张湖东 葛燕
摘要：“广州市残疾人就业问题抽样调查”数据显示，广州市残疾人就业状况，与健全人相比，存在较大差距，且有进一步边缘化趋势；人脉网络、政府作为在促进残疾人就业过程中发挥了重要作用，但还不足，公共政策的作用潜力仍可挖掘。本文在对广州残疾人就业率、就业结构、发展趋向等作细致描述和分析的基础上，从公共政策的视角解析了造成现状的原因，由此，探讨进一步促进残疾人就业的公共政策。
关键词：残疾人 就业 公共政策 广州
Abstract: The data of Sample Survey on Employment of Disabled People of Guangzhou shows that the employment status of disabilities is much worse than the normal people, and it trends toward further marginalization. The social relationship and government supports play an important role in the promotion of employment of disabilities. However, it is still not enough, and the potential function of public policy is yet to be further tapped. Based on the detailed description and analysis of employment rate。structure and it’s development trends, the causes of the current situation are discussed in the public policy field, hence the public policies which can promote the employment of the disabled people are proposed in this paper.
Key words: disabled people, employment, public policies, Guangzhou
就业是社会个体实现自我价值的基本途径。残疾人由于生理上的缺陷，其就业成为社会需要解决问题的难点。
广州是改革开放的前沿阵地，作为“全国残疾人工作示范城市”，包括“按比例安排残疾人就业”在内的诸多社会政策走在全国前列。以广州为例，研究残疾人就业问题，探讨相关公共政策，具有现实意义。
一、数据来源及说明
本文数据主要来自广州市残疾人联合会（以下简称广州市残联）委托广州社情民意研究中心开展的“广州市残疾人就业问题抽样调查”。另外，笔者对残疾人就业的相关部门、一些有代表性的企事业单位和残疾人进行了深度访谈。
“广州市残疾人就业问题抽样调查”以2008年广州市残联在册的持证残疾人为抽样框，采用分层和概率比例相结合的抽样方法，以残疾类别、等级作为分层变量，抽取调查样本。根据国务院批准的《中国残疾人实用评定标准》，残疾类别分为肢体、视力、听力语言、智力、精神、多重六大类；残疾等级分一、二、三、四级。调查实施采用入户访问的方式对抽取样本进行问卷调查。问卷调查以受访者自填完成为主，在遇到交流障碍（如该残疾人的残疾类别为听力语言、重度智力或精神）和被访者无法填写时，由其监护人或访问员根据受访者情况填写。调查遵照客观、科学的原则，于2008年11-12月成功访问了广州市中心城区（越秀区、荔湾区、海珠区、天河区、白云区、黄埔区）的890位残疾市民。其中，年龄在18－60岁之间且有就业能力的残疾人531位。成功受访样本在残疾类别和等级分布上与抽样框基本一致（受访样本结构见“附一”），具有较好的代表性，调查结果能够真实反映广州市区残疾人就业的总体状况。
本文对广州市残疾人就业现状的描述和分析，是指对年龄在18－60岁 之间且有就业能力的广州残疾市民的描述和分析。
二、广州市残疾人就业现状
（一）就业率
调查显示，在18-60岁就业年龄范围且有工作能力的残疾人就业率为45.8%。与正常情况相比，残疾人就业率还有很大差距。根据2007年广州城镇登记失业率2.23% 推算，广州正常情况的就业率达到97.77%，两者相差悬殊。
（二）就业结构
1、就业类型
就业有广义和狭义之分，广义理解泛指谋生手段，狭义理解指有较为稳定的工作单位和收入的就业形式。较严格的定义，一般会界定每周或每月至少工作时间的长度和最低报酬。本项调查研究，就业取广义理解，即只要有劳动收入，能够当作谋生手段的都纳入就业范畴。从这个意义上，“临工和散工”也是就业的一种类型。具体我们将就业划分为三大类：他雇就业、自雇就业和零散就业。
他雇就业指有相对固定的工作单位和收入的就业，根据残疾人特有的情况，具体包括：政府部门、事业单位、普通企业、社会团体、在店铺小作坊打工、盲人按摩机构、辅助性工场、福利企业、工（农）疗机构、“长期为社区或单位做门卫、车管、保洁、护绿等工作”。
自雇就业是相对于他雇就业的一种正式就业，指自己经营谋生，而非受雇于人，包括：自己开公司或工厂、自己开店铺或档口（做生意或跑运输）。根据残疾人较常经营的类型，又细分为：上一定规模的公司/企业、加工厂、小作坊、档铺、专卖店、杂货店、饮食店、教育培训、康复医疗、美容店、发廊、休闲娱乐场所、贸易中介、运输/配送、卖彩票、书报亭、早餐亭、修理/配匙、修鞋/缝衣、资源回收、其它等。
零散就业是相对于他雇就业和自雇就业这两种正式就业而言，包括：在家做些手工活、临工和散工、其他就业。
2、他雇就业结构
他雇就业结构可从三个角度观察：第一，在不同单位他雇就业的残疾人数占残疾群体总人数的比例；第二，在不同单位他雇就业的残疾人数占就业残疾人数的比例；第三，在不同单位他雇就业的残疾人数占他雇就业残疾人总数的比例。第一和第二观察到的是不同单位实际吸纳残疾人就业的情况，第三观察到的是他雇就业人口在不同单位的分布。
以下分别从单位类型、性质、规模、就业岗位对就业结构进行描述——
（1）就业的单位类型结构
数据显示，在不同类型单位他雇就业的残疾人比例，排第一位的是企业，第二位是事业单位，第三位是政府部门。
（2）就业的单位性质结构
数据显示，在不同性质单位他雇就业的残疾人比例，排第一位的是国有（控股）单位，第二位是民营单位，第三位是集体性质单位。
（3）就业的单位规模结构
调查数据显示，吸纳残疾人就业的比例，两头更高，中间相对较低：规模为5人以下及101人以上的的单位吸纳残疾人就业所占比例分别在三成左右，中间规模单位的比例合计不到四成。
（4）就业的岗位结构
他雇就业的残疾人中，普通员工所占比例最高，为54.5%；其次是勤务和杂务人员，比例为28.7%；再次是技术和管理人员，比例在8%左右。
3、自雇就业结构
调查显示，自雇就业的残疾人主要从事一些小型的经营和买卖。
（1）从经营种类看
人数排前三位的是：档铺（34.3%）、杂货店（20.0%）、书报亭（11.4%）。
（2）从经营规模看
规模为一人的占45.5%，规模为两人的占30.3%，规模为三人的占15.2%，四人以上的占9.0%。
（3）从雇工情况看
这些经营中，以个体户为主，占82.9%，“有雇工”的比例为17.1%。
4、零散就业结构
调查显示，残疾人中有一成五以上是靠零散就业谋生，其中，12.2%的人从事诸如“摆地摊”、“打零工”之类的零散活，3.3%的人从事其他不同种类“临工、散工”，另有0.4%的人“在家做些手工活”。在比例上，残疾人中靠零散就业谋生的人大大超过依此谋生的健全人。
（三）演化趋向
数据分析发现，残疾人就业出现边缘化趋势：
1、就业率有下行趋向。
调查数据显示，以前有过就业经历，现在有工作的只有28.7%，也就是说，现在的重新就业率只有28.7%；以前没有就过业的人员中，现在能够提供的就业率只有36.1%，相当于，新增就业率只有36.1%（见表7）。依此推算，以前有就业现在没有就业的人数势必越来越多，以前没有就业现在仍然不能找到工作的人也势必越积越多。
2、零散就业比例有扩大趋向。
以前他雇就业的人群中，有17.9%转为了零散就业。虽然以前零散就业的人中，有38.1%转为他雇就业，但由于他雇就业人群更大，占就业总数七成以上，而零散就业人数只占就业总数的一成多，依此推算，他雇就业转为零散就业的人数大大超过零散就业转为他雇就业的人数。另外，新增就业中还有9.1%是零散就业。
进一步分析发现，以前有就业的人离开前工作单位，近六成是“被迫离开”；被迫离开的原因中，“原单位破产解散”和“单位辞退”的比例分别为48.3%和51.7%；遭“单位辞退”的因素中，被选比例最高的是身体残疾缘故；离开原工作单位后，认为自己目前还没找到（固定）工作的主要原因排前三位的是：身体残疾（69.0%）、年龄太大（23.5%）和技能不足（20.3%）。
三、影响残疾人就业的政策分析
调查数据表明，残疾人就业的基本状况与健全人相比，存在很大的偏离，且有进一步边缘化的趋向，无论就业率还是就业结构均有很大提升和改善空间。为什么会出现这种状况？分析影响残疾人就业的因素，的确有多方面客观条件决定了这一现状。如：就业市场受商业决策基本规律支配，企业决定是否雇佣的根本点在“成本—收益”考量，残疾人自身条件不可避免使其在“择优录用，优胜劣汰”的过程中处于劣势。数据显示，残疾人生理缺陷越轻度，就业率越高；心理素质越好，就业率越高；接受教育和培训越完备、技能越多，就业率越高。这些都反映，竞争力相对越强，越有可能就业。残疾人和健全人一样，在就业市场上受基本商业规律的支配 。
我们调查还发现，人脉网络、政府的作为和公共政策等外部因素在促进残疾人就业过程中发挥了重要的、无可替代的作用 。也就是说，如果没有这些外部干预的力量，残疾人就业状况可能会更差，形势会更加恶化。与人脉网络这种社会自发的干预机制相比，公共政策是一种更富弹性的变量，在干预方面更具有自觉性和可操作性。因而，从学术上探讨如何更好地发挥公共政策在促进残疾人就业中的作用具有重要的现实意义。残疾人就业的现状表明：现有公共政策，一方面有效地促进了残疾人就业；另一方面却还不够，还有很大的空间可以挖掘。
以下我们从现有政策出发，对存在的主要问题作一分析，为更有效地发挥公共政策的作用作一探讨。
（一）现有促进残疾人就业的公共政策
这些政策的主要内容，概括起来包括：1）分散按比例安排就业；2）鼓励和支持集中安排就业；3）鼓励和支持个体创业经营；4）要求开发和安排公益性岗位；5）要求和鼓励为残疾人就业提供服务等 。
客观地说，经过几十年的努力，我国（包括广州市）在促进残疾人就业的立法方面取得了巨大成就和进步，形成了较为完备的法律政策框架。但对促进残疾人就业达到理想水平，仍存在相当的差距。以下基于我们的调查研究作一分析。
（二）现有政策存在的主要问题
1、立法思路：计划安置色彩偏浓，政策意图层次不清
《残疾人保障法》第三十一条和《残疾人就业条例》第二条提出：残疾人劳动就业，实行集中与分散相结合的方针。该方针明确了残疾人就业立法的宗旨和解决残疾人就业的基本思路。其他有关促进残疾人就业的立法基本上围绕这一思路展开：即对集中就业和分散就业进行具体政策安排。
集中和分散是从安置方式的角度对就业进行分类，其本身并无可非议，但立法的思路由此展开，却存在明显缺陷：
第一，集中和分散，突显的是就业的组织形式，无法区分和体现形式背后的政策需求。
在《残疾人保障法》第四章，围绕集中与分散，展开了对残疾人就业具体组织方式的规定，并明确相关权利义务关系：
政府和社会举办残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位，集中安排残疾人就业。（第三十二条）
国家实行按比例安排残疾人就业制度。（第三十三条）
国家鼓励和扶持残疾人自主择业、自主创业。（第三十四条）
地方各级人民政府和农村基层组织，应当组织和扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和其他形式的生产劳动。（第三十五条）
《残疾人就业条例》和其他相关法规是对《残疾人保障法》（修订前）第四章“劳动就业”的细化。
《残疾人保障法》围绕“集中和分散”就业组织方式展开政策安排，可以比较清晰地进行法律表述，但涉及残疾人就业的专项法规，仅仅依此具体规定，难以对“多渠道、多层次、多种形式”的残疾人就业很好地明确和深化。
基于不同组织形式的政策安排，很难反映不同就业层次和能力对政策的需求，也很难体现不同类别的单位吸纳残疾人就业时对政策的需求。
比如：不同程度安排了残疾人就业，但却达不到福利企业标准或规定比例的单位，其对政策的需求如何满足？
在修订前的《残疾人保障法》中，只明确了“国家对残疾人福利性企业事业组织和城乡残疾人个体劳动者，实行税收减免政策，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地等方面给予扶持。”对于其他企业，除了义务之外，没有任何支持和鼓励。同是残疾人，同是分散就业，不同能力和层次对岗位需求是不一样的，有的希望并能够参与竞争性岗位，有的则只能在庇护条件下进行就业；不同类别、性质的岗位，即使组织就业的方式（分散或集中）相同，对政策的需求也是不一样的。
在修订后的《残疾人保障法》中，明确了对集中安排和分散安排中达到、超过规定比例的单位给予优惠和扶持，这种以是否集中安排或比例多少来确定政策支持方向，仍难以区分和有针对性地满足不同政策需求。
第二，围绕集中和分散展开的具体法规，难以明晰达至不同目的的政策意图。
集中和分散只是组织就业的方式，政策的最终意图在于促进残疾人就业。而残疾人由于其类别、等级的不同，就业能力也不同，是一个内部差异很大的群体。对于类别、能力和需求不同的残疾人，政策支持的形式和程度是不一样的，要实现的政策意图也不一致。明晰不同的政策目的和意图，需要突破简单的“集中”、“分散”二分法。
第三，从集中和分散角度安排政策，妨碍了有针对性政策工具的使用。
为了实现不同的政策意图，达至不同的政策目标，针对不同的政策对象，应选用不同的政策工具，有所区分和侧重。单向地对集中就业使用激励性工具，对分散安排就业采用强制性工具，很难实现预期的政策意图。
2、分散按比例安排就业：缺乏激励性工具
修订前的《残疾人保障法》以及2007年出台的《残疾人就业条例》明确规定：“国家对集中使用残疾人的用人单位依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予扶持。”（第十七条）也就是说，只有“集中使用残疾人的用人单位”才有资格享受相关优惠和扶持。
“集中使用残疾人的用人单位”是有标准的：根据2007年《财政部、国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》 的具体规定，安置残疾人就业的单位（包括福利企业、盲人按摩机构、工疗机构和其他单位），必须同时符合以下条件并经过有关部门的认定后，方可申请享受《通知》规定的税收优惠政策：
（一）依法与安置的每位残疾人签订了一年以上（含一年）的劳动合同或服务协议，并且安置的每位残疾人在单位实际上岗工作。
（二）月平均实际安置的残疾人占单位在职职工总数的比例应高于25%（含25%），并且实际安置的残疾人人数多于10人（含10人）。
月平均实际安置的残疾人占单位在职职工总数的比例低于25%（不含25%）但高于1.5%（含1.5%），并且实际安置的残疾人人数多于5人（含5人）的单位，可以享受本通知第二条第（一）项规定的企业所得税优惠政策，但不得享受本通知第一条规定的增值税或营业税优惠政策。
（三）为安置的每位残疾人按月足额缴纳了单位所在区县人民政府根据国家政策规定的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险等社会保险。
（四）通过银行等金融机构向安置的每位残疾人实际支付了不低于单位所在区县适用的经省级人民政府批准的最低工资标准的工资。
（五）具备安置残疾人上岗工作的基本设施。
也就是说最低条件必须是安排残疾人人数在5人以上的单位才有可能部分享受税收方面政策优惠。对于其他企业来说，只有按比例安排残疾人就业的义务，以及在安排残疾人就业后“根据残疾职工的特点，提供适当的劳动条件和劳动保护，并根据实际需要对劳动场所、劳动设备和生活设施进行改造”的义务。
修订后的《残疾人保障法》，虽然增加了“国家鼓励用人单位超过规定比例安排残疾人就业”和“对安排残疾人就业达到、超过规定比例的用人单位”依法给予税收优惠和相关扶持的内容，但对“规定比例”的法律解释，仍只有2007年《财政部、国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》的具体规定，这使得具体实施起来与修订前情况并无区别，政策优惠的对象是一样的。
因此，从现有政策看，总体上，目前的分散按比例安排就业属于一种强制型政策，它要求每个单位必须按一定比例安排残疾人，不这样做，便以缴纳就业保障金的形式实施“惩罚”。对安排残疾人就业在5人以下的单位缺乏政策性激励 。
由此产生的不足主要体现在：
第一，从强制的角度，没有达到强制的效果，从而实现让多数企业按比例安排残疾人就业的政策意图。
从残疾人就业的调查数据看，显然多数企业选择了缴纳就业保障金，以此替代实际安排残疾人就业。没有安排残疾人就业的原因有很多，可能因为没有适合岗位，也可能由于信息不足，一时找不到适合的残疾人选。在残疾人求职屡屡“碰壁”的情况下，许多企业宁愿缴纳就业保障金的事实从侧面反映出，缴纳就业保障金作为一项惩罚性措施力度仍不足——不能有效“惩罚”不履行按比例安排残疾人就业义务的单位，从而达到促进就业的目的。多数企业选择了接受替代性惩罚措施，这说明强制的效果有限 。
第二，从奖励的角度，不能对实际吸纳和安排了残疾人就业的企业进行鼓励和支持。
调查显示，在现有政策条件下，促进残疾人就业发挥第一位作用的“亲友帮扶”得不到应有支持和鼓励：一方面，在促进就业的立法中没有专项支持亲友家庭帮扶的政策；另一方面，现有政策对安排5人以下残疾人就业没有任何鼓励措施。出于亲友关系，由人脉网络零星安置残疾人就业的主渠道处在政策支持范围之外。
调查数据表明，现在有工作的他雇就业者，获取工作信息，第一位来自“亲友熟人”（见表9）；“亲友帮助介绍”是获取工作第一位的途径（见表10）。从吸纳残疾人就业的企业规模看，5人以下的小企业排第一位，安排的残疾人最多。进一步分析发现，通过“亲友帮助介绍”的工作多是在5人以下的小企业就业。这说明，5人以下小企业安排残疾人就业，主要出于“熟人”关系，受政策影响不大。
第三，从激励的角度，不能激发更多的企业参与安排残疾人就业。
在笔者访谈的企业中，多数负责人认为，如果残疾人技能足够，只是存在生理缺陷，会有适合他们的岗位；但这些岗位果真要招聘和安排残疾人的话，与健全人相比，则会有更多特别的“考虑” 。几乎所有的受访企业（包括已有残疾人就业的企业）都认为，如果使用和安排了残疾人，政府应该给予不同程度的支持和鼓励（比如：税收优惠、对工资和社保进行补贴等）。
从正常商业利益出发，雇佣机构使用残疾人，与健全人相比，存在更多顾虑。如果没有额外的补偿和激励，便难以改变由顾虑所影响到的企业选择。
第四，从政策负面效应看，单纯缴纳就业保障金，会强化“残疾人无用，靠他人供养”的社会感受。
当企业只是单纯缴纳就业保障金，意识不到分散按比例安排就业政策的意义，不明收缴就业保障金的功能和作用时，会感到额外多出了一笔“税收”，这笔“税收”是缴去专项用于供养残疾人的，从而认为是残疾人某种程度加重了企业负担。这种“负担加重感”并没有起到促使其安排残疾人就业的效果，反而会从另一个方面强化企业认为“残疾人无用，靠他人供养”的感受。长期如此，便产生“刻板效应”：很自然地形成“残疾人无用”的社会偏见，或者认为既然已有那么多企业缴了钱，那就养着他们吧，无需再就业了 。
调查数据和政策分析表明：现有促进政策既没有达到强制效果，让多数企业按比例安排残疾人就业；也不能对实际吸纳和安排了残疾人的企业进行激励和支持。残疾人就业现状既是现有政策作用的结果，又游离于现有政策之外。
因此，现有分散按比例安排就业政策的最大缺陷在于：在一个自主的竞争性领域单纯使用强制型公共政策，缺乏激励性因素，结果使得替代性方案成为主要政策输出，最终背离立法初衷，难以实现政策意图。而作为替代性方案的缴纳就业保障金，变相成为另一形式的“强制性税收”，这在让企业感到负担加重的同时，也增添了政策成本，给促进就业的政策实施带来负面效应。
完善分散按比例安排就业，须在强制的基础上加上激励的因素，形成“强制—激励”型公共政策。理由如下——
首先，分散按比例安排就业，要求的是企业提供岗位，在市场领域，企业主要遵循商业法则，一切以“成本—收益”进行权衡和考量。正如我们在《报告》中得出，残疾人就业现状是由商业决策的基本规律决定。因此，在企业拥有自主权的市场领域单纯使用强制性政策，其效果是有限的。效果的大小取决于企业对政策作用的成本分析：预期安排残疾人就业更有利，还是缴纳就业保障金更有利？或者勿宁说二者哪个带来的损失更小些。在此两相比较中，多数企业选择了缴纳就业保障金的替代方案——政策实施的最终结果显然达不到促进就业的立法初衷。
其次，从政策理论的一般视角看，在企业拥有自主权的竞争性领域，往往更宜选择“激励”型政策工具，或者“激励+强制”型政策工具。单纯使用“强制”型政策非常少见，即使有，其政策效果亦需谨慎评估。
再次，从世界上已有国家和地区实行分散按比例安排就业的政策实践看，往往在强制型政策之外，还配有激励型政策，即实行的是一种“强制—激励”型政策。如：在西班牙，如果雇主和一个残疾人签订长期就业合同，可以得到3906欧元的津贴；可以减低交纳社会保障金的比例；并可以获得901欧元以上的经费用来帮助残疾人适应工作岗位。招聘残疾人的公司可以接受一定的税务减免。如果不实行按比例就业，则需要采取就业调节的措施（提供资金改善残疾人工作场所的设备，保护残疾人的安全，增加残疾人进入公共领域工作的机会） 。在瑞典、法国、德国、奥地利、俄罗斯、波兰、加拿大等国，实行按比例安排就业的同时，均辅之以工资保护和补贴政策。
在台湾，对达不到规定比例的单位，每少雇用一人按月人均工资缴纳就业基金，超比例的每多雇用一人每月按基本工资的一半给予奖励。在日本，对达不到规定比例的单位，每少雇佣一名残疾人，每月征收4万日元的罚金，超比例的单位，每多安排一名残疾人，给予每月2万日元的奖励，日本劳动省和地方政府有关部门定期发表公报，公布各单位按比例安排残疾人的执行情况，通过舆论监督推动按比例雇用残疾人的实施 。
3、鼓励集中就业：对“专营专产”没有具体落实
关于分散按比例安排残疾人就业的政策分析表明，多数按比例安排残疾人就业的企业，由于达不到“月平均实际安置的残疾人占单位在职职工总数的比例应高于25%（含25%），并且实际安置的残疾人人数多于10人（含10人）”的基本条件，享受不到相关的政策优惠。
对于能够达到基本条件，即实际安置的残疾人占单位在职职工总数的比例高于25%的企业，政策激励的效果如何呢？
调研发现，广州市真正能够享受到此项政策优惠的福利企业，除盲人按摩机构之外，只有聊聊数家。也就是说，集中安排残疾人就业的生产性福利企业并不多见 。福利企业的生存状况反映了鼓励集中就业政策的有效性。为什么会出现这一状况？为什么在现有政策安排下，没有出现更多的福利企业，反而，在近些年来却出现每况愈下的趋势？
合理的推论是：现有政策对集中安置残疾人就业的福利企业的支持和鼓励并不够，甚至难以维持其基本的生存。
通过深度访谈，多数企业负责人表达了这样一种观点：如果企业实际安置的残疾人占单位在职职工总数的比例超过25%（2007年以前是35%），正常运转很容易出现困难，在现有竞争环境下，简直没法活。不要说这点优惠，就是更多的支持，市场竞争那么激烈，也很难存活。除非不需要参与市场竞争，产品专产专销。
而专产专销，政府保护，现有政策的实际施行恰恰没有落实到这一步。尽管修订后的《残疾人保障法》和《残疾人就业条例》规定：“县级以上地方人民政府及其有关部门应当确定适合残疾人生产、经营的产品、项目，优先安排集中使用残疾人的用人单位生产或者经营，并根据集中使用残疾人的用人单位的生产特点确定某些产品由其专产。政府采购，在同等条件下，应当优先购买集中使用残疾人的用人单位的产品或者服务。”但在实践中，却基本难以做到。且《残疾人就业条例》是在2007年通过，并于该年5月1日起正式施行，《残疾人保障法》是在2008年修订后才加入以上内容，之前并没有相关的法律支持，等到这两部法全面实施，那些没有竞争力的福利企业已经倒闭了。
因此，鼓励集中就业，还须“专产专销”配套落实才行。
以上分析表明，多数按比例安排残疾人就业的企业达不到享受优惠政策的条件（比例在25%以上），而符合条件享受优惠政策的福利企业，实际享有的优惠程度却远远不足。由此，产生一个政策空档，即政策对于企业安排残疾人就业的支持总是不足：对分散按比例安排残疾人就业的企业（达不到25%标准）不足，对集中安置残疾人就业的福利企业（达到或超过25%）也不足。这样，政策鼓励的“酸梅果枝”貌似诱人，却永远悬在空中，让期盼得到它的企业可望而不可即。
由此产生的激励效果，也就可想而知，调查数据显示的情况，也就不难理解——残疾人就业的现状，以及福利企业的生存状况，便是现有政策后果的直接体现。
4、公益性岗位安排：对弱势中的弱势没设特定比例
《残疾人就业条例》第十五条规定：“县级以上人民政府应当采取措施，拓宽残疾人就业渠道，开发适合残疾人就业的公益性岗位，保障残疾人就业。”修订后的《残疾人保障法》也新加入了“地方各级人民政府应当开发适合残疾人就业的公益性岗位”。
广州市于2009年2月通过了《广州市公益性岗位申报和安置困难群体就业实施办法》，并于今年５月１日开始实施。《办法》实施后，要求开发（新增或自然减员空出）一批公益性岗位，用于优先安置本市大龄失业人员、大龄农转居失业人员、低保失业人员、“零就业家庭”失业人员、随军配偶失业人员、农村劳动力、残疾劳动者、失业高校毕业生等困难群体。
作为弱势中的弱势者，残疾人能多大程度受惠于该《办法》，还有待时间检验。但可以设想的是：《办法》面向所有就业困难人员，并没有对残疾人安置比例作出具体规定，如果公益性岗位“粥少”，而就业困难人员“僧多”的话，必然在就业困难人员内部产生竞争，这样的后果使得《办法》将多大程度促进残疾人就业产生悬念。
抽样调查数据显示，目前残疾人在《办法》中规定的公益性岗位如：政府特许经营或资助设立的书报亭、电话亭、彩票销售、工疗站等，就业的比例非常低。
四、进一步促进残疾人就业的政策建议
从残疾人能力、需求和岗位出发，有针对性地使用政策工具，促进不同类型的就业。
（一）明晰立法思路
立法思路必须清晰：是在市场领域之内促进就业，还是在市场之外另辟领域安排就业。
在市场领域内解决就业，提供的是竞争性岗位，其前提必然要适应市场规律，符合商业决策规则。与此相应的政策工具应是支持型和激励型的。即政策意图在于支持和鼓励一个由于存在缺陷（但不影响使用）而缺乏竞争力的商品参与市场。具体来说，可从“性”和“价”两方面入手进行政策激励：性能方面，政策鼓励教育和培训，加大人力资本投入；价格方面，实行支持性价格，对使用残疾劳动力的企业进行补贴和优惠。由此达到在竞争性市场中，提升残疾劳动力的性能和价格竞争力，提高雇佣者使用效能的性价比。在市场领域内促进就业，还需要克服市场本身无法解决的问题，即就业歧视和偏见问题。为了纠正社会偏见，树立社会应有价值，强化用人单位社会责任，往往还须辅以惩罚性强制政策。
在市场之外另辟领域安排就业，提供的是庇护型岗位，其实质相当于，通过政策手段另外开辟一个领域，由残疾人专营、专产或专享。这个领域与竞争和市场无关，实行的是福利原则。其依据在于，从人道与和谐出发，国家和社会可以释放出一个领域，充分发挥残疾人已有能力，满足劳动和生活的基本需求，使得即便是最弱势的群体成员也能参与社会，各尽其力，各得所需。
这样做的政策意图在于：通过形式上不平等的政策工具达至实质上平等的政策目的。具体来说，此类政策工具包括：（1）通过指定专营专产，集中安排就业的方式，由残疾人组成福利企业，垄断生产某项适合他们能力的产品，或提供适应他们能力的服务；（2）通过设定庇护性岗位，指定由适合岗位要求的残疾人担任。此类岗位被称为公益性岗位，一般由政府财政投资，相关部门进行管理，但不纳入正式编制，如：党政群机关、事业单位、社区的门卫、保洁绿化、设施设备维护、车辆保管、厨房、协理等服务性岗位。
（二）完善分散按比例安排就业的政策机制
针对现有分散按比例安排就业政策缺乏激励、强制不足的特点，一要加大就业保障金的征收力度，二要加强就业保障金的使用管理。作为强制型政策，要让就业保障金的征缴体现出惩罚的威力，而就业保障金的使用则要发挥出奖励安置的作用。包括税收优惠在内的政策支持和激励不仅要面向安置比例达到25%以上的福利企业，而且要惠及多数达不到25%这一比例标准，却根据自身情况实现甚至超过了按比例安排要求的企业。只有对每一个安置行为均进行激励，才会让更多的企业愿意量力而行、倾力而为，才能让发挥了重要作用的亲友帮扶安排就业受惠于政策。
建议根据修订后的《残疾人保障法》，修订《残疾人就业条例》，重新制订关于促进残疾人就业税收优惠政策的实施细则。落实、细化新的《残疾人保障法》中第三十三条“国家鼓励用人单位超过规定比例安排残疾人就业”和第三十六条“国家对安排残疾人就业达到、超过规定比例或者集中安排残疾人就业的用人单位和从事个体经营的残疾人，依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地等方面给予扶持。”
在国务院和各部委相关法规滞后的情况下，部分发达省市（如广州市）可结合实际，先行先试，出台相关政策，落实新《残疾人保障法》中“国家鼓励用人单位超过规定比例安排残疾人就业”的规定，对“安排残疾人就业达到、超过规定比例”，但不足25%的用人单位，依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地等方面给予扶持，以此进一步促进残疾人就业。
（三）集中就业落实对某些产品和服务的“专营专产”
通过福利企业集中安排残疾人就业是解决残疾人就业的重要渠道，在现有环境和状况下，要扶持福利企业，对某些产品和服务实行“专营专产”、政府优先采购，是必要条件。建议落实新的《残疾人保障法》第三十六条和《残疾人就业条例》第十八条中有关规定，结合现有福利企业的实际情况，具体确定“专营专产”的产品和项目，在法规和政策方面出台实施细则，就相关事项予以明确。
（四）明确残疾人在公益性岗位的安排中所占比例
设立公益性岗位让残疾人担任，是政府干预促进残疾人就业的重要手段。在岗位有限的情况下，进一步明确哪些适合的公益性岗位由残疾人专任，以及残疾人在公益性岗位的安排中所占比例，是完善相关政策和立法的重要方面。
--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)
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