与普通人相比，农村残疾人的生活水平普遍偏低。一是收入水平整体偏低。残疾人的个体素质无法适应残酷激烈的市场竞争，个人收入明显低于健全人，2006年第二次全国残疾人调查显示：有残疾人的家庭户2005年家庭人均年收入为3693元，其中城市为5484元，农村为2841元。2007年监测调查显示，2006年残疾人家庭户家庭人均年收入为4225.96元，其中，农村为3670.43元，城市为5605.95元。湖北省残疾人家庭户人均年收入增长了1602元，城市残疾人家庭户人均年收入增长了1689元，农村残疾人家庭户人均年收入增长了1430元。尽管城乡残疾人家庭户年人均年收入都有一定程度的提高，但总体上看，提升幅度不大，而且城乡间收入差异仍然较为显著；二是住房条件较差。调查显示，湖北省残疾人人均住房面积各类家庭户差别不大，房屋来源大部分为自有，房屋价格以混凝土结构和砖木结构为主。全省有残疾人的家庭户的人均住房面积为30.86平方米。其中城市残疾人家庭户的人均面积为27.29%平方米，农村残疾人家庭户的人均住房面积31.93平方米，分别有 11.6%城市残疾人家庭户和4.8%的农村的残疾人家庭户的住房为钢筋混凝土，分别有68.5%的城市残疾人家庭户和29.3%的农村残疾人家庭户的住房为混合结构，分别有19.4%的城市残疾人家庭户和47.7%的农村残疾人家庭户的住房为砖木结构，分别有0.4%的城市残疾人家庭户和16.6%的农村残疾人家庭户的住房为木竹草结构。农村残疾人平均住房质量比较简陋，许多贫困残疾人家庭可能面临危房危险（详情见表1）。三是生活质量普遍较低。大部分残疾人不能参与公共娱乐活动，很少拥有电话、电视机、交通工具等生活设施。如在家电拥有情况方面，农村残疾人家庭户拥有彩色电视机、电冰箱、洗衣机、电话、电脑的比重分别为56.1%、5.9%、10.7%、43.3%、0.3%，比城市残疾人家庭户比重分别低了25.4%、48.6%、41.3%、24.9%、9.3%。没有上述任何一种家电的农村残疾人家庭户比重为36.1%，比城市残疾人家庭户相应比重高28.0%。
3、城乡残疾人的受教育程度比较
湖北省的抽样调查显示，农村残疾人受教育程度普遍不高，与城市残疾人相比差异较大。农村残疾人不识字率高出城镇残疾人31个百分点，城镇残疾人识字比重为78.2%，农村残疾人识字比重为47.2%。在15岁及以上的农村户口残疾人中，文盲率是51.9%。农村户口未上过学的比重为53.1%，小学文化程度比重为32.7%，初中文化程度比重为12.2%，高中文化程度（包括高中和中专）比重为2.0%，大学以上文化程度比重为0.04%。跟城市户口的残疾人的教育程度相比，农村户口残疾人在教育上的突出问题是：①未上学比重超过50%，为53.1%，比城市户口残疾人相应比重高30%；②初中及以上教育程度不到15%，为14.2%，比相应城市户口残疾人比重（52.4%）低38.2%。农村残疾人知识贫困的状况将进一步阻碍其技能及就业培训，甚至可能造成贫困的代际延续。
4、城乡残疾人口婚姻状况比较
湖北省城乡户口的残疾人在婚姻状态上分布趋势基本一致，比重从高到低都分别是初婚有配偶、丧偶、未婚、再婚有配偶及离婚。城乡户口婚姻状态的差异主要体现在：对于初婚有配偶、再婚姻有配偶、离婚等方面，城市户口残疾人口比重都高于农村残疾人比重，高出幅度分别是5.5%，1.2%，2.5%；对与未婚及丧偶方面，农村户口残疾人口比重都高于城市残疾人口，高出幅度是5.4%，3.7%。各类残疾人口以初婚有配偶和丧偶居多。调查受访的视力残疾人中有658人初婚有配偶，366人丧偶；听力残疾人中有893人初婚有配偶，449人丧偶；肢体残疾人中1208人初婚有配偶，329人丧偶。
5、城乡残疾人社会保障状况比较
湖北省16岁以上残疾人中有36.1%参加各类社会保险。16岁以上残疾人有22.4万人参加社会养老保险，占6.2%；有1.8万人参加社会工伤保险，占0.5%；有1.4万人参加社会失业保险，占0.4%；有121.9万人参加社会医疗保险，占33.8%，城市户口的残疾人有21.4万人享受当地居民最低生活保障，占城镇残疾人总数24.3%，农村户口的残疾人享受当地居民最低保障或定期补助的有21.2万人，占农村残疾人口总数的7.1%、12.5%。在残疾人领取了定期或不定期的救济金这一事项中，城市户口残疾人领取的比重是17.0%，农村户口残疾人领取救济金的比重是11.6% 。 从调查数据来看，湖北省残疾人的社会保障覆盖面比较狭窄，参加各种保险的残疾人比重也比较低。16岁及16岁以上的残疾人口中，拥有各类社会保险总体水平偏低。而在城乡残疾人口参加社会保险中，不论城市户口还是农村户口的残疾人的社会保险比重都不高，特别是社会事业保险和社会工伤保险，与此同时，城乡残疾人口参加各类社会保险的差异依旧明显。农村户口的残疾人中几乎没有人参加社会失业保险和社会工伤保险。
在医疗保障方面，随着新农合在全省的普遍推广，湖北省农村医疗保障体系建设极大地改善了农村的面貌：目前，全省参合农民人数达3540.6万，参合率为88%，除了没有农业人口的7个地区（如武汉市的武昌区），其余95个县（市、区）都已推行了新农合制度。地方财政补助标准也由人均20元提高到40元。省卫生厅有关负责人称，适应我省农村经济社会发展的新型农村合作医疗制度已基本建立，新农合组织管理体系和监督体系已基本形成。全省先后安排县医院建设项目9个，县中医院建设项目10个，县妇幼保健院建设项目8个以及乡镇卫生院建设项目100个，村卫生室建设项目3400个，以提高农村卫生医疗服务水平。此外，29个贫困县均制定了顺产免费实施方案。
6、城乡残疾人口就业情况比较
样本中452名18-59岁残疾人口中，农村残疾人口319名，占70.6%；城市残疾人口133人，占29.4%。其中，生活能够自理的农村和城市残疾人口分别为244人、109人。在生活能够自理的残疾人口中，农村残疾人口在业率为54.5%，城市残疾人口就业率为30.3%。如果在城市残疾人口中再剔除丧失劳动力的人数，则城市残疾人口就业率为35.1%。城市残疾人到了退休年龄，就可以退休养老，而在广大农村地区，许多60岁以上的残疾人为了生活，不得不从事生产劳动，这也是农村在业率高于城市就业率的重要原因。
分析城乡18-59岁残疾人口未工作原因，可以发现农村残疾人口未工作原因集中于“丧失劳动能力”、“料理家务”，二者比重分别为43.2%、25.2%；而城市残疾人口未工作原因比重最高则为“因单位原因失去工作”，比重为26.3%，其次才是“丧失劳动能力”，比重为19.7%，再次为离退休，比重为14.5%。
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