开拓创新，积极探索深圳民办残疾人服务机构管理新模式

深圳市特殊需要儿童早期干预中心

王坚 李飞华

摘要：民办残疾人服务机构作为公办机构的积极补充,在近年来获得了很快发展,正在成长为一支独立的社会力量,在其发展带动下,残疾人服务正逐渐形成一定的行业规模。但到目前为止,民办残疾人服务机构的发展却受到一定的制约。深圳作为在全国率先实现残疾人“人人享有康复服务”的城市，民办残疾人服务机构发挥了一定的作用。从深圳残疾人事业发展的长期规划看，深圳更需要探索一种残疾人民办服务机构的管理新模式，需要政府、社会、机构和个人共同努力，形成一个规范的民办残疾人服务机构的管理模式。本文将从政府监管、扶持、机构服务规范、机构专业人员培训等方面进行阐述，尽快组建民办残疾人康复服务机构协会,研究制定残疾人服务发展战略,给予民办残疾人康复服务机构平等的政策待遇,积极探索民办残疾人服务机构发展模式,为其营造良好的政策环境和社会环境,促进其积极、健康发展，从而进一步提高深圳的社会文明程度。

关键词：深圳 民办残疾人服务机构 管理新模式

Abstract: The NGO of disabilities as a positive complement-run institutions, have been developed quickly in recent years, and grown as an independent social force. forrow this development, the industries of disability service are gradually formed a certain scale. But so far, the development of NGO is subject to some constraints. Shenzhen as the first city to achieve “universal access rehabilitation services “for disabilities.The NGO of disabilities played a certain role in it. ShenZhen need to explore a new government model of this NGO from the development of disabilities to the long-term planning,this need the government society, institutions and individuals work together to form a standard private sector management of disabilities services.
This will be government regulation, support, institutional service standards, institutional training of professionals in areas such as elaborate as soon as possible rehabilitation of the disabled service organizations set up private associations, study and formulate development strategy to serve the disabled, rehabilitation services for people with disabilities to give private sector the policy of equal treatment and actively explore the private disability service development model for creating a favorable policy environment and social environment to promote positive, healthy development, and thus further enhance the degree of social civilization in Shenzhen.
Keywords: ShenZhen The NGO of disabilities New Management Model

改革开放以来，随着市场经济逐步成熟的同时，市场失灵和政府失灵等问题也在日益突显。非营利组织可以有效纠正市场失灵和政府失灵的后果；同时，作为当代中国公共管理领域里的新主体，非营利组织在促进社会发展、满足人们公共需要方面也具有明显的职能优势。在这种形势下，我国非营利组织得到了快速发展。民办残疾人服务机构作为民办非营利机构的组成部分，更具有他的特殊性，他的发展，更能体现社会的文明程度。

民办残疾人康复服务机构作为公办机构的积极补充,在近年来获得了很快发展,正在成长为一支独立的社会力量。在其发展带动下,残疾人康复服务正逐渐形成一定的行业规模。但到目前为止，民办残疾人康复服务机构的发展却未受到政府应有的重视,民办机构与公办机构以及不同身份的民办机构之间待遇不公，发展中普遍缺乏行业规划、行业指导和行业规范，多头登记管理带来管理上的混乱等等,导致民办残疾人康复服务机构在发展中受到资金、技术、人才、发展方向和定位等限制，运营过程中步履维艰。

一、关于非营利组织

（一）非营利组织的界定及定义

20世纪70年代以来，全球性“社团革命”的出现，使市场和国家之外的非营利组织或称“第三部门”得到了空前的发展，一个席卷全世界的“公民社会”逐渐发展成形。从欧美发达国家到亚洲、非洲和拉美的发展中国家，为了追求此前国家和市场的力量未曾实现的目标，非营利组织纷纷创立并在各国的经济、社会发展和全球事务中扮演着越来越重要的角色。国际上对非营利组织的概念尚没有统一的界定。比较有代表性的主要有：

美国约翰•霍布金斯大学教授莱斯特•萨拉蒙认为，同时具有组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性五个特征的组织可称之为非营利组织。这一定义目前较为流行，常为人们所引用。

美国学者彼得•德鲁克认为，非营利组织是既非企业又非政府的机关，其目的是人与社会的变革，是向社会提供服务的部门。

在欧洲国家，非营利组织是指包括合作社、互助会在内的社会经济组织。社会经济组织是欧洲共同体的产物，该组织在运营过程中遵循四个准则：其一，不以追求利润为目的，而是为组织成员和集体服务；其二，脱离于政府，自主、自立进行管理与运营；其三，民主决策；其四，分配时人与劳动要优先于资本。

（二）什么是NGO？它是“Non-governmentalorganization”的缩写，翻译为中文叫“非政府组织”，指的是那些独立于政府之外、不以营利为目的、志愿性的社会组织。从世界范围来看，NGO关注的往往是社会公共性的问题和人类共通性的问题，比如贫民救助、贸易公平、环保、反战、反核等等，这些问题所涉及的一般不是个人利益、组织利益或者国家利益，而是社会的公共利益或者人类的共同利益。 中国的NGO从定义或法律体系出发分为五类：社会团体、经济团体、基金会、实体性公共服务机构、其他民间组织。而中国学者一般强调NGO的中介作用，将它划分为商务咨询类、社会公益类、鉴证监督类、行业协会类、准司法类、准行政类等。从活动领域来看的话，NGO包括环保、扶贫、人权、草根、社区等等多种类型。

二、关于深圳民办残疾人服务机构

民办残疾人服务机构作为NGO的组成部分，同样具有NGO的特点，目前，深圳市残疾人服务机构主要有残疾儿童康复机构，如智力残疾儿童康复中心、听力残疾儿童康复中心或脑瘫儿童康复中心等机构。其次是部分成年残疾人托养机构。他们大部分都是个人独立法人，自筹经费，自己租借场地，自负盈亏。

三、建立深圳市残疾人服务机构管理新模式

（一）、改变民办残疾人服务机构的管理模式。

按照我国现行的《社会团体登记管理条例》规定，我国的任何一个民间组织注册必须先找一个政府部门作业务主管单位，然后才能到民政部门登记注册，即社团双重管理体制。双重管理体制使得NGO组织的成立非常困难，因为政府部门因担忧承担责任而不愿意为NGO组织提供挂靠帮助。这也导致中国社会团体、民间组织的民政部门登记率相当低下。据统计，我国实际有民间组织约300万家，而真正在民政部门登记的只有32万家，大量民间组织只能“非法”存在。据笔者近几年对深圳民办残疾儿童康复机构的调查，到目前为止，已经在民政部门注册的民办残疾儿童康复机构有8家，未在民政部门注册的也有8家，而且他们也在正常营业，他们的 “非法”存在有客观方面的因素，如服务场地小，有的是在一套住房进行，消防不过关。同时主观上也有一些部门害怕承担责任，不愿做主管单位，也使一部分机构无法有合法的身份。今年4月份，北京市决定对社会组织的管理将逐步实现政社分开、管办分离，大部分行政部门只行使行业指导职责，原则上不再作为社会组织业务主管单位。深圳作为全国改革开放的前沿，2008年10月率先在全国实现残疾人“人人享有康复服务”的目标，对民办残疾人服务机构，在管理上应该创新，让民办残疾人服务机构更好的为残疾人服务，为政府分忧。

（二）健全法律法规，加强民间民办残疾人服务机构的行业自律与诚信服务 。目前，我国规范民间非营利组织的法规主要是《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等以登记管理为内容的法规，不像国家规范企业那样，既有《公司登记管理条例》等规范企业登记管理行为的法规，又有《公司法》等规范企业运作的法规。由于民间非营利组织缺乏运作的法律规范，因此，其行业自律无法进行。 为解决此问题，国家应尽快制定“民间非营利组织法”等法律法规，使民间非营利组织从设立、运作到注销的所有活动和整个过程始终处在一个思路统一、体系完整、结构严密的法规体系之内，从根本上堵塞民间非营利组织运作无法可依的漏洞。深圳应该联合卫生、教育、民政、残联等部门，专门对民办残疾人服务机构制定地方性法规，健全管理规范，促进民办残疾人服务机构健康、快速发展，开辟残疾人事业的新局面。 　　

（三）社会力量和个人为主体，政府扶持

1、政府补贴。政府可以组织财政、民政、残联卫生等部门，制定民办残疾人服务机构补贴办法，如给予场地租赁补贴等。

2、政府购买服务。深圳已经在部分行业实施购买社工服务，已经积累了一定经验，可以将这一做法推广到民办残疾人服务机构，让残疾人真正享受优质服务，同时便于政府对民办残疾人服务机构的管理。

（四）、加强民办残疾人服务机构的内部管理，提高服务质量。

1、要提高残疾人的服务质量，必须加强民办残疾人服务机构的管理，对服务对象的服务内容和目标要进行规范，不能随心所欲。进行服务时，要有规范服务流程，不能投机取巧，敷衍了事。对从事残疾人服务的专业人员，采取持证上岗，定期进行专业培训，提高他们的服务意识和服务技能。

2、加强对机构的财务的管理。当前深圳市民办残疾人服务机构财务管理存在的主要问题：

2.1主管单位的领导对民间非营利组织会计制度的执行情况重视不够，监管不力。由于深圳民办残疾人服务机构都是由个人或社会团体自己出资注册，自己承担独立法人，机构登记注册后，经费运作往往是机构法人决定。有的主管单位对其财务管理不重视，造成了许多开支不符合要求，报销审批制度不规范。

2.2 加大政府有关部门的监管力度，建立健全财务管理制度 。应进一步加大政府有关部门的监管力度。根据设立民办残疾人服务机构法定条件，对从业人员、场地、投入资金等严格把关。对民办残疾人服务机构的年检来说，特别要注意检验其非营利性。二是加强物价部门的监管。所谓的非营利，实质是收入与成本费用的关系。因此，物价部门的监管显得格外重要。在深圳的民办残疾儿童康复服务机构中，他们的服务收费标准相差较大，而且，他们的收费标准都是自己制定，个别的民办残疾人服务机构服务收费标准在物价局备案，但是物价部门缺乏指导性的意见。所以深圳的民办残疾人服务机构的服务价格基本上是市场调节。应由真正的社会中介专业机构核实民间非营利组织的业务成本，上报物价部门，并接受物价部门的监督管理。对弄虚作假者给予重罚，从而保证成本的准确性。在算准成本的基础上，根据“略有赢余”的原则审批民间非营利组织的收费标准，并切实检查落实。

2.3积极开展对民办残疾人服务机构出资人和管理人培训，使其认真执行《民间非营利组织会计制度》。民办残疾人服务机构负责人应当根据本机构的具体情况和会计业务的需要，设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员；不具备条件的，应当委托经批准设立从事会计代理记账业务的中介机构代理记账。并以《会计法》、《财务会计报告条例》、《民间非营利组织会计制度》、会计工作基础规范和内部制约制度为内容，加强民办残疾人服务机构财会人员培训，提高财会人员的根本素质。同时，民办残疾人服务机构应当严格按照《会计档案管理办法》、《会计基础工作规范》和《内部会计控制规范》的规定，建立健全本机构的会计核算制度、资产管理制度和内部控制制度，以加强本机构的财务会计管理工作，加强内部会计监督，提高会计信息质量和管理水平。

对深圳民办残疾人服务机构，只有从政策规范、政府扶持、政府引导、政府监督等几个方面进行创新，构建良好的残疾人服务机制，这样才能更好为残疾人提供优质的服务，将残疾人“人人享有康复服务”落到实处，进一步体现深圳的文明程度。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)