汪洁 孙学智
为贯彻落实中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见和天津市委、市政府关于加快残疾人事业发展实施意见的要求，促进残疾人社会保障体系建设，受天津市残疾人联合会的委托，我们于2009年8月至9月，对天津市残疾人社会保障体系建设情况进行了调查研究。通过组织召开市、区、街镇、居委会残联和残疾人的座谈会，走访残疾人家庭听取意见，深入残疾人福利企业实地调研，并到民政、人力资源与社会保障等部门了解情况等多种方式，并参考天津市第二次全国残疾人抽样调查的资料，全面总结了天津市多年来，特别是2006年开展第二次全国残疾人抽样调查以来，残疾人社会保障的成就和主要作法，分析了存在的问题及成因，同时提出健全残疾人社会保障体系的思路和对策，以期为残疾人社会保障事业的发展提供依据和服务。
一、残疾人社会保障的基本概念及残疾人社会保障体系的主要内涵
（一）残疾人社会保障的基本概念
社会保障的基本概念，从国际上看，目前尚未有一个统一的理论界定，但大体可以归纳为，社会保障系指根据政府法规而建立的，为国民在失业、疾病、伤害、老年以及家庭收入锐减、生活贫困时予以生活保障。在中国，社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展情况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。①
残疾人社会保障是社会保障的重要组成部分。关于残疾人社会保障的概念，从国际上看，目前亦尚未有统一的理论界定，但大体可以概括为，以“平等地位”与“充分参与”为宗旨，由政府、社会、残疾人组织共同负责，遵循特别扶助和保护的原则，发展残疾人康复、教育、劳动就业、福利、文化体育事业的方针与重要政策、措施等。在我国，经过多年的实践总结，目前有几种不同的观点，主要是，其一，残疾人社会保障是指国家保证有残疾的公民在年老、疾病、缺乏劳动能力及退休、失业、失学等情况获得基本的物质帮助，并根据社会的经济、文化发展水平，给予残疾人相应的康复、医疗、教育、劳动就业、文化生活、环境等方面的权益保障，以维护社会稳定，实现残疾人“平等、参与、共享”的目标的社会保障制度。②其二，在与上述的社会保障基本概念相同的情况下，根据我国当前社会保障内容的基本分类，残疾人的社会保障应由残疾人的社会保险、社会福利（含残疾人就业）、社会救助和社会优抚等项构成。但是，根据实际情况，残疾人社会保障的主要内容又分为社会保险、社会救助、社会福利、社区保障和特别扶助等五个方面。③其三，残疾人社会保障是指国家给予残疾人特别扶助，以保障他们基本生活权益的一种制度安排。传统的分类方法往往根据残疾人工作的需要将残疾人的社会保障内容分为康复保障、教育保障、就业保障、生活保障以及环境保障等五项。这种划分方法源于对残疾人工作的经验性总结，与中国社会保障的基本理论不相衔接。根据我国社会保障内容的基本分类，残疾人社会保障应由残疾人的社会保险、社会福利（含残疾人就业）、社会救助和社会优抚等项构成。④其四，按照社会福利的基本概念，将残疾人社会保障纳入社会保障的社会福利之中。将残疾人的康复保障、教育保障、劳动就业、文化生活和残疾人福利设施等作为残疾人福利的主要内容。⑤
综上所述，我们认为，残疾人社会保障是指对身患残疾的公民这一特殊对象的社会保障。这一概念包括两方面的含义，一方面，残疾人与健全人一样，都是社会中平等的一员，在覆盖社会全体成员的社会保障中，残疾人理所当然是其中的保障对象，享有平等的保障权利；另一方面，残疾人由于残疾的存在和影响，是社会生活中一个特殊的群体，需要采取特定的保障措施。这种处于平等的保障地位与特定的保障对象相结合，共同的保障权利与特定的保障措施相结合，构成了残疾人社会保障的全部内涵。据此，残疾人社会保障的主要内容应包括：残疾人社会保险（养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险）、残疾人社会救助（最低生活保障、特别救助）、残疾人社会福利（康复、教育、福利企业就业、文化生活、环境）和残疾人社会优抚（残疾人军人及家属）。这样表述，既有利于与我国社会保障基本理论和保障内容基本分类相衔接，又有利于残疾人社会保障和残疾人事业的区别。本文是按照上述概念和内涵展开对残疾人社会保障体系的研究。
（二）残疾人社会保障体系的主要内涵
党的十七大提出：以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见也明确要求，要坚持重点保障和特殊扶助相结合、一般性制度安排和专项制度安排相结合的原则，将残疾人作为重点对象切实纳入城乡社会救助、社会保险和社会福利体系。
根据上述要求，我们认为：残疾人社会保障体系的主要内涵是，要按照普惠与特惠相结合、一般性制度安排和专项制度安排相结合的要求，将残疾人普遍纳入城乡社会保障体系，特别是社会保险、社会救助和社会福利等保障范围；着重制定低收入残疾人生活补助、残疾人辅助器具补助、残疾儿童早期康复救助等针对残疾人特殊困难的专项社会保障制度，大力发展残疾人福利，积极发展残疾人慈善事业、商业保险等补充保障，努力提供残疾人社会保障水平。（见图表1）
我国自1992年中央确立建立社会主义市场经济体制后，就将建立完善的社会保障体系作为市场经济体制的五大支柱之一。通过十多年的探索和实践，社会保障体系建设取得了令人瞩目的成就，城乡居民的社会保障水平有了明显的提高。残疾人社会保障作为社会保障的重要组成部分也得到了长足的发展，可以说已经初步形成了残疾人的社会保障体系。现阶段强调推进残疾人社会保障体系建设，是加快健全和完善的问题。这就要求，一方面，要坚持普惠和特惠相结合的原则，将残疾人的社会保险、社会救助和社会福利等有机地结合起来，充分发挥社会保障中各项子系统内在联系、相互促进、相互制约、相互衔接和共同发展的整体性功能。另一方面，强调推进残疾人社会保障体系和公共服务体系建设，为残疾人事业的发展提供抓手。这两个体系是相互联系，而又相区别的。在建设这两个体系的实践中，要注意正确掌握他们之间的关系，既不能将他们截然分开和割裂起来，也不能互相取代，应该是相辅相成，共同发展。
二、天津市残疾人社会保障体系建设基本情况
（一）残疾人的基本情况
根据天津市第二次全国残疾人抽样调查，天津市常住人口1043万，其中残疾人57万，占全市总人口的5.47%。在全市残疾人口中，男性为30.7万人，占53.87%；女性为26.3万人，占46.13%。城镇残疾人口为33.3万人，占58.36%；农村残疾人口为23.7万人，占41.64%。全市残疾人口中，具有大学程度（指大专及以上）的为2.3万人，高中程度（含中专）的为6万人，初中程度的为3万人，小学程度的为19.1万人。学龄残疾儿童中50%正在普通教育或特殊教育学校接受义务教育。全市残疾人口中，残疾等级为一、二的重度残疾人为19.5万人，占34.16%；残疾等级为三、四级的中度和轻度残疾人为37.5万人，占65.84%。调查显示，天津市有残疾人的家庭户共50.8万户，占全市家庭户总户数的15.14%。
（二）社会保障体系的发展状况
天津市委、市政府历来高度重视残疾人社会保障工作。始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕改革开放的大局，解放思想，实事求是，不断摸索符合社会主义市场经济体制要求的残疾人社会保障制度，残疾人社会保障取得了显著的成就。2007年，天津市成为我国4个直辖市中首个创建全国残疾人工作示范城市。为天津市的经济发展和社会进步，为提高残疾人社会保障水平，做出了重要贡献。
1.残疾人社会保险范围扩大，力度加强。
残疾人就业取得较快进展，社会保险覆盖范围不断扩大。天津市紧紧抓住就业这个根本不放松。截至2008年末，全市共安置10.13万名残疾人就业。其中，城镇安置4.1万人，农村安置6.04万人。由于普遍实行劳动合同制度，各类用人单位均能按照国家规定，为残疾职工缴纳社会保险，因而他们也能够享受各种社会保险。另外，为大力扶持残疾人自主创业、自谋职业，2008年对全市缴纳养老保险的残疾人个体工商户每人每年补助1200元，2009年又调整为补助基本养老保险、医疗补贴工伤保险个人缴费部分的50%，使他们也能够享受到社会保险，解除了他们的后顾之忧。同时，对自主创业的残疾人，一次性补贴5000元。
随着城乡一体化社会保障体系的逐步完善，城乡残疾人养老和基本医疗保险得到落实。2009年，天津市政府颁布了《天津市城乡居民基本养老保障规定》和《天津市城乡居民基本医疗保险规定》。在政策制定过程中，充分考虑残疾人的实际困难与特殊需求，提高补助标准，给予特别扶助。在《天津市城乡居民基本医疗保险规定》中，对重度残疾享受低保待遇和特殊困难家庭的学生儿童，个人不缴费，政府补贴100元。对重度残疾享受低保待遇人员，个人不缴费，政府全额补助220元。《天津市城乡居民基本养老保障规定》的实施，从根本上解决了多年来困扰那些无劳动能力、从未参加社会基本养老保险的重度残疾人的养老问题。在此基础上，各区县普遍采取多种方式，为成年无业、重度、孤残、盲人等各类有特殊困难的残疾人解决养老保险问题。如静海县一次性筹措3000万元，为全县1500名男性40—55周岁、女性35—45周岁的所有重度残疾人免费上了养老保险，并将对今后符合条件的残疾人办理养老保险的手续，形成长效机制。此外，全市对贫困残疾人普遍实行了大病救助，各医疗机构都对残疾人就医制定了各项优惠措施。
2.残疾人社会救助功能拓展，不断完善。
2004年以来，天津市先后三次提高了残疾人最低生活保障标准，并对重度残疾人实行分类施保，标准提高了30%。从2006年10月开始，天津市政府每年投入3900万元，加大对全市纳入低保和特困救助的残疾人救助力度，给予重度残疾人每月200元（农村100元），非重度残疾人每月100元，（农村50元）的特殊生活补助。各区县也根据实际情况，对享受低保的残疾人按残疾等级每人每月发放50—200元的救助金。天津市政府制定了对贫困精神疾病患者救助办法，为全市1万余名贫困精神病患者提供了不同程度的救助：对重度住院的市财政每月补助600—1000元，在家康复的区县残联每年给予300—500元的药费补助。自2009年9月始，补贴增加至1500元。
3.残疾人社会福利整体推进，快速发展。
残疾人康复逐步实现了从实施康复重点工程向全面满足残疾人基本康复需求的转变，向“人人享有康复服务”的目标迈进。2004—2008年，市政府先后制定了对精神残疾人治疗和服药，特困残疾人白内障复明手术予以扶助的优惠政策；各区县结合实际情况，建设各具特色的区域性康复中心，推动了康复工作扎根基层，融入2483个社区，接受社区康复服务的残疾人达1.18万人。据统计，5年间，全市共有20多万残疾人得到各项康复服务。
残疾人教育工作由一般层次向更高层次发展，在全国居于领先地位。全市残疾儿童少年义务教育入学率由2005年的97.67%，提高到2008年的97.85%，接近健全儿童少年水平。视力、听力、残疾学生高中阶段入学率由80%上升到100%，接近全市基础教育相应学段的同等水平。残疾学生高考上线录取率连续多年保持100%。盲校、聋校被列入全市首批高中示范校建设计划，扩建后设施先进。全市各区县所有的特殊教育学校也按照规范校的标准，进行了扩建改造。全市在高等院校的残疾大学生由2005年的207名，增长到2008年的585名，增长2倍。被誉为残疾人高等教育“一颗明珠”的天津理工大学聋人工学院升为本科院，国内外的声誉不断提高。在全市对特教学校9年义务教育阶段残疾学生实行全额免费教育的基础上，完善了对各阶段在校残疾学生给与“全覆盖”式的助学保障体系，提前实现了残疾儿童少年免费接受义务教育。开展“家庭阳光课堂”，让越来越多无法入学的重度残疾儿童享受着“送教上门”的服务。
残疾人福利企业为安置就业，提高残疾人平等参与社会生活的能力等方面，发挥了重要作用。截至2008年底，全市有福利企业407家，安置残疾职工9255人。如天津市赛福电子材料厂，对残疾人充满感情和社会责任感，全厂98名职工中，共有53名残疾人，占54%，实现超比例安置残疾人就业，不仅为每名残疾职工安排了合适的岗位，实现同工同酬，而且为他们缴纳了社会保险。受到了残疾人、残疾人家庭和社会的称赞。
残疾人文化生活开创出新局面，促进残疾人全面发展。全市各种文化、体育、娱乐场所为残疾人提供方便和服务。天津市图书馆专门设立了残疾人文献服务中心， 18个区县都在公共图书馆或残疾人综合服务设施内设立了残疾人阅览室和盲人读物图书角。各区县、街乡镇、社区的残疾人文化生活日益活跃。红桥、河北、塘沽、大港等6个区县成立了残疾人艺术团，文化生活丰富多彩。多年来，天津市残疾人参加全国文体活动取得了多项荣誉。在第七届全国残疾人艺术汇演中，获得赛区第一名的好成绩。在2008年北京残奥会上，天津运动员奋勇夺得7金6银3铜，破5项世界记录。
残疾人环境保障取得显著成效。自2003年始，天津市政府连续两年将无障碍设施建设列入改善城乡人民生活20项工作中，保证了无障碍设施建设目标的落实。据统计，全市18个区县和经济开发区及22个系统共改造各级政府、司法机关557处，老年人、残疾人综合服务设施53处，文化场所、学校、商场、医院等2144处，坡道口12420个，盲道149条。同时，全市新建的800多个公建和居住类项目也均设置了无障碍设施。2005年，天津市获得首批创建全国无障碍示范城市称号。近两年来，全市又积极推进“无障碍设施进家庭、进社区”工作，已为2万余户残疾人家庭进行了无障碍设施改造，使残疾人得到实实在在环境保障。
（三）主要做法与经验
多年来，天津市在残疾人社会保障体系建设和社会保障事业发展中，按照这样的部署，紧密结合天津市的实际，解放思想，勇于探索，不断积累和摸索出许多有效的做法和经验。
1.纳入发展规划，坚持统筹安排。天津市委、市政府把残疾人社会保障工作作为构建社会主义和谐社会的一项重要内容，统筹考虑，全面安排。坚持将残疾人事业列入全市经济和社会发展规划。市委每年的工作意见都将其列入重要内容，市人大通过的《天津市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对支持残疾人事业发展提出了明确的要求。市政府2006年批转了天津市实施中国残疾人事业“十一五”计划纲要方案，各区县政府批转（转发）了残疾人事业发展规划纲要。与此同时，市政府残工委加强对实施方案执行情况的监督检查，有利地促进全市残疾人社会保障各项工作目标的落实。
2.加强机构建设，形成服务网络。天津市委、市政府十分关注残疾人组织机构和干部队伍建设，为残疾人社会保障事业提供了有力的保障。 在几次机构改革中，天津市残联不但编制未减，而且有所增加，市残联直属事业单位由4个增加到8个。同时，在全国率先增设维权部，18个区县残联全部建立维权科，全市各街乡镇和社区普遍建立了残疾人维权岗。全市242个街乡镇全部配备了残疾人专职联络员，1157个社区和3245个村选配了残疾人协会专职委员，全市街乡镇全部按规范设立“一办三站一岗”（残联办公室、残疾人康复站、服务站、志愿者助残联络站、残疾人维权岗），社区、村建立残疾人工作领导小组和残疾人协会，形成了横到边，纵到底，服务到家庭的工作网络。为进一步加大对残疾人的服务力度，全市兴办87个残疾人托养机构，1100名智力和精神残疾人在托养机构得到照顾。津南区建成规模较大的残疾人安养院，将满足重度残疾人安养问题。
3.加大投入力度，提升保障水平。2006年以来，市和区县两级仅残疾人就业保障金就累计投入10.7亿元，比前五年增加近3倍。投入改扩建特教学校资金8226万元。政府公共财政用于残疾人事业发展的投入更是前所未有，为残疾人社会保障事业长远发展，改善就业和生活状况，提供了有力支持。另外，残疾人福利基金会开拓募集工作的新途径、新渠道，共募集资金3360万元（含实物折款），为近10万名残疾人解决了大量的困难和问题。
4.确立法制体系，强化立法执法。残疾人社会保障法律法规体系初步确立。 2008年全国人大常委会通过《中华人民共和国残疾人保障法》修订案，天津市人大常委会于2009年将《天津市实施（中华人民共和国残疾人保障法）办法》修订列入立法调研计划，残疾人保障的地方性法规将进一步完善。市政府先后出台了两项政府规章，与此同时，天津市人大、市政府在劳动就业、社会保险、教育培训等36个政策法规中，都对残疾人社会保障作了明确的规定，使国家法律和地方性法规得到了具体的贯彻落实。市委、市政府、市政府残工委、市残联和有关部门制定了64个有关残疾人事业的规范性文件，各区县政府累计出台了530个扶助保障残疾人的规范性文件，从而初步形成了残疾人社会保障法律法规体系，为促进残疾人社会保障法制化建设，奠定了良好的基础。加强执法监督检查和视察，保障法律法规的落实。多年来，天津市人大、市政府不断加强对残疾人社会保障法律法规执行情况的监督检查，通过实践摸索，目前已形成各级人大组织开展残疾人保障法执法检查，各级政府有关职能部门开展专项业务检查，各级政协组织残疾人保障法执行情况视察的制度。通过执法检查，有力地促进了残疾人保障法及各项法律法规的落实。同时，残疾人法律救助工作取得突破性进展，目前全市所有家庭人均收入在低保标准200%以下的残疾人均可得到法律援助。
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