新公共服务理论与我国残疾人公共服务体系的构建

谈志林

摘要：构建具有中国特色的残疾人公共服务体系，是我国新时期残疾人事业发展的必然要求。新公共服务理论所提出的以人为本的价值取向、公共利益至上的服务理念、权利保障的服务宗旨和民主参与的服务方式，可以为我国残疾人公共服务体系的构建提供有益的启示。针对当前我国残疾人公共服务存在的问题，构建残疾人公共服务体系，应该坚持以人为本，逐步推进残疾人公共服务的理念变革，促进残疾人公共服务的均等化，发展政府、非营利组织与市场等多元服务主体合作协商的服务供给模式，并立足基层，大力发展社区残疾人公共服务，逐步构建以需求为导向的残疾人公共服务体系。

关键词：残疾人、公共服务、权利保障、民主参与

Abstract: Building a public service system for disabled people with Chinese characteristics is an inevitable requirement for the development of the disabled. The new public service theory provides useful inspirations to the construction of China’s public service system for disabled people, for the values of people-oriented, the service concept of the supremacy of public interests, the service purpose of rights protection and the service mode of democratic participation it proposed.
Considering current problems in China’s public service for the disabled, to build a public service system for disabled people, we must adhere to the mind of people-centered, gradually promote the concept reform of public service for the disabled, gradually construct demand-oriented public service system for disabled people, and accelerate the equalization of public service for disabled persons. Meanwhile, we should develop the cooperative and consultative mode of service supply that participated by multi-service parts like the government, NGOs and the market, etc. At the same time, we should devolep community public service for the disabled at the grassroots level.
Key words: disabled people, public service, rights protection, democratic participation

构建残疾人公共服务体系既是残疾人事业发展的需要，也是现代社会文明程度的标志。随着经济社会的发展，我国残疾人的公共服务需求不断增长，而当前残疾人公共服务严重不足的弊端日益凸显，这就要求从理论到实务对解决残疾人公共服务问题进行积极的探索。以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论可以为我国残疾人公共服务体系的构建提供诸多有益的启示。立足于我国特殊的行政生态，认真汲取新公共服务理论的有益成果，积极探索构建具有中国特色的残疾人公共服务体系，是我国新时期残疾人事业发展的现实选择。

一、残疾人公共服务体系的基本内涵与新公共服务理论的主要观点

公共服务有广义与狭义之分，广义的公共服务是指公共部门为满足公民基本生活与社会发展需求所提供的所有公共产品的总称，包括制度形态、物质形态和劳务形态等各种公共服务类型。

狭义的公共服务是指政府为满足公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总和。本文所指的公共服务概念主要是广义意义上的。从宏观层面而言，残疾人公共服务包括三类最基本内容：一是从保障残疾人的生存权和满足其基本生存需要出发，为他们提供的基本生活救助服务。二是从保障残疾人的生命健康权和满足其基本健康需要出发，为他们提供基本的残疾预防、医疗卫生和康复服务。三是从保障残疾人的发展权，满足其基本尊严和基本能力的需要出发，为他们提供的基本教育、就业和文化服务。从具体领域来划分，残疾人公共服务主要包括生活照料服务、社会救助服务、社会福利服务、社会保险服务、医疗康复服务、教育服务、就业服务、文体服务、无障碍环境服务和法律服务等。残疾人公共服务体系就是指公共部门运用公共权力，根据残疾人的需求，通过多种机制和方式的灵活运用，为残疾人所提供的多种内容与形式的公共服务，以及为实现公共服务供给所形成的组织架构和运行机制的总和。残疾人公共服务体系是由服务主体、服务对象、服务内容、服务资源、服务模式和服务制度等多元因素构成的综合服务网络。随着经济社会的迅速发展和人民生活水平的不断提高，残疾人公共服务的范围将不断拓展，服务水平将不断提高。

新世纪伊始，美国亚利桑那州立大学的登哈特(Robert B.Denhardt)夫妇在对传统行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上,在《新公共服务——服务,而不是掌舵》中提出了新公共服务的理论体系。新公共服务理论以民权主义、人本主义、社区主义以及后现代主义为理论基础， 强调公共管理过程中公民权的核心理念和公共利益的基本价值追求，主张用一种基于民主、人性和公共利益至上的新公共服务模式来代替基于效率优先和经济人导向的新公共管理模式。

根据登哈特夫妇的归纳 ，新公共服务理论的主要观点包括七个方面：一是服务而非“掌舵”。“公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会。”即公共管理者的重要职责是帮助公民表达并实现自身的利益诉求,而不是试图控社会发展的方向，社会的发展方向应由社会公众集体选择。二是公共利益是目标而非副产品。公共利益是公共管理的终极目标，公共管理者必须致力于建立利益攸关的共有共享观念，通过与公民的共同参与来共同承担公共责任，共同创造并共同享有公共利益。三是服务公民，而不是服务顾客。在公共服务中，政府与公民的关系不同于企业与顾客的关系，公共管理者最重要的职责不是如企业般仅仅回应顾客需求，而是在公民之间以及自身和公民之间建立合作和信任关系，积极营造社会资本。四是战略性思考，民主化行动。符合公共需要的公共服务的政策规划要具有战略性和前瞻性，并通过与公民的民主协作来保证决策的民主性和执行的有效性。五是责任并不是单一的。在多元化的政治生态环境中，公共管理者存在复杂的价值冲突，不仅要对上级和市场要求负责，更应关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。六是重视人而不只是工作效率。公共管理者在工作效率之外，更要以人为本，与公民建立以相互尊重、相互适应和相互支持为基础的共同领导关系，共同提供以公民需求为指向的公共服务。七是超越企业家身份,重视公民权利和公共服务。公共管理者不是企业家，而是公共服务中负责任的参与者。他们应承担公民权利的保障者、公共资源的管理者、公共组织的监督者和社区参与的促进者等多重角色来为公民服务。

在我国当前构建和谐社会和建设服务型政府的过程中，新公共服务理论的人本主义、民权主义、社区主义等价值理念和服务意识，对构建残疾人公共服务体系提供了诸多有益的启示，主要可概括为以下几点:

一是以人为本的价值取向。人是公共管理的出发点和归属点，人本精神是公共部门的思想灵魂。公共部门应高度重视人性价值与尊严，强调发挥人的积极性、主动性和创造性，一切公共服务都必须符合人的发展，只有在充分尊重人，并不断满足不同人的不同利益诉求，公共服务才能取得成效。这就要求公共部门应该具有人性关怀精神，残疾人公共服务的制度安排与供给应从残疾人的基本需求出发，通过人性化的项目设计和人性化的服务方式，向全体残疾人提供高度人性化的公共服务，不断满足残疾人日益多元化和个性化的公共服务需求。

二是公共利益至上的服务理念。公共部门是以公共利益为基础的公共权力联合体，是公共利益的守护者和实现者。公共部门通过建立协商对话机制，为公民充分表达意愿、协调各方利益、营造共同价值提供沟通平台和回应性服务。公共部门“应当积极地为公民通过对话清楚地表达共同价值观念并形成共同的公共利益观念提供舞台，应该鼓励公民采取一致行动，而不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求”。 这就要求残疾人公共服务必须以残疾人的公共利益为基本出发点，以残疾人公共利益的最大化为基本目标，以残疾人的满意度为最终评判标准。

三是权利保障的服务宗旨。政府是以公民为中心的政府，政府和公民社会之间共同拥有公共事务的治理权，公民不仅是国家的主人也应是公共管理行为主体，公民权在公共管理过程中占据着核心地位。公共服务既是对全体公民不同需求的满足，也是对公民基本权利的维护，必须体现公民权利保障的基本取向。同时，公民应该从以往管理客体或者顾客的被动角色中摆脱出来，成为公共治理过程的积极参与者。这就要求残疾人公共服务要以保障残疾人的基本权利为宗旨，围绕残疾人的基本生存权和社会发展权来设计适当的公共服务制度安排，不断满足残疾人的公共服务需求。

四是民主参与的服务方式。公共服务的过程实质是公民参与式的公共治理过程，也是公共部门对公民意志和利益诉求的回应过程。公共部门可以依靠自身信息、技术和资源优势，通过与公民开展善意对话、交流来积极构建公共服务的平台，达成公共服务的共识。这种互动的协商服务过程体现了公共治理的终极机制。这就要求公共部门应具有高度的开放性和对公民服务需求的回应性，逐步就残疾人公共服务的服务内容、服务方式、服务主体和服务资源等方面展开民主协商，尽最大努力与公民构建相互信任与合作关系，以保证公共服务决策的民主性和实施的有效性，并不断提升服务质量、不断满足服务需求，

二、我国残疾人公共服务存在的主要问题

近年来，残疾人公共服务发展较快，收益对象不断扩大，服务水平逐步提升。但随着经济社会的发展，残疾人对于公共服务的需求日益旺盛，且逐步呈现现代化、多元化和个性化的发展趋势，与之相比，残疾人公共服务仍存在诸多不足。

一是残疾人服务理念尚未形成。就公共部门而言，从宏观层面分析，我国具有高度集权的行政传统，长期以来过于强调政府等公共部门的管治职能，忽视了公共部门在提供公共服务方面的基础性作用，使公共服务缺少发展的基本文化环境。从中观层面分析，与残疾人服务相关的部门对残疾人公共服务的重视程度不够，对残疾人工作习惯于计划经济时期的劳动福利模式，将残疾人公共服务视为传统社会救济的一部分，导致残疾人公共服务发展的不稳定和不平衡。从微观层面分析，在残疾人公共服务过程中，有些公务人员服务意识较薄弱，或对残疾人的服务需求视而不见，漠不关心；或官僚习气浓重，“主—仆”关系倒置，导致“门难进、脸难看、事难办”的现象层出不穷。就公众层面而言，社会公众普遍沿袭计划经济体制下的传统理念，对残疾人公共服务的关注度不高，认为残疾人公共服务是政府的事，社会力量无须过多介入，导致残疾人公共服务的社会氛围较差。就残疾人而言，残疾人自身的服务权益保障意识较弱，残疾人公共服务内在的推动力不足。

二是残疾人公共服务供给严重不足。当前，残疾人教育服务、社会救助服务、社会保险、康复医疗服务和无障碍环境服务等基本公共服务非常欠缺，直接影响到残疾人的基本生活质量。第二次全国残疾人抽样调查资料显示,15岁及以上残疾人文盲率高达43.29 % 。只有13.28 %城镇残疾人和5.12 %的农村残疾人享受到最低生活保障服务。城镇16岁及以上残疾人参加养老、医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为27.87 %、36.83 %、1.11 %、1.35 %；农村16岁及以上残疾人参加养老、合作医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为1.95 %、29.39 %、0.10 %和0.07 %。除京沪等少数大城市外,其他地区的残疾人医疗康复设施建设严重滞后，康复站很少。同时，残疾人公共服务的基础设施建设还未引起足够重视,绝大多数城镇的无障碍设施建设被忽略残疾人出行受到严重制约。

三是残疾人公共服务的城乡差距相当明显。当前我国农村残疾率普遍高于城市，农村残疾人口数量大约是城镇的3倍，而农村残疾人公共服务的政府投入无论是金额还是比例上均远远低于城镇地区，而使得城乡残疾人公共服务的发展严重失衡。部分城镇残疾人公共服务开始向满足残疾人发展需求推进，而农村残疾人公共服务仍基本上停留在生存需求层面，“因残致贫、因残返贫”的现象比较普遍。当前用于改善和提高残疾人公共服务的各项文化体育设施、无障碍设施和福利活动大多数是围绕城镇残疾人展开的，农村残疾人较少能够参与进来。尤其是在中西部地区，农村残疾人主要依靠家庭帮扶和个人努力来解决生活问题，面向残疾人的公共服务非常少。总体看来，城乡二元差距在残疾人公共服务领域非常明显，且日益呈现扩大趋势。

四是残疾人公共服务体制不健全，运行机制不畅通 。在我国当前行政管理体制下，残疾人公共服务涉及民政、财政、卫生、教育、劳动人事、残联等众多部门，服务职能交叉严重，决策程序繁杂，服务资源分割。不同部门由于利益主体不同，容易忽视残疾人公共服务事业的发展全局，导致残疾人公共服务的供给不足与管理失范。而由于管理体制的不顺，有限的公共财政资源没有得到合理配置，服务资源短缺和资源浪费现象并存。各级残联组织是残疾人公共服务的综合管理机构，但残联代表性较弱，在具体业务上容易受制于众多的相关行政管理部门，而且过于行政化的管理风格容易使残疾人公共服务事业缺乏活力。同时，运行机制比较混乱，部门之间就残疾人公共服务的配合协作不足。非营利组织与市场主体对残疾人公共服务的运作参与不足，社会层面的有效监督缺乏。残疾人的服务需求表达渠道不畅，公共服务的供给主体与供给渠道单一，传统化服务模式不能满足个性化需求，公共服务的评估体系尚未建立，服务效能较低。

三、构建残疾人公共服务体系的思考

2008 年，《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的若干意见》（中发[2008]7号）明确提出要建立和完善残疾人服务体系，加强残疾人公共服务建设，实现公共服务的均等化。遵照中发[2008]7号文件的精神，根据服务型政府的本质内涵，针对目前我国残疾人公共服务存在的现实问题，必须始终以残疾人的最根本利益为出发点和落脚点，秉承公共性、基础性、实效性和可行性等服务属性，坚持政府主导、社会参与等基本原则，逐步构建城乡服务一体化、服务主体多元化、服务形式多样化、服务模式本土化、服务队伍专业化的残疾人基本公共服务体系，推进残疾人公共服务的可持续发展，依法保障残疾人的基本生活权和社会发展权。具体而言，构建残疾人公共服务体系应从以下几方面入手:

第一，强化服务型政府意识，逐步推进残疾人公共服务的理念变革。

理念是行为的先导，构建残疾人公共服务体系必须从理念变革开始。一方面，要以权利保障为宗旨，确立残疾人本位的核心服务理念。在现代公共管理的范式中，公民不仅是国家的主人也应是公共管理的重要行为主体，公民权在公共行政过程中占据着核心地位。这就要求构建残疾人公共服务体系必须从依法保障残疾人的基本权益出发，赋予残疾人在公共服务中的主体地位，树立一切服务为了残疾人、服务为了一切残疾人的残疾人公共服务意识。另一方面，要牢固树立服务型政府意识。服务型政府的本质就是要将公民本位的服务理念， 作为一种行政文化注入到政府的公共行政过程中，推动公共治理理念与主导价值由政府本位到公民本位的深层次转换，并在此基础上完成政府治理模式的战略转型。而落实到残疾人公共服务体系的构建，建设服务型政府，就是要推动与残疾人公共服务相关的公共部门全方位、系统性的服务理念变革，强调“管理就是服务”，寓管理于服务之中，让残疾人意志主导的公共服务最终成为与残疾人公共服务相关的公共部门改革和发展的方向。树立服务型政府意识，还必须加强对公务员的行政伦理教育、服务伦理教育，培养公务人员的公仆意识、自律能力和主动服务意识，引导公务人员树立正确的行政理念，推动公务人员实现由管理者向服务者的角色意识转变，力求做到“向残疾人致敬，为残疾人服务，请残疾人评判，让残疾人满意”。同时，还要树立制度化、市场化与专业化的理念，促使残疾人公共服务由人治模式下的随机性、零碎性服务向法制模式下的长效机制转型，由行政化单一供给模式向市场化的多元供给模式转型，由业余关照式服务向科学化、专业化、标准化的服务范式转型。

第二，坚持以人为本，逐步构建以需求为导向的残疾人公共服务体系。

在残疾人公共服务体系的构建中，坚持以人为本，就是要坚持以残疾人为本，也即残疾人公共服务要以残疾人的基本生活需求和社会发展需求为导向，坚持服务为了残疾人、服务依靠残疾人、服务产品由残疾人共享。一般而言，残疾人的需求是多方面、多层次的，既包括衣食住行需求、医疗康复需求、也包括教育需求、就业需求、心理需求、体育需求、政治需求和文化精神需求等社会参与与社会发展需求。与之相对应，残疾人公共服务体系的内容既包括社会救助服务、社会福利服务、医疗康复服务、交通服务等基本生活服务，也包括教育服务、就业服务、文化服务、政治参与服务等社会发展需求。基本生活问题是残疾人的生存与发展的首要问题，基本生活服务是残疾人公共服务的基础和主体。针对当前残疾人基本生活服务供给不足的实情，首先要从保障残疾人的基本生活权益出发，以社会救助服务、社会福利服务、医疗康复服务、就业服务、交通服务为主体，构建残疾人的衣食住行等项基本生活服务网络，夯实残疾人公共服务的基础，促使残疾人逐步达到全社会的基本生活水平，切实保障残疾人的基本生活权益。其次，在此基础上，逐步发展教育服务、就业服务、文化服务、政治参与服务等社会发展服务，逐步推进残疾人公共服务由生存型向社会发展型的转变。特别是随着我国政治民主建设的推进，残联要切实发挥“代表”和“服务”的职能，高度重视残疾人的政治参与问题，为残疾人的利益表达和民主参与社会治理提供切实有效的制度安排，保证残疾人共享我国民主发展的成果。再次，要大力促进残疾人对于构建公共服务体系的参与。一方面，要尊重残疾人对残疾人公共服务相关事务的知情权、参与权、表达权和监督权，设计合理的制度安排，完善残疾人参与公共服务的有效途径，构建残疾人利益表达与政府回应的互动机制，逐步建成信息时代高效、便捷、透明的残疾人参与网络，以保证残疾人对于公共服务体系构建中有关服务内容、服务项目、服务方式等公共决策的参与，实现残疾人公共服务的民主性、针对性、可行性和实效性。另一方面，在残疾人公共服务的供给中，应大力发挥残疾人的服务潜能，发展“增能”型服务。应注重发挥残疾人对于公共服务的主体参与作用，努力提升其服务的参与能力，积极引导残疾人从服务客体转变为服务权益主体，逐步消除残疾人对于公共服务的被动感、疏离感与无助感。最后，要逐步推进个性化服务。不同残疾个体的公共服务需求因年龄、残疾类别、残疾程度和发展阶段不同而各异，应坚持因时制宜、因地制宜和因人制宜，注重推进贴近不同残疾类别群体的针对性服务，逐步实施个性化服务，努力满足不同时期、不同地方、不同残疾人的公共服务需求。

第三，注重公平优先，促进残疾人公共服务的均等化。

公平公正是公共部门的价值追求，也是公共服务的基本原则。构建残疾人公共服务体系，应该从公平公正出发，促进残疾人公共服务的均等化，保证残疾人平等享受公共服务的发展成果。一般而言，残疾人公共服务的均等化应包括三个方面：一是城乡残疾人公共服务的均等化；二是残疾人公共服务与健全人公共服务的均等化；三是重点残疾人与一般残疾人公共服务的均等化。在推进城乡残疾人公共服务的均等化方面，应将残疾人公共服务纳入城乡统筹发展的范畴，逐步缩小残疾人公共服务的城乡差距，构建城乡一体化的残疾人公共服务体系，实现城乡残疾人公共服务的有效对接。立足与我国残疾人公共服务的现有基础与发展需求，在城市，可以以切实保障基本生活、逐步扩大社会参与和适度促进社会发展相结合作为残疾人公共服务发展的方向。城市残疾人公共服务的基本框架可以市区为支撑、以街道为依托，以社区为基础，完善残疾人的衣食住行等项基本生活服务，逐步加强残疾人社会福利、教育就业、精神文化、政治参与等项发展型服务，努力健全城市残疾人的公共服务网络。各地在继续发展城镇残疾人公共服务的同时，应高度重视构建农村残疾人公共服务网络。应坚持打好基础、消除空白和量力而行的原则，建立以县残疾人公共服务中心为龙头、乡镇残疾人服务站为主体、村残疾人服务员为基础的乡村残疾人公共服务网络。县残疾人公共服务中心可在现有康复服务中心的基础上改建；乡镇残疾人服务站可依托现有敬老院或社会福利中心建立；村残疾人服务员可通过政府购买公益岗位的形式招聘。为弥补公共财政的不足，可以采取政府、村集体和残疾人家庭按比例分担解决村残疾人服务员的服务收费。亦可采取重残人员津贴的形式予以公共服务的资助。要充分考虑残疾人的实际需求，发展农村残疾人康复医疗；增加农村残疾儿童的教育补贴，提高农村残疾儿童的入学率；逐步推进农村体育文化等公共设施和无障碍环境建设，丰富其精神文化生活。同时，要注重做好农村的残疾预防工作，提高公众的残疾预防意识，减少残疾发生率。在残疾人公共服务与健全人公共服务的均等化方面，首先要倡导全社会共同关注残疾人公共服务的意识，形成全社会理解、尊重、关心和帮助残疾人的基本氛围，为残疾人平等参与公共服务创造良好的环境，在基本生活、康复医疗、教育就业、社会参与和维权等方面为残疾人提供实实在在的帮助，从而实现残疾人事业与经济社会的协调发展。其次要加大对残疾人公共服务的投入，实现残疾人公共服务与整体公共服务网络的对接。要把残疾人服务网络放在国家公共服务体系建设的大背景下规划发展，全面促进公共服务体系和残疾人专门公共服务网络的无缝对接。既要充分发挥公共服务机构的主体优势，促进残疾人与健全人的资源共享，又要大力推进残疾人专业服务，将其列入城乡公益性建设项目规划，纳入政府推动社区建设、基层卫生服务和社会工作人才队伍建设的具体安排，逐步发展多层次、多元化、多向度的专业服务项目，从而使残疾人公共服务项目与健全人的公共服务项目相得益彰，切实提升残疾人公共服务的普惠性和实效性。在推进重点残疾人与一般残疾人公共服务的均等化方面，主要是逐步扩大对与重度残疾人公共服务优惠政策的覆盖面，使针对重度残疾人的服务逐步向一般残疾人延伸，从而提升残疾人的整体公共服务水平。

第四，明确残疾人公共服务的责任主体，发展政府、非营利组织与市场合作协商的服务供给模式，推进残疾人公共服务主体的多元化。

残疾人公共服务领域宽泛，对象众多，形式多样，仅靠国家是难以包办的，必须以政府为主导，积极引导非营利组织与市场的协商参与，推进残疾人公共服务主体的多元化。就政府而言，应明确政府责任，建立国家对残疾人公共服务的基本供给制度。从公共行政的角度分析，公共管理与公共服务是政府的两大基本职能。而且由于公共服务属于特殊的公共产品，具有不同于私人服务的效用不可分割性、消费非竞争性和受益非排他性等三大特性,决定了现代意义上的公共服务自诞生之日起就是由政府所主导。残疾人作为特定的弱势群体，为其提供基本生活服务与社会发展服务，保障其基本权益更是政府的基本责任。应该明确政府对残疾人公共服务的主体责任，逐步建立政府对残疾人公共服务的基本供给制度。政府对残疾人公共服务的职责主要在于制定公共服务政策，供给基本公共服务，监管公共服务市场，规范公共服务行为，推动公共服务发展。当务之急，一是与国家经济社会发展相适应，在国家公共服务总体系中，制定国家残疾人公共服务发展规划，确定国家层面的残疾人公共服务发展战略与基本目标，以之作为指导残疾人公共服务事业发展的基本制度安排。地方各级党委、政府要高度重视残疾人公共服务建设，因地制宜制订地方各级残疾人公共服务体系建设规划。考虑到老年人高龄致残现象日渐凸显的发展趋向，残疾人公共服务体系建设规划应与老龄化社会的发展要求相适应，与养老公共服务相契合，共同列入政府公共服务体系的重要子系统，保证残疾人公共服务的发展方向。二是以制度激励与财政引导相结合，切实保证残疾人基本公共服务的供给。大力推进残疾人公共服务类法规建设，研究制订促进残疾人服务业发展的政策，构建发展残疾人公共服务的长效机制。建立稳定的残疾人公共服务建设经费保障机制，以公共财政残疾人投入来推动残疾人社会救助、社会福利、医疗康复、教育就业、辅具服务和无障碍环境等项基本公共服务的发展。三是建立和完善残疾人服务机构的行业标准、服务规范和公共服务评价体系，推进残疾人公共服务的人性化、科学化与规范化建设。同时，要加强对残疾人服务机构的培育扶持和规范管理，充分发挥其在残疾人公共服务行业中的示范引导作用。民间组织是残疾人公共服务的重要参与主体。在市场经济条件下,民间组织主要依靠公益性、志愿性和非营利性的特点，发挥自我组织、自我服务和行业自律的作用，提供政府和市场提供不了或提供不好的公共服务,以满足残疾人日益多元化和个性化的公共服务需要。应注重培育发展草根性的社区组织、志愿者组织，组织引导志愿者和社会工作者队伍参与残疾人公共服务。并可以动员社会力量，积聚社会资本，整合社会资源，引导民间资本投入残疾人公共服务建设。就市场而言，市场既是残疾人公共服务供给的基本主体，也是残疾人公共服务的活力所在，必须推动残疾人公共服务的市场化。要以残疾人的公共服务偏好为依据，大力培育和发展面向残疾人公共服务的各类市场组织，鼓励各类组织和个人以公办民营、民办公助、政府资助、财政补贴等多种方式积极开展面向残疾人的专门性服务。残疾人公共服务应减少对公共服务供给领域准入障碍的限制，面向民营企业，引入服务竞争机制，通过市场竞争打破政府垄断，形成多元供给主体共同参与的良性竞争格局，以实现公共服务资源的合理配置，逐步提高残疾人公共服务的效率。

第五，立足基层，打好基础，大力发展社区残疾人公共服务。

社区是残疾人的安身之所，是残疾人生存与发展的基本依托。我国8300多万残疾人都生活在城乡社区，他们不仅在日常起居、康复医疗、教育就业、最低生活保障等方面需要得到社区的扶持和帮助，同时在参与社会生活、行使民主权利、展现自身价值等方面，更要通过社区来实现。因而残疾人公共服务与社区密不可分。社区残疾人公共服务作为和谐社区建设的重要组成部分，是我国公共服务事业的新发展。推进社区残疾人公共服务，为残疾人提供切实有效的扶持和帮助，对于提高残疾人的生活质量、促进残疾人平等参与社会具有重要意义。残疾人公共服务建设应该坚持社区化的工作方向，充分利用社区资源，为残疾人提供就近便利的服务。一是建设社区残疾人公共服务网络，夯实残疾人公共服务的基础。我国城市社区服务以居委会、小区为依托而展开，农村社区服务以村、镇为依托展开，具有明显的地域性特征。 应根据社区的地域性特征，立足于残疾人在社区内所能满足的公共服务需求，有针对性地规划残疾人社区服务的基本项目，依托社区组织推进残疾人公共服务网点建设，在社区内逐步建立融康复、就业、教育、文娱体育、生活福利于一体的微型残疾人公共服务网络。二是针对残疾人需求的多样性特点，逐步拓展残疾人公共服务的范畴，丰富服务内容，促进残疾人的社区融合。残疾人社区公共服务的内容主要有生活照料、医疗康复、社会救助、就业培训、文化娱乐和社区无障碍环境等方面。现阶段社区残疾人公共服务应注重落实包括城市最低生活保障制度在内的各项社会救助政策，保障残疾人的基本生活；以家庭为基础，开展残疾人社区康复；为重度残疾人、智力残疾人、精神残疾人、老年残疾人等提供日间照料、居家照顾、康复训练等项服务，推进残疾人公共服务向纵深发展；积极开展心理辅导、文化娱乐、体育健身等服务项目，培养残疾人积极向上的生活情趣，活跃残疾人精神文化生活；加快社区公共服务场所和无障碍设施建设改造，建设社区无障碍环境，方便残疾人参与社会生活；建立以社区为基础的残疾预防制度，完善残疾人信息通报机制。三是依托村、居委会等社区自治组织，建立以志愿者和专业工作者相结合的残疾人社区服务队伍。依托社区残疾人协会，大力发展社区非营利组织，引导非营利组织组织志愿者积极开展残疾人公共服务，充分发挥非营利组织在残疾人公共服务中的促进作用。同时，还应以社会工作者为主体，逐步发展职业化的社区残疾人公共服务，以推进残疾人公共服务的专业化和规范化。

总之，构建残疾人公共服务体系，是建设和谐社会、发展残疾人事业的内在要求，也是我国经济社会发展和社会文明程度的标志。中国特色的残疾人公共服务体系的建立将全面惠及我国8300多万残疾人，从而保障他们的基本生活权益，维护他们的社会参与与社会发展权利，使广大残疾人共同沐浴在和谐社会的阳光之下。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)