对残疾人“两个体系”建设的几点思考

内蒙古自治区残联  杨志民

2009年10月28日

摘 要：准确把握“两个体系”建设的定位与内涵，在整个社会保障和公共服务体系的全局中规划和推进残疾人“两个体系”建设。立足于社会主义初级阶段的现实基础，以科学发展观为指导，以深入贯彻落实中共中央、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》为统领，以推动制定和完善专门惠及残疾人的专项法规、政策为切入点，以加大政府投入为引擎，以完善领导体制和工作机制为保证，从保障和改善残疾人最直接、最关心、最迫切的基本生活、基本服务需求起步。统筹规划，分类指导。从本地区实际出发，深入研究“两个体系”建设过程中遇到的突出问题。抓住重点，突破难点，全面推进。2015年形成基本框架，到2020年建立起比较完善的残疾人社会保障体系和服务体系。

关键词：残疾人“两个体系”建设 定位与内涵

Abstract
The Reflections on the Construction of Two Systems for Persons with Disabilities The position and connotation of two-system construction should be accurately grasped and the two-system construction of the disabled shoud be planed and promoted in the entire social security and public service systems. Based on the realistic basis for the primary stage of socialism and development of scientific outlook as guidance, we should further implement "on the views of career development for persons with disabilities" as a guide of the CPC Central Committee and State Council. In order to promote the development and improvement of special benefit for persons with disabilities in the areas of special regulations and policies as an entry point , the investment from governments should be increased and the leadership system and working mechanism improved. To protect and improve the benefits of people with disabilities from the the point of most direct, most concerned about and most basic livelihood and basic services, the planning and guidance should be conducted overall. From the reality of this region, in-depth study should be launched for the outstanding issues in the process of building the two systems.We should concentrate on crucial points and make a breakthrough and promotion comprehensively. The basic framework should be set up in 2015 and a relatively sound social security system and service system of people with disabilities will be built in 2020.
Key words: two-system construction of the disabled position and connotation overall scheme important issues

一、“两个体系”的定位与内涵

2008年3月，中共中央、国务院下发了《关于促进残疾人事业发展的意见》，对在新的起点上加快残疾人事业发展，进行了全面部署，提出了明确的目标任务和政策措施。推进残疾人社会保障体系和服务体系（以下简称“两个体系”）建设，是帮助残疾人改善基本生存、发展条件，促进残疾人全面发展，共同奔小康的根本措施，是发展残疾人事业的核心内容。残疾人的社会保障是整个社会保障体系的重要组成部分，为残疾人的服务是政府公共服务体系的重要内容。因此，必须在整个社会保障和公共服务的全局中推动构建 “两个体系”。

由于残疾人在精神、智力、身体存在某些缺陷，必然在社会保障、公共服务等方面存在与健全人不同的特殊需求。因此，构建残疾人“两个体系”建设必须充分考虑残疾人需求的特殊性。在整个社会保障体系和公共服务体系的总体框架内，在全社会保障和服务总体水平的基础上，构建适合残疾人特殊需要的社会保障体系和服务体系。残疾人的社会保障，主要是指政府和社会对残疾人的基本生存和发展给予有效的保障。这种保障以社会物质和精神财富为基础，以法律法规和政策为核心，以政府和社会组织的服务为主导。保障残人的基本生活、医疗、康复、教育、就业、文化体育活动和社会政治参与。残疾人的社会保障体系集中体现在法律政策的健全程度、社会物质财富的有效保障能力、政府及社会组织的服务水平上。为残疾人的服务，主要是指政府和社会为残疾人的基本生活和全面发展的需求，提供及时有效的服务，并随着经济社会的发展不断提高服务能力和水平，不断满足残疾人日益增长的服务需求。残疾人服务体系集中体现在政府和社会组织为残疾人提供服务的服务领域、项目、基础设施、服务组织和机制上。为残疾人服务的水平，主要取决于社会对残疾人的有效保障程度。由此可以看出，残疾人社会保障体系和服务体系二者之间存在着不可分割的内在联系，是一个有机的整体。保障程度决定服务水平，服务水平体现保障的效果。保障通过服务来实现，服务是保障的有效载体。因此，“两个体系”建设必须统筹规划，同步实施。做到相辅相承，协调发展。从而进一步促进和保障残疾人平等参与社会生活，共享改革发展成果，共同步入全面小康社会。

二、“两个体系”建设的总体思路

改革开放以来，我国经济社会虽然有了较快的发展，人民生活水平有了明显的提高，残疾人的状况有了很大改善。但是，我国仍处在社会主义初级阶段，经济社会发展的整体水平还不够高。特别是残疾人事业起步晚、起点低、底子薄、欠帐多、差距大，仍然滞后于经济社会各项事业发展的平均水平。残疾人在基本生活、医疗康复、教育、就业、文化体育、社会政治参与和自身发展等方面，还存在很多实际困难。残疾人状况还没有得到根本的改善，与社会平均水平还有很大的差距，而且还有继续扩大的趋势。我国残疾人“两个体系”建设刚刚开始起步，与城乡社会保障和公共服务的平均水平相比，与广大残疾人日益增长的社会保障和服务需求相比，还存在着很大的差距。我们必须立足于这样的现实基础来认识、规划和构建残疾人“两个体系”建设。

“两个体系”建设的提出和实施，是在新的历史起点上发展残疾人事业的重要标志，是关系到残疾人事长远发展和残疾人根本利益的战略任务。必须坚持以科学发展观为指导，以深入贯彻落实中共中央、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》为统领，以促进制定和完善专门惠及残疾人的专项配套法规政策为切入点，以政府加大投入为主体，以完善领导体制和工作机制为保证。从保障和改善残疾人最直接、最关心、最迫切的基本生活、基本服务需求起步，按照普惠与特惠相结合、一般性制度安排和专项制度安排相结合的原则，将残疾人普遍纳入覆盖城乡的社会保障体系，特别是社会保险、社会救助和社会福利等保障范围。统筹发展生活照料、医疗卫生、康复、社会保障、教育、就业、文化体育、维权等各项服务，优先发展残疾人迫切需要、受益面广、社会效益好的服务项目，不断扩大覆盖面。经过努力，在“2015年形成‘两个体系’的基本框架，到2020年，建立起比较完善的残疾人社会保障体系和服务体系”。社会保障水平和服务能力得到明显的提升。使残疾人都能得到基本的公共服务，文化教育水平明显提高，就业更加充分，生活状况显著改善，参与社会更加广泛。实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，同全国人民一起达到全面小康水平。

三、推进“两个体系”建设把握的几个重点

“两个体系建设”工作量大、涉及面广。在实施过程中必须把握重点，突破难点，全面推进。

（一）积极推动制定与《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称《残疾人保障法》）和中共中央、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》（以下简称《促进残人事业发展的意见》）相配套的法规、政策， “为两个体系”建设提供更强有力的法律、政策保障。《残疾人保障法》是我国保障残疾合法权益的专项法律，依据这部法律制定行政法规和地方法规，把法律条规进一步细化、具体化，为推进“两个体系”建设提供更充分的法律依据和法律保障。如：对残疾人的基本生活、康复、教育、就业等涉及残疾人切身利益而又急需解决的突出问题制定专门的法规、条例，做出明确具体的规定，更便于把握和执行，就能得到更有效的法律保障。中共中央、国务院关于《促进残疾人事业发展的意见》的核心内容是推进“两个体系”建设。地方各级党委、政府依据《促进残疾人事业发展的意见》，结合本地实际制定具体的《贯彻意见》，统筹安排，全面部属，层层落实。各有关部门按照《关于促进残疾人事业发展的意见》的要求和部门职责，提出具体的配套政策，逐项细化落实，专项推进。如：对贫困残疾人帮扶、享受最低生活保障、参加城镇居民基本医疗保险、农村新型合作医疗、教育、就业、基本养老保险等涉及残疾人切身利益的现实问题做出明确具体的政策规定，就能使“两个体系”建设得到更具体、更有力的政策保障。

（二）推动制定和实施“两个体系”建设规划，保证各项目标任务落到实处。“两个体系”建设是一个庞大的社会系统工程，必须统筹安排，科学规划。既要有总体规划，又要有若干配套的专项规划，具体实施的年度计划。并纳入国家和地方各级政府经济社会发展的整体规划、专项规划和年度计划，与国家和各地区的社会保障、公共服务体系建设同步实施、协调发展。两个体系建设的总体目标和骨干项目，由国家统一规划，分年度组织实施。各省市（自治区）、地（盟、州）市、县旗（区、市）在国家总体规划、专项规划和年度计划的框架内，层层制定本地区的实施规划和重点项目，并逐级负责组织按年度实施。要把残疾人综合服务设施建设项目列入优先发展的民生工程。县以上地方行政区域都要建立服务功能比较齐全的残疾人综合服务设施，由国家分期分批审核立项，重点实施。乡镇（街道）、村（社区）的服务设施建设，由各地根据国家的总体规划要求，结合本地区实际制定实施计划，并负责组织实施。在总体目标任务上，应与国家和地区经济社会发展的总体目标相一致，与整个社会保障和公共服务体系建设相衔接。国家对中西部地区、边疆少数民族地区要给予政策倾斜和资金扶持，缩小地区间发展的差距。使全国各地区都能在2015年形成基本框架，到2020年形成基本完善的体系。与我国实现全面小康的目标相一致。在实施的具体时间安排上，要与国家的第十二、十三个五年计划相对接。“两个体系”的建设项目、所需经费，应按规划分年度列入各级财政预算。在政府主导下，各有关部门按职能职责分工具体实施，由各级政府残工委负责综合、协调、落实。各级残联负责残工委秘书处的日常工作，及时向同级政府残工委报告规划的实施情况。

（三）积极推动妥善解决机构、编制问题，突破“两个体系”建设的难点。由于我国残疾人事业起点低、欠帐多。许多基础服务设施没建，服务机构没有，人员编制空白。或者是虽然建了基础服务设施，也有了机构编制，但服务功能不全，人员编制严重不足，许多急需的服务项目不能开展，严重不适应残疾人事业发展的需要。在这样的条件下构建两个体系，不可避免地要涉及到增加服务机构、人员编制和队伍建设问题。这是当前和今后一个时期严重影响和制约残疾人“两个体系”建设的突出问题。首先，各级政府应当从全面建设小康社会、关注民生的高度，面对残疾人事业发展相对滞后的现实，采取特殊政策，给予重点支持。根据“两个体系”建设的实际需要，科学合理的增设专门面向残疾人的服务机构。现在，从中央到地方，各级都在严格控制机构、编制。新增加机构、编制难度非常大。要抓住各项改革不断深入的有利时机，积极争取在一些财政供养事业单位转制、调整撤并职能萎缩的部门和单位的过程中，得到政府的政策支持和倾斜，通过多种途径妥善解决。按照精干、高效的原则，合理增设机构，适当增加人员编制。二是要动员整合社会力量开展为残疾人服务。采取公办民营、民办公助、政府购买服务、民间组织和企业参与服务、发展助残志愿者队伍等多种形式为残疾人提供服务。同时，根据实际需要充实加强残联等有关部门的力量，保证服务管理和具体指导及时到位，以适应残疾人不断增长的特殊服务需求。

（四）全面残疾人基层组织建设，夯实“两个体系”建设的组织基础。绝大多数残疾人生活、工作在农村和城镇社区，保障和服务的对象主要在农村和社区。因此，“两个体系”建设必须立足基层，面向残疾人群众。加强基层残疾人组织建设，既是“两个体系”建设的重要组成部分，又是推进“两个体系”建设的组织保障。基层残疾人组织建设的重点在乡镇（街道）、村（社区），难点在残疾人专职委员的选拔配备。所谓重点，就是乡镇（街道）、村（社区）残疾人组织处在最基层，与残疾人接触最多，对残疾人的服务最直接、最具体。在整个残疾人组织中处于基础的地位，同时又是目前残疾人组织建设最薄弱的环节。所谓难点，主要是配备专职委员所需的工作补贴和误工补贴资金难落实，没保证。解决专职委员所必需的工作条件有一定的难度。在最近召开的全国农村基层残疾人组织建设工作会议上，中国残联进一步明确了基层残疾人组织建设的总体要求和目标任务，提出了解决重点、难点问题的政策措施。编制部门首次对县（市、区）、乡镇（街道）残联和村（社区）残疾人协会在机构设置、规格、编制、人员等问题有了明确的意见。财政部门首次明确残疾人专职委员的工作补贴、误工补贴和培训经费由财政负担。并通过在乡镇（街道）、村（社区）开发公益岗位，解决专职委员的待遇问题。在总体部署上突出了基层残疾人组织建设的重点，在政策措施上突破了工作中的难点。但是，把各项政策措施落到实处，实现基层残疾人组织建设的目标，任务仍很艰巨。还需要各地结合实际，采取具体措施，认真落实。把基层残疾人组织建设纳入“两个体系”建设的工作重点，统筹安排，专项推进。

四、进一步理顺领导体制和工作机制

由于“两个体系”建设是一项复杂的社会系统工程，仅靠哪一个工作部门、哪一个社会组织都不能承担此项重大任务。必须坚持政府主导、社会参与、国家扶持、市场推动、统筹兼顾、分类指导、立足基层、面向群众的领导体制和工作机制。
坚持政府主导，是“两个体系”建设的根本保证。政府主导就是要把“两个体系”建设纳入各级政府经济社会发展的总体规划、年度计划的专项计划，纳入社会保障体系建设和公共服务均等化的总体安排，统筹规划，同步实施。各级政府要把残疾人事业经费纳入财政预算，并随着经济发展和财政收入的增长逐步增加。加大对残疾人基本生活、医疗、康复、教育、就业、养老保险及残疾人托养服务、综合服务等基础设施建设的投入，形成稳定的经费保障机制。统筹地区和城乡发展，不断缩小地区间的差距和城乡发展不平衡。国家要进一步加大对西部地区、边疆少数民族地区、贫困地区扶持的力度，使残疾人事业均衡协调发展，残疾人服务设施布局更加合理，条件不断改善，服务能力不断增强。

残疾人工作委员会是各级政府发展残疾人事业的协调议事机构。充分发挥残工委的作用，是实现政府主导的有效途径。政府分管残疾人事业的领导担任残工委主任，政府各有关部门的负责人为残工委成员，秘书处设在同级残联，为残联组织及时向领导汇报工作、与有关部门沟通提供了平台。有利于政府加强对残疾人事业发展的领导，有利于各部门之间工作的协调配合，形成工作的合力。重要事项由秘书处提交残工委会议研究，特别重大的事项由残工委提交政府常务会议决定。为“两个体系”建设从领导体制和组织上提供了重要保障。但是，在实际工作中一些地方还存在着制度不够完善、工作运行机制不够顺畅，各成员单位之间协调配合不够的问题。这些问题的存在，在一定程度上影响了残工委作用的充分发挥，需要认真研究解决。

坚持政府主导，要重视发挥残疾人联合会（以下简称残联）的作用。各级残联组织是党和政府联系广大残疾人的桥梁和纽带。中共中央、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》中明确残联具有 “代表残疾人共同利益，维护残疾人的合法权益，努力为残疾人服务，发展和管理残疾人事业”的职能。因此，在“两个体系”建设中负有重要责任，具有其他组织不可替代的作用。但在实践中，仍不同程度地存在着职能作用不到位，作用发挥不充分的问题。与“两个体系”建设的实际需要有很大的距离。出现这个问题的原因主要来自以下几个方面：一是残联职能的具体工作权限不明确。残联组织职能中的“发展和管理残疾人事业”，与政府有关部门的职能交叉重叠，残联具体管理哪些残疾人事业，怎么样管理残疾残疾人事业，没有明确具体的规定，在实践中很难实施。很多时候不是按照清晰明确的职责任务来干工作，而是靠残疾人工作者对党的事业的热心、对残疾人的爱心干工作。二是残工委是政府的一个协调议事机构，没有重要事项的决定权。承担残工委秘书处工作的残联，对各成员单位协调、落实工作的权威性和力度也因此大打折扣。很多时候不是靠机制而是靠个人的面子、关系去协调工作。三是残联建言和参与政府决策的渠道还不够畅通。由于残疾人事业涉及面广，基本都按职责分工分配到政府各有关部门。而这些部门又分别由不同的领导分管。由此导致政府召开研究涉及残疾人事业的某项工作会议，或研究制定某项政策时，往往不通知残联参加，参与不上意见。由于职责不清，工作关系不顺，往往是残联自已找事做，自已要求参与某项工作，有时还引起有关部门的不理解，甚至误解。在推进“两个体系”建设中，迫切需要明确残联的具体职责，理顺关系。前提是明确职责。职责不清，关系就无法理顺。残联在“发展和管理残疾人事业”，推进两个体系建设方面，应当进一步明确：1.提出本地区“两个体系”建设的发展规划、专项规划和年度计划，报政府审定实施；2.牵头协调有关部门对本地区两个体系建设各项规划、计划实施情况的综合、督查、指导。及时汇总向政府残工委报告；3.具体负责本地区“两个体系”建设重要项目的协调实施，其中有些项目要直接组织实施；4.对推进“两个体系”建设情况开展调查研究，及时向政府报告调研情况；5.协调制定残疾人服务领域的行业管理政策和相关标准；6.承办政府残工委交办的具体事项。明确职责后，残联组织就可以按职责任务开展工作，理顺与相关部门的关系，更好地发挥作用。这同时也对残联组织提出了新的更高的要求。在工作中必须有主动性和超前性。所谓主动性，就是要积极主动的想工作、找工作、干工作、及时向领导汇报工作。不要等工作、等领导分配任务；所谓超前性，就是要走在残人事业发展的前列，在经济社会发展的全局中超前谋划残疾人事业的发展，始终成为残疾人事业发展的推动力量。有主动性，残联工作才有位置；有超前性，残联工作才有活力。否则，残联工作就会被边缘化，残联组织就失去了生机和活力。因此，残联组织必须更加注重自身建设，努力提高工作效率和工作质量，更好地发挥职能作用，以适应新形势、新任务的要求。

在坚持政府主导的同时，要广泛动员社会力量积极参与“两个体系”建设。这是加快推进“两个体系”建设的重要条件和社会基础。要充分利用各级残疾人福利基金会、慈善总会、红十字会等慈善组织为残疾人事业募集资金，倡导和吸收更多的社会力量参与和支持残疾人社会保障和服务体系建设。按照政府的统筹规划，采取公办民营、民办公助、政府购买服务等多种方法和途径，鼓励各类民间组织、企业和个人参与发展残疾人公共服务。积极鼓励和发展助残志愿服务。进一步整合、优化社会资源，推动加快“两个体系”建设。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)