“1＋8”武汉城市圈残疾人事业发展研究

曾玉兰  江传曾

一、“1+8”武汉城市圈残疾人事业发展的理论基础与背景

（一）统筹城乡发展的理论和政策综述

城市和乡村的关系一直是国内外学者和政府决策者研究关注的重点和热点问题之一。国外对于统筹城乡发展的研究主要有：一是空间统筹理论。圣西门 、傅里叶 和欧文 为代表的空想社会主义学说中已经包含了城乡一体发展的原始构想。英国霍华德 等为代表的田园城市理论、德国勒普克 等城市分散配置理论、城乡结合理论、直接补偿理论及欧盟的空间统筹政策构成；二是产业统筹理论，该理论以刘易斯（1954） 的二元经济结构理论为依据，指出二元经济发展的核心问题是剩余劳动力由传统劳动部门向现代工业部门转移问题；三是要素统筹理论，代表人物赫尔希曼 等提出非均衡增长理论，强调以城市为中心的资源要素从城市到乡村的流动来带动乡村发展的观点。

中国对统筹城乡发展的研究背景主要是基于中国国民经济发展进入新阶段发展的需要以及城乡收入差距扩大导致社会矛盾恶化。2007年中国人均GDP为2490美元，人均GDP突破2000美元 ，城市化率达到44.94% ，根据钱纳里—赛尔奎因工业化阶段规律和世界各国发展的普遍经验，中国已经进入工业化中期，城市化进程不断推进的阶段，各项经济指标已经比较接近工业反哺农业的要求 。另外，改革开放以来，尽管中国经济取得了巨大发展的同时，然而贫富差距也在进一步扩大。城乡收入差距悬殊，二元结构经济依然存在，“三农”问题仍然难以解决。所有这些使得统筹城乡发展正成为一个亟待研究的课题。

党中央和国家就对统筹城乡发展问题给予了高度的重视。2002年党的十六大明确提出了解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展。2003年中共中央十六届三中全会第一次正式提出，统筹城乡发展，并将其放在首位。 2006年十六届六中全会中指出2020年和谐社会目标和主要任务要求统筹城乡发展。2007年十七大报告中提出必须统筹城乡发展。

统筹城乡发展是指打破城乡人为的不公正的制度和政策性障碍，促使各种生产要素在城乡之间自由流动，实行城乡公共服务均等化待遇和各种惠农待遇，改变城乡二元经济结构状况，最终实现城乡一体化。劳动保障部劳动科学研究所课题组(2005) 统筹城乡就业发展有两个内涵：一是要把统筹城乡就业作为统筹城乡经济社会发展的重要内容；二是要兼顾城市就业和农村就业，并且把城市就业和农村就业作为一个有机的整体来看待，实现城乡就业的统筹规划、良性互动和整体健康发展。温铁军（2008） 认为，城乡统筹其实不是把城市这套强行去“化”农村，把农村化成城市，其实是公共品的公平性，用基本建设去解决农村的、农民的需求，三农问题的相对缓解就是城乡统筹的题中之义。范杰（2008） 从公共服务均等化的角度来理解统筹城乡发展，他认为实现基本公共服务均等化是统筹城乡发展、构建和谐社会的内在要求和根本途径，必须提升农村公共服务能力和水平，推进基本公共服务均等化，促进城乡统筹协调发展。

政府和学界高度重视体制和政策因素对于统筹城乡发展的作用。中国共产党的十七大报告指出，缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化 。李佐军（1999） 指出，在缩小城乡差距或统筹城乡发展上，财政可以通过对农民和农村“多予少取”而发挥重要作用。宣迅（2004） 认为城乡协调发展必须加强城市和乡村之间的联系作用，要构建一种有效的交流互动的网络发展模式，如，建立城乡交通网络；建立城乡生产网络体系；建立科技信息服务网络；建立资金流通网络；建立统一的城乡大市场。城乡协调发展与构建和谐湖北课题组（2006） 认为统筹城乡社会事业发展可以通过统筹城乡公共服务建设，促进社会事业发展一体化。充分发挥城市先进文化和公共服务的优势，鼓励和引导城市社会事业单位和公共服务部门向农村延伸服务。迟福林（2006） 统筹城乡发展，重要的是要把新农村的各项建设建立在体制改革和制度创新的基础之上。成都就业研究课题组（2007） 认为成都市实现城乡统筹比较充分就业目标，必须建立统一开放竞争有序的劳动力市场，对所有的求职者提供包括职业介绍技能培训等在内的必要的公共服务；建立再就业援助体系扶持劳动力市场上条件较差的社会成员就业，消除性别年龄残疾等方面的歧视；通过社会保障制度的实施，保证失业人员的基本生活。曾繁华等（2008） 认为武汉城市圈城乡统筹就业制度可以通过逐步改革户籍制度；提供公平一致的公共服务；建立城乡统一的劳动力市场。关于形成残疾人社会保障城乡差距的原因是多方面的，除二元结构的因素外，还有历史、经济、文化及区域等因素的限制，重点在于残疾人社会保障制度建设和社会高度重视。杨立雄，吴伟（2009） 认为必须建议三个层次的残疾扶贫政策：一是建立“兜底”的社会保护政策；二是完善“积极的”的贫困预防制度；三是建构远离“贫困文化”的社会回归体制。

总的来说，统筹城乡是一个系统工程，要在“统筹”二字上下苦功夫，把农村与城市、农业与工业、农民与市民作为一个整体进行考虑，对城市和农村经济社会发展中存在的问题及其相互关系进行统一部署，把缩小城乡差距作为出发点和落脚点，实现以城带乡、以工促农、城乡一体协调发展。

（二）“1＋8”武汉城市圈社会发展、城乡一体化建设总体规划构想

武汉城市圈的概念是在2002年6月的湖北省第八次党代会上首次明晰的，它是以武汉为中心，由武汉及周边8个城市组成的一个经济联合体，主要指武汉及其100公里半径内的黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、潜江、天门等8个城市构成的城市圈，即“1＋8”武汉城市圈 ，具体见图1。其总面积6.1万平方公里，占湖北省面积的33%，2002年区域内人口3040.8万，是湖北省总人口的50.4% 。武汉城市圈在全省经济增长中处于举足轻重的位置。2008年全年实现地区生产总值（GDP）6972.11亿元，比2007年增长14.8%，占全省地区生产总值的61.5%，所占比重较上年提高0.6个百分点 。面积不到全省三分之一的武汉城市圈，集中了湖北省一半的人口、六成以上的GDP总量，不仅是湖北经济发展的核心区域，也是中部崛起的重要战略支点。

武汉城市圈地处中国东西、南北两大发展轴线——长江经济带及由京广铁路、京珠高速组成的“十”字形一级发展轴线的交会处，具体见图2，这形象地阐释了武汉城市圈地处“中部之中”的经济腹地，同时在中国城市群结构体系中处于国家二级城市群前列，将成为中国区域经济增长的重要引擎。

《武汉城市圈总体规划（第四稿）》提出，“十一五”至2020年期间，武汉城市圈发展的战略定位是以长江经济带为主轴的东西部互动发展的关键接力点和加速器，内陆地区的先进制造业高地和现代服务业中心，促进中部崛起的重要战略支点。要达到这一目标，一是武汉城市圈要实现“5大转变”，即由发展中的城市圈转变为较发达的城市圈；由发育型城市圈转变为成长型城市圈，进一步转变为成熟型城市圈；由“一强众弱”型城市圈转变为“一核多强”的城市圈；由省域内生型城市圈转变为省际外生型城市圈；由内需型城市圈转变为外向与内需融合型城市圈。二是应突破行政区划体制束缚，加快经济一体化进程，逐步实现“八同”，即规划同筹，交通同网，信息同享，金融同城，市场同体，产业同链，科技同兴，环保同治。最终实现武汉城市圈经济社会的协调发展，人与自然的和谐发展。发展的重点是实现“五个一体化”，即基础设施建设一体化、产业发展与布局一体化、城乡建设一体化、区域市场一体化、环境保护与生态建设一体化。而城乡建设一体化主要是通过优化城镇空间布局，沿重要交通干线，形成“一核、三轴、两环、四组团、两带”的空间结构。完善城镇规模结构，优化整合超大城市，重点发展大城市和特大城市，提升中小城市，加快发展农村小城镇。明确城镇职能结构与产业分工，统筹城乡协调发展，加大扶贫力度。

湖北省2008年9月27日公布获国务院批复的武汉城市圈“两型社会”建设综合配套改革试验总体方案的重点内容之一就是创新统筹城乡发展的体制机制。消除城乡二元结构，突破城乡分割的制度障碍和行政区划壁垒，促进生产要素自由流动。统筹公共服务资源，探索建立城乡一体化的公共服务体系，促进公共服务均等化，加快社会与经济协调发展，建设和谐城市圈。 省委常委、常务副省长李宪生2009年7月在“全面推进武汉城市圈两型社会综合配套改革试验区建设专题讲座”上特别提到要加速产业双向转移、交通一体化建设、农业产业一体化、商业连锁经营和社会事业资源联动共享等武汉城市圈9城一体化。武汉城市圈社会事业规划按照全新理念编制，突出9市的社会事业资源联动共享，结合武汉城市圈社会事业“一市独强、城乡失调”的发展现状，整合区域内的社会事业各类资源，实现优化配置，促进公共服务均等化 。

二、“1＋8”武汉城市圈残疾人事业发展现状

(一) “1＋8”武汉城市圈残疾人基本情况

根据2006年第二次残疾人普查数据，武汉城市圈共有残疾人181.8万人，其中武汉市有43.8万人、潜江市6万人、咸宁市17.1万人、仙桃市8.7万人、黄冈市有46.2万人、黄石市有15.1万人、鄂州市有5.1万人、孝感市有30.9万人、天门市为8.9万人。

2008年武汉市城市圈残疾人总就业人数为548652人，占残疾人总数的30.18%，其中城镇就业人数为162022人，占总就业人数的29.53%，农村就业人数为386630人，占总就业人口的70.47%。城市圈内9个城市具体就业人数与就业比重见表1，天门市残疾人就业比重最高达到48.43%，依次是黄冈市和武汉市，仙桃市的就业比重最低仅为7.47%。

据统计2008年武汉城市圈义务教育阶段入学28014人，义务教育入学率为83.34%，武汉市入学率最高达到97.72%，咸宁市最低只有62.45%；只有武汉市拥有特教高中，2008年入学54人；2008年接受高等教育的残疾人数有254人，其中普通学校189人，特殊学校70人，只有武汉、黄冈和孝感有残疾人进入特殊学校，且武汉占有绝大部分比重。。

（二）“1＋8”武汉城市圈残疾人经济状况

本研究数据来源于湖北省残联在武汉城市圈8个城市定点调查台帐，时间跨度为2007年6月至2009年3月，通过计算月消费支出、月生产支出及月收入的平均值 ，分析武汉城市圈残疾人家庭收入与消费情况。

武汉城市圈残疾人经济收入消费状况与所在城市经济状况联系紧密，武汉市与黄石市的收入消费水平较高，孝感、咸宁、天门居中，仙桃、黄冈较低，鄂州市为最低，圈内城市之间收入消费差距较大。圈内残疾人月平均收入为1549.59元，消费支出为982.59元，扣除生产支出后净收入为1240.52元。武汉市的月收入最高为3204.94元，其次是孝感市和黄石市，月收入最低的是鄂州市仅为608.97元 ，最高收入是最低收入的5倍多。相应的武汉市残疾家庭的消费支出为最高，达到1899.60元，依次是黄石和天门，鄂州市消费支出也为最低，仅346.08元，武汉市与鄂州市二者相差1553.52元，前者是后者的5.49倍。

分城镇与农村来看，武汉市与黄石市的农村收入与消费支出远远少于城镇水平（只有武汉与黄石有城镇调查点）。城镇残疾人家庭的平均约月收入为2594.75元，消费支出为2228元，武汉市水平高于黄石市，消费支出差距尤为明显。农村收入水平最高的是孝感市 达到2795.62元，依次为武汉市与黄石市；收入水平最低的是鄂州市仅有608.97元，依次为仙桃和黄冈；最高收入是最低收入的4.59倍。消费支出方面黄石最高为1320.63元，依次为天门和孝感；鄂州的消费水平同样最低为346.08元，依次为黄冈和仙桃；最高消费水平与最低相差974.55元。

（三）“1＋8”武汉城市圈残疾人社会保障情况

武汉城市圈各城市努力做好社会保障工作，结合本地经济发展水平，明确制定居民最低生活保障标准。从2009年公布的居民最低生活保障标准来看，武汉市保障水平最高，但武汉城市圈内9个城市之间城镇标准相差不是很大。武汉市城镇保障水平最高，黄冈一部分县市的标准最低。农村标准武汉市与其他8个城市有明显差距，而除武汉外的8个城市之间水平基本相当。武汉市农村保障水平最高，最低值为1000元，最高值为1500元，咸宁整体水平最低，标准分别为693元与800元。除黄石与鄂州的标准达到1200元，与武汉差距不大外，其他城市都在840元左右。

武汉城市圈积极推动残疾人参加最低生活保障，总体来说城镇残疾人参加低保情况好于农村，参加人数占应参人数的比重值存在一定差距。城镇残疾人参加低保比重基本在80%以上，潜江市参加比重达到100%，依次为武汉、仙桃、天门、鄂州、孝感和黄石，黄冈和咸宁比重较低分别为79.57%和77.06%。农村残疾人参加低保情况，有8个城市在50以上，最高为鄂州市比重达到85.01%，最低为孝感仅为27.32%。

此外，各个城市积极出台各项措施帮助残疾人参加养老保险。武汉城市圈内残疾人参加养老保险情况越来越好，除仙桃和黄石外，其他7市2008年比2007年参加养老保险人数均有所上升5。

（四）“1＋8”武汉城市圈残疾人公共服务体系情况

武汉城市圈残疾人公共服务体系建设不断加强，社区服务网络、就业服务网络、托养服务网络建设逐渐展开，服务范围不断扩大，服务水平整体较好。根据表6，以康复站为例，截止2008年圈内已建康复站931家，覆盖率达到34.87%，其中咸宁市覆盖率高达72.81%，黄石、仙桃、黄冈三市超过50%。但是个别地区建设仍需加强，如天门至今没有康复站，潜江市康复站的覆盖率仅为3.64%。为了改善残疾人就业状况，城市圈内各城市都设立了就业服务机构，2008年共有53家。其中武汉市最多为14家，其次是黄冈和孝感，潜江、仙桃和天门仅为1家。托养服务网络覆盖范围有限，目前圈内共有托养机构17家，只集中在武汉市和黄石市，分别为14家和3家。

同时公共服务体系继续深入发展，在满足残疾人的基本生活需求和保障权益的基础上，更加注重满足残疾人的教育和法律需求，丰富其精神文化生活。根据表6，截止2009年7月，武汉城市圈共有特殊教育学校38家，基本覆盖圈内9个地区。其中武汉市和黄冈市为9家，潜江、仙桃、鄂州和天门各有1家。各地加强对残疾人的法律援助工作，2008年武汉城市圈共有法律援助中心39个，潜江市外的8个地区都设立了法律援助中心，其中武汉市有11个，仙桃、鄂州和天门各有1个。2008年共帮助残疾人处理案件395件，其中武汉市有204件，其次是咸宁和孝感分别为56件和53件。到2008年武汉城市圈共有11个有声读物阅览室，已有四个城市拥有该项服务设施，其中武汉市有8个，黄石、鄂州和孝感各有1个。同时各地还积极组织残疾人文化活动，例如武汉市汉南区组建残疾人演出队，经常下乡演出，丰富残疾人的业余文化生活，提高精神面貌；天门市自2008年始，组织了两次大型文艺晚会和一次文艺汇演，发现和培养了一批具有特殊才艺的文艺人才，通过正确引导残疾人开展文艺活动，决定认真组建市级残疾人艺术团。

（五）“1＋8”武汉城市圈残疾人组织情况

武汉城市圈残疾人工作组织机构完善，工作人员已经深入到村、社区一级，社区组织覆盖率高，为残疾人事业的发展提供了有利的组织保障。截止2008年底武汉城市圈共有工作人员9011人，其中市级干部队伍有193人，县级有618人，乡镇、社区一级有885人，村、社区一级包括兼职人员共有7315人。各市具体情况见图5，因为潜江、仙桃和天门为县级市，所以在统计中不存在市级人数。黄冈市工作人员最多为2114人，其次是武汉有2072人，孝感有1877人，其余6个地区都在千人以下，黄石最少为168人。

武汉城市圈社区组织建设成效显著，社区组织基本覆盖应建社区，为残疾人提供更好的帮助与服务。截止到2008年，武汉城市圈共有1633个社区建立了残疾人组织，社区组织覆盖率达到90.72%，。由表7 可以看出，黄石市的覆盖率达到100%，依次为黄冈和武汉，潜江市的覆盖率最低也达到了66.67%。

（六）“1＋8”武汉城市圈残疾人事业发展社会环境建设情况

武汉城市圈各地积极在基础设施建设中照顾残疾人的特殊需求，加强无障碍设施建设，努力为残疾人提供便利。目前，已有武汉、黄石、鄂州和孝感四个城市参加系统开展无障碍建设县市的评比活动，将带动圈内其他的城市踊跃参与，起到示范作用。

湖北省及武汉城市圈纷纷出台各项优惠政策和措施，为推动残疾人事业发展创造了良好的社会环境。湖北省重视残疾人事业的发展，出台了《湖北省残疾人优惠待遇规定》 以及《关于促进残疾人事业发展的意见》等多项政策和措施，在全省形成良好的氛围。武汉市出台了《武汉市扶助残疾人若干规定》，并在2009年与中国残联武汉市签订共建残疾人服务体系建设专项试点城市协议书；咸宁市制定了《残疾人事业发展“十一五”规划》、《<就业保障金管理办法>实施细则》、《加强县级残疾人综合服务设施建设的意见》，并为残疾人发放枫丹公交免费乘车卡；仙桃市制定了《2009年争取创建白内障无障碍市实施方案》；黄石市出台《九大福利工程惠及“孤老残”》等更多优惠政策；孝感市特别制定《贫困精神病患者医治救助实施方案》。

三、“1＋8”城市圈残疾人事业发展存在的问题

（一）武汉城市圈残疾人事业发展不均衡

武汉城市圈残疾人事业发展整体水平较高，但由于残疾人事业发展很大程度上受地区经济实力的制约，圈内残疾人事业发展不均衡，仍然呈现“一市独强，城乡失调”的发展现状。

首先武汉城市圈内城市之间发展不均衡，发展水平存在差距。对照各地区经济发展水平，显然武汉市作为城市圈的核心城市，残疾人事业发展水平最好，在残疾人经济状况、社会保障水平、公共服务基础设施等方面与其他8个周边城市相比都具有很大优势。其他城市虽然残疾人事业发展各有特色，但从整体来看，仙桃、潜江和天门这三个县级市发展程度不高，在公共服务体系建设和社区组织建设方面还很薄弱。目前，只有武汉市和黄石市设立了托养机构；天门市还没有残疾人康复站，潜江也仅有2个。其他五个城市残疾人事业发展水平居中，其中孝感和黄石在各方面都可以紧随武汉之后。虽然鄂州市农村社保标准最高，但数据显示鄂州市残疾人家庭经济状况最差，其月收入和消费均不到武汉市的五分之一。鄂州市残疾人经济状况亟需改善。

其次城镇与农村发展不平衡，发展水平差距较大。受经济实力的影响，武汉城市圈残疾人经济状况城镇明显好于农村。以武汉市为例，城镇残疾人家庭月收入为2846.14元，消费支出为2607.7元，而农村月收入仅为1547.12元和483.38元，分别相差1299.02元和2124.32元。同时最低生活保障标准城镇也大大高于农村，参加社保比重也高于农村。选取武汉市城乡最高标准，二者相差2100元/年；孝感市城乡最高标准之差最低，也达到了1440元/年。由于缺乏财政资金支持，农村残疾人工作几乎空白，歧视残疾人现象很明显，同时农村残疾人的消息闭塞，相关优惠政策和措施经常落实不到位。虽然武汉市注重城乡协调，制定措施适当向农村倾斜，由城区带动农村发展，但其城区和郊区发展差距明显，农村在公共服务设施、社区组织建设方面仍然落后。

（二） 社会保障机制需要进一步健全

残疾人作为社会弱势群体应是各国社会保障优先考虑的对象，然而在我国社会保障制度建设中，在职人员、健全人口却成为制度保障的重点，残疾人社会保障权力被严重忽视，武汉城市圈也不例外。社会保障包括社会救济、社会保险和社会福利三个方面，尽管武汉城市圈快速推动社会保障机制的建立，紧紧围绕三个方面展开工作，取得较好的成效，但是武汉城市圈社会保障水平参差不齐，残疾人社会保障制度需要进一步完善和统一。目前武汉城市圈社会保障工作的重点仍是社会救济和社会保险，具体表现为最低生活保障制度、养老和医疗保险制度。

社会救济方面，在省残联相关统计中武汉城市圈仍有一部分实际收入低于所在地最低保障线的残疾人未纳入最低生活保障范围；最低保障制度适用于本地区所有居民,没有特别针对残疾人提高标准；同时最低保障标准仍是按照现有行政区划各自制定，武汉城市圈没有形成统一标准。此外通过实施专项救助、临时救助和应急救助，帮助残疾人解决生活、就学、就医等方面遇到一些困难，农村危房改造工作覆盖面还很低，为贫困残疾人提供住房保障和廉租房仍在起步阶段。例如武汉市对纳入低保的精神残疾人补贴100元/月，但仙桃和咸宁因为缺乏资金不能实施此类优惠措施。

社会保险方面，虽然武汉城市圈在积极推进残疾人养老、医疗等保险制度，但是数据显示残疾人养老保险参保率很低。与普通家庭相比残疾人经济收入一般较低，在现有的养老保险制度下，导致残疾人无力承担参保费用参保积极性不高。残疾人社会保险制度的推广更需要政府的大力支持，并承担一定的资金支持责任。目前武汉市对纳入农村低保的参加新合作医疗补助每人每年补助20元，但其他城市还没有相应措施或暂时难以做到。

社会福利方面，残疾人社会福利政策需要进一步完善，福利标准和范围需要进一步提高，例如除了关注身体残疾外，不能忽视精神残疾和智力残疾。同时慈善事业的发展需要进一步推动。

（三）公共服务体系需要进一步完善

武汉城市圈残疾人公共服务体系健全，公共服务深入社区，体系包括了就业服务、托养服务、特殊教育、法律援助和文化设施等，并且开展基础设施无障碍建设，在一定程度上为残疾人提供了方便，满足了需求。但是由于区域内发展水平不均衡，公共服务体系也存在服务设施城市间分布不均的问题，同时教育机构、托养服务、文化服务等方面仍然十分薄弱，公共服务体系需要进一步完备。

社区服务以社区康复为基础，武汉城市圈康复站覆盖了将近三分之一的社区，但是天门市康复站建设十分落后，到2008年底还没有建立社区康复机构。特教学校基本达到“十一五”期间“30万人口以上的市县建一所特教学校”的要求，但是只有武汉设立高中教育机构，影响了义务教育、高中和高等教育的衔接，很难满足其他城市残疾人学生的需求；此外特教机构只有盲校、聋校，没有针对智力残疾的学校。残疾人缺乏专门文体活动机构，武汉城市圈内只有4个地区在图书馆设立的有声读物阅览室共有，且武汉占绝大部分。

残疾人托养服务需要进一步加强，武汉城市圈内托养服务机构仅有17家托养服务机构，而且只分布在武汉和黄石两市。托养服务工作主要靠家庭自己承担，残疾人服务市场的发展潜力巨大，现有托养服务机构远远不能需求。同时现有托养服务机构大多为针对身体残疾，缺少精神残疾和智力残疾的专门机构，而且对孤独症方面的康复还没有政府设置的机构，一般由民间投资经营，其收费较高。

（四）城市圈内优惠政策不能共享

目前武汉城市圈针对残疾人的优惠政策仍以目前的行政区划来划分，还未达成统一标准，也不能进行地区间的共享。相对而言武汉市残疾人优惠政策较为全面，周边其他城市暂时难向其标准看齐。而且各地区制定措施只针对本地区残疾人，在各地标准和优惠措施不统一和不能接轨的情况下，周边城市残疾人来武汉也无法享受本地的优惠政策。例如武汉市残疾人可以享受市内免费乘车优惠，而其他城市残疾人来武汉就不能享受。因此在武汉城市圈的建设中，如何促进各项政策的统一和优惠共享，实施公共服务的均等化，实现残疾人社会事业均衡发展，成为值得研究和解决的重要问题。

四、“1＋8”武汉城市圈残疾人事业发展的路径

关心残疾人，是社会文明进步的重要标志。残疾人事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。武汉城市圈残疾人社会事业发展应使用全新发展理念，突出9市的社会事业资源联动共享，着重改变武汉城市圈社会事业“一市独强、城乡失调”的发展现状，整合圈内的社会事业各类资源，实现优化配置，促进公共服务均等化。切实地解决武汉城市圈残疾人事业发展中的重点与难点问题，建立信息交流平台、协调机制、资源共享机制，进一步促进武汉城市圈残疾人事业发展，实现武汉城市圈内城市之间及城乡之间残疾人事业发展协调。具体可以从以下几个方面着手：

（一）武汉市要继续推进残疾人服务体系建设，充分发挥龙头示范作用

核心城市是城市圈的辐射源与发动机。根据上文分析可知，在残疾人就业情况、受教育情况、经济状况、社会保障水平、公共服务体系建设等方面，武汉市的情况远远好于圈内其他8个城市，具有极大的发展优势。另外，武汉市作为湖北省的省会城市，是湖北省政治经济发展的中心，是当仁不让的“龙头”，只有舞动武汉这个“龙头”，才能推动整个“1＋8”武汉城市圈残疾人事业的发展，充分发挥带头示范作用。制度化、机制化、法律化的残疾人服务体系有助于实现“公共服务均等化”目标，有助于实现残疾人同等享有公共服务，提高残疾人公共服务的保障水平。因此，武汉市应构建制度化、机制化、法律化的残疾人服务体系，在“1＋8”城市圈残疾人服务体系建设中充分发挥示范带头作用，引导圈内其他城市残疾服务体系建设。

1.武汉市在残疾人服务体系建设中应遵循的原则

武汉城市圈应在规划建设方面，确立“以长远发展为目标，眼前需求为切入点”的原则；在资金投入方面，确立以“政府投入为主，社会捐助为辅”的原则；在服务供给方面，确立以“政府服务机构为主导，民间服务机构为基础”的原则；在队伍建设方面，确立“专职服务人员为主体，兼职服务人员为补充”的原则；在职责划分方面，确立以“市级为指导，区级为重心”的原则。结合“率先实现”，围绕完善残疾人服务项目建设、不断扩大残疾人服务覆盖面。

2.武汉市继续推进残疾人服务体系建设的主要举措

武汉城市圈应针对残疾人特殊性、多样性、类别化的服务需求，建立健全以专业机构为骨干、社区为基础、家庭邻里为依托，以生活照料、医疗卫生、康复、社会保障、教育、就业、文化体育、维权为主要内容的残疾人服务体系。公共服务机构要为残疾人提供优先优惠的服务。残疾人专业服务机构要改善条件，完善功能，规范管理，扩大受益面，提高服务水平。研究制定残疾人服务领域的国家和行业标准，完善行业管理政策，加强对残疾人服务的支持引导和监督管理。 要继续健全完善残疾人服务体系相关政策法规，在探讨实行普惠制的同时，要根据残疾人困难群体的特点，建立特惠制相关政策，使为残疾人服务走向系统化、科学化和法制化。最终使得武汉市残疾服务体系建设成为圈内其他8个城市的先进模范，起示范带头作用，促进圈内其他8个城市残疾人服务体系建设进程。

（二）开展城乡一体化社会保障试点工作，为城乡一体化建设积累经验

2009年8月3日，湖北省政府与中国残疾人联合会鉴定了共建残疾人社会保障体系和服务体系试验区协议，根据协议要求，在健全残疾人社会保障体系方面，湖北省将完善和落实残疾人社会保险政策，力争到2013年全省残疾人参加各类社会保险比例高于全国残疾人平均水平；做好残疾人生活救助，加大对农村残疾人危房改造力度，力争到2013年城镇残疾人和农村残疾人做到应保尽保，农村基本消除残疾人危房；探索制定优惠政策，支持发展残疾人社会福利和慈善事业。“1＋8”武汉市城市圈中9个城市囊括了湖北省的主要城市，是湖北省残疾人事业发展的中坚力量。结合以上协议要求，武汉城市圈残疾人社会保障体系建设目标遵循湖北省残疾人社会保障体系建设目标，是其重要组成部分。

根据上文分析可知，武汉城市圈城乡残疾人社会保障发展不均衡，城乡社会保障发展水平差距较大，残疾人社会保障权力被严重忽视，社会保障水平参差不齐，社会保障工作的重点仍然集中社会救济和社会保险，主要是最低生活保障制度、养老和医疗保险制度。因此，武汉城市圈必须进一步完善和统一圈内各城市之间、城乡之间的残疾人社会保障制度，加快圈内城乡一体化进程。因此，武汉城市圈应该结合圈内各个城市的特点和优势，统一城乡政策，确立先行试点（如鄂州、汉南区就为武汉城市圈残疾人统筹城乡发展的试点之一，建设成效较好，起到一定的带动作用），然后发挥模范带头作用，为圈内其他城市建设残疾人城乡一体化的社会保障制度提供先进经验与总结，促使其少走弯路，加快圈内残疾人城乡一体化建设进程。加快武汉城市圈残疾人城乡一体化社会保障试点工作，其基本思路如下：

1．构建新型城乡一体化的社会保障体系

武汉城市圈必须逐步建立覆盖全体劳动者、资金来源多渠道保障方式多层次、权利和义务相对应、管理法制化、服务社会化的社会保障运行机制和管理体制。健全农村社会保障制度，不断改革城镇社会保障体系，在加快城乡融合过程中，逐步构建一种新型的城乡一体化的社会保障体系。

2．统筹城乡社会保险制度，提高农村残疾人社会保险水平

以社会保险制度为重点，打破原来社会保险城乡分割自我封闭的格局，加快“农保”向“城保”的转轨。对于城镇个体工商户、进城务工、灵活就业的残疾人和无业重度残疾人、无业残疾居民等群体，可采取社会保险补贴的办法鼓励他们参加养老和基本医疗保险。有条件的地区要扩大农村残疾人参加养老保险的覆盖面，争取所有农村残疾人参加新型农村合作医疗。加大代缴或减免农村残疾人个人缴费部分，并提高报销比例，将部分残疾人医疗康复项目纳入合作医疗报销和救助范围，提高农村残疾人抵御疾病风险的能力 。

3.加强社会救助制度建设，健全城乡社会福利、社区服务、优抚安置和社会互助事业

城乡居民最低生活保障制度是社会救助体系的核心，因此应不断扩大最低生活保障覆盖范围，逐步将符合条件的城乡特别是农村残疾人纳入保障范围。对于“三无”对象，采取“五保”措施。确立一户多残、老残一体等残疾人的专项保障和福利制度，采取发放生活和护理补贴等办法，更好地解决他们的生活困难。将武汉城市圈中仍然存在的一部分实际收入低于所在地最低保障线的残疾人纳入最低生活保障范围。扩大最低保障制度的适用范围,提高残疾人保障标准。改变目前按照现有行政区划各自制定最低保障标准的制度，在武汉城市圈形成统一的标准。

加强社区卫生服务中心及服务站的建设，提供廉价方便的医疗服务。社区服务以社区康复为基础，武汉城市圈康复站覆盖了将近三分之一的社区，而圈内其他城市8个康复站建设严重滞后，特别是天门市目前还未突破零，针对这种康复站建设落后，残疾人康复水平有待提高的局面，应该大力发展康复站建设，大力开展社区康复，推进康复进社区、服务到家庭、保障到个人。加大政府对康复站建设的资金投入，为圈内康复站配备的专业服务人员，提高残疾人康复水平，最终实现残疾人“人人享有康复服务”。

对城乡重度残疾人和智障轻残人，积极创造条件实行托养。目前武汉城市圈托养服务网络覆盖范围有限，托养机构较少，且主要集中在武汉市和黄石市。因此，必须采用多渠道、多元化的资金筹集模式，加大政府资金投入，吸引民间资本进入，扩宽托养机构建设资金来源，改变目前收费较高的局面。改变武汉城市圈托养服务机构主要针对身体残疾提供服务的现状，大力发展专门针对精神残疾和智力残疾提供服务的专门服务机构，构建服务于孤独症的康复专门服务机构，对社会救济对象及其他低收人家庭和领取提租补贴后仍有困难的残疾人家庭，要适当减收或免收新增租金，有条件的地区，可以采取由所在单位给予适当补助的办法。对危房或无房，采取“居者有其屋”的政策，政府出资，社会出力。医疗卫生机构对贫困残疾人的住院费、手术费等实行优惠。当特困残疾人享受基本医疗待遇时，统筹基金支付的起付标准可予以适当降低，对个人统筹账户出资部分予以补贴或减免。设立医疗救助专项基金，鼓励社会福利团体和慈善机构组建医疗互助互济组织，开展残疾人的医疗互助活动。

（三）构建统一的、共享的残疾人就业服务平台，促进圈内残疾人就业

参加就业是残疾人平等参与社会生活的重要前提，是残疾人改善生活状况，实现自强自立、实现人生价值的主要途径 。缩小城乡差距，增强残疾人就业能力，提高城乡残疾就业水平，成为解决武汉城市圈残疾人生存、发展的重大问题。

1.构建统一的、共享的残疾人就业信息服务平台

根据上文分析可知，武汉城市圈残疾人就业发展不平衡，圈内就业信息、资源不能共享，缺乏统一的、公共的残疾人就业服务平台。就城乡残疾人就业而言，农村残疾人就业问题比较严重，远远滞后于城镇残疾人就业水平，解决其就业问题的难度相对较大，一方面是由于缺乏统一的就业信息服务平台，农村信息较为闭塞，无法及时获知城市相关就业信息；另一方面是由于农村户籍限制，健全人到城市就业都有一定的阻力，更何况残疾人。构建统一的、共享的就业信息服务平台能为圈内各个城市间及其城乡间残疾人提供及时、有效的就业信息，促进残疾人就业。武汉城市圈就业信息共享机制不健全，发展滞后的局面，应该大力构建圈内城乡一体化的就业信息服务平台，服务于武汉城市圈所有残疾人就业。特别应在武汉建立一个定期提供残疾人就业供求信息、技能培训、职业规划等方面的信息固定场所，促进圈内残疾人就业。

2.构建统一、共享的、专业化的就业培训服务平台

在武汉市构建资源共享的、开放的、高水平的、专业化的就业培训学校（基地），加强残疾人职业技能培训、职业介绍等服务保障设施建设，职业教育培训机构残疾人招生应主要面向武汉城市圈，旨在提高圈内残疾人职业技能，增强就业能力和创业能力，使得圈内残疾人实现自主择业和自主创业，解决就业问题。具体可采取委托专业培训机构、职业技术院校和有条件的特殊教育学校开展残疾人职业技能培训，加强残疾人职业培训工作针对性、实用性和有效性，推动培训工作从短期、“兴趣式”培训，逐步向专业化、学历化、“双证”式培训转化，千方百计提高培训后的就业率，稳步提升残疾人稳定就业的数量和就业层次。武汉城市圈职业教育培训机构的教育资金来源应主要依靠政府投入，同时吸引社会资金进入，壮大残疾人职业教育投入力量，提高职业技能教育覆盖面。

武汉城市圈统筹城乡残疾人就业，在确保城镇残疾人就业稳定的情况下，重点扶持农村残疾人就业，特别应该加强农村残疾人技能培训，加大投入力度，扩展培训范围；强化农村残疾人科技培训，促进科学“种植、养殖、加工”；加强农村残疾人劳动力转移技能培训，促进转移就业。

（四）构建统一的残疾人就业、康复、教育、文化体育等方面的优惠政策，推动城乡残疾人事业协调发展武汉城市圈应该着重改变残疾人就业 “一市独强、城乡失调”的局面，突出圈内9市各自资源优势与特点，形成统一的就业优惠政策，促进武汉城市圈残疾人就业发展。

1．构建武汉城市圈统一的就业优惠政策

根据《残疾人就业条例》 ，武汉城市圈人民政府应当将残疾人就业纳入国民经济和社会发展规划，并制定优惠政策和具体扶持保护措施，为残疾人就业创造条件。结合湖北省实施《中华人民共和国残疾人保障法》 办法的要求，武汉城市圈应该实行城乡统一的就业政策，扶持农村残疾人就业，对于圈内从事各类生产劳动的农村残疾人，要在生产服务、技术指导、农用投资供应、农副产品收购和信贷等方面，给予统一标准的支持和帮助，扶持其自食其力，脱贫致富，并及时解决其在就业中遇到的问题。在土地划拨、资金投入、信贷支持、政策优惠等各方面对残疾人给予优先考虑，在扶贫基地、就业基地及农村残疾人职业技能培训基地、农村实用技术培训基地、种养殖业示范基地等建设方面给予统一的、适当的照顾。
武汉城市圈机关、团体、企业事业单位，应按在职职工总数的15%的比例安置残疾人就业，安排适当的工种和岗位。有关单位对基本符合其招收、招聘条件的残疾人，应当录用；国家分配的高等学校、中等专业学校、技工学校的残疾毕业生，有关单位不得因其残疾而拒绝接收。在残疾职工转正、晋级、职称评定、劳动报酬、生活福利、劳动保险等方面，应当一视同仁。企业被兼并、撤销、解散或破产时，其主管部门应当安排好残疾职工的生活，并创造条件使其重新获得就业的机会。
武汉城市圈内凡申请从事个体经营和开办私营企业的残疾人，工商行政部门应当优先核发执照，其他有关部门和单位应当在场地、资金等方面给予扶持，税务部门应按国家规定给予税收减免。对于圈内残疾人福利性企业、事业单位应当在生产、经营、技术、资金、物资、场地等方面积极给予统一的扶持，并按国家和省有关规定给予税收减免等方面统一的优惠政策。根据财政部、国家税务总局于2009年4月23日制定的企业安置残疾人员就业的有关税费优惠政策条例，武汉城市圈也可以通过税费优惠政策来鼓励企业吸纳残疾人就业，比照国家标准，对于企业安置残疾人员的，在按照支付给残疾职工工资据实扣除的基础上，在计算应纳税所得额时按照支付给残疾职工工资的100%加计扣除。

2.构建武汉城市圈统一的康复优惠政策。

结合湖北省实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法的要求，武汉城市圈应该逐步建立统一的残疾人康复机构，开展康复医疗与训练、康复工作人员培训、康复科学研究和技术指导工作。医学院校的主管部门应当有重点地选择部分院校设置康复专业或者开设康复课程，培养培训各类康复专业人才。

武汉城市圈的卫生行政管理部门和残疾人联合会应当定期共同组派专家医疗队，到技术力量薄弱的地方（如农村乡镇）为残疾人进行康复医疗，并对当地残疾人康复工作进行技术指导。圈内县以上所属综合医院应当设立康复科室，为城乡残疾人提供康复医疗服务。提倡和鼓励有条件的地方兴办残疾人康复站、精神病工疗站、残疾儿童寄托站等设施，提高城乡残疾人特殊康复治疗的需要。

武汉城市圈应该建立服务于城乡残疾人康复的残疾人用品用具供应服务站，逐步建立供应服务点，负责残疾人康复器械、生活自助器具，特殊用品和其他辅助器具的供应和维修服务。残疾人进行康复医疗，经济确有困难的，由圈内各级人民政府及有关部门给予救济或者补助。

3．构建武汉城市圈统一的教育优惠政策

结合湖北省实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法的要求，武汉城市圈应举办特殊教育学校（班），在残疾儿童少年较集中的乡、镇设立特教班，逐步建立武汉城市圈残疾儿童就学的教育服务网络，实现让每一个渴望求知的残疾儿童能够走进课堂的目标。特别关注重度肢残、脑瘫、孤独症等残疾儿童的教育问题。从事特殊教育的教师和手语、盲文翻译人员均可享受特殊教育津贴。从事特殊教育工作满25 年并在特殊教育岗位上退休的，特殊教育津贴可计入退休金。特殊教育的办学经费，由政府纳入当地教育规划，统筹解决，并按教育经费增加的水平逐年增加。特殊教育经费在教育事业费中专项列支，专款专用。

继续将残疾人教育纳入国民教育体系，建立健全助学金制度，将残疾儿童少年接受义务教育切实列入政府优惠政策范围，在同等条件下，接受高级中等以上教育的贫困残疾学生优先享受国家资助政策。对义务教育阶段家庭经济困难学生的补助，采取减免杂费、书本费或通过设立助学金、建立助学基金等形式给予资助。设立助学专项资金奖励考取大中专学校的残疾学生。巩固以随班就读和特教班为主体、特教学校为骨干的残疾儿童义务教育体系，对城乡全体残疾儿童少年实施免费义务教育，完善残疾学生助学制度，开展多种形式的扶助学活动，保障所有残疾儿童少年和贫困残疾人家庭子女“上得起学”。对非义务教育阶段教育救助，除设立助学金、奖学金，按家庭贫困程度不同，分别以减免学费的办法外，对经济困难的学生，采取学生贷款、勤工助学基金、特殊困难补助等多元化的资助政策，确保每一个考人大学的学生不因经济困难无法人学或辍学。

4.构建武汉城市圈统一的文化体育优惠政策

结合湖北省实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法的要求，武汉城市圈构建统一的文化体育优惠政策，服务于圈内各个城市之间以及城乡之间，组织和扶持盲文读物、盲人有声读物、聋人读物、智力残疾人读物的编写和出版，积极兴办盲人有声读物图书馆，开办电视手语节目，在部分影视作品中逐步增加字幕、解说。鼓励残疾人进行文学、艺术、科学技术等方面的创造性劳动。残疾职工参加特殊艺术演出和特殊体育运动，所在单位应当在假期、工作、待遇等方面给予照顾。文化、体育、娱乐和其他公共活动场所，应当为残疾人提供方便，予以照顾。类比圈内城市残疾人文化体育配套条件，在农村地区新建文化体育服务站及活动中心，如体育运动设施、阅览室、书籍等，开阔残疾人思想视野，丰富残疾人业余文化体育生活，提高残疾人生活质量和水平。

5.提供统一的残疾人福利和环境

结合湖北省实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法的要求，武汉城市圈应该为圈内残疾人提供统一的福利待遇和和生活环境。对于圈内残疾人贫困户，应优先列为扶贫对象，有关部门和组织应给予重点扶助。无劳动能力、无生活来源、无依无靠的残疾人，城镇的由民政部门给予救济，农村的列入“ 五保”供养，生活不能自理的，可由当地福利院收养。残疾人所在单位、城乡基层组织、残疾人家庭应当鼓励、资助残疾人参加社会养老保险和医疗保险。圈内医疗保险体系应对城乡残疾人实行政策倾斜，对个人负担的医疗费用给予适当照顾，如特困残疾人享受基本医疗待遇时，统筹基金支付的起付标准可予以适当降低，对个人统筹账户出资部分予以补贴或减免。圈内医疗卫生机构应对贫困残疾人的住院费、手术费等实行优惠。应当视圈内农村残疾人的残疾程度和家庭困难程度，减免本人或其家庭的义务工、劳动积累工及部分提留款，其子女在接受义务教育期间的学杂费应予减免，以保障残疾人的基本生活。残疾人符合现行“农转非”政策需要到城镇投靠落户的，公安部门应当在当地“农转非”计划指标内优先解决。

在武汉城市圈内，凡新建、扩建、改建公用设施、公共建筑、公共场所时，应当根据国家有关方便残疾人的规定，进行无障碍设计和建设。圈内公共服务机构应当为残疾人优先提供服务并给予适当的特别照顾：盲人和下肢残疾的人免费乘坐市内公共汽车（含市内专线车）、电车和轮渡；残疾人必需的辅助器械，应当准予免费携带；免费邮寄按水陆运送平常信函方式寄送的盲人读物；残疾人到文化、体育、娱乐场所，准予优先购票，优先入场，公园在法定节假日期间对残疾人凭《残疾人证》免费开放；残疾人随身必备的专用车辆，存车处应免费存放；残疾人到医院就医，优先挂号、就诊、取药。

（五）加强残疾人干部队伍的交流和培训，提高服务能力和品质

残疾人组织是党和政府联系残疾人的桥梁和纽带，是做好残疾人工作的重要保障。根据《湖北省残疾人事业“十一五”发展纲要（2006年－2010年）》以及2009年湖北省创建残疾人社会保障体系和服务体系试验区协议的要求，提高武汉城市圈残疾人干部队服务水平和能力，应采取多种形式对残疾人工作者进行交流、培养、培训。

建立交流与教育培训的长效机制，使其科学化、系统化和规模化。加强残疾人干部队伍交流、培训工作，建立干部队伍交流、教育培训长效机制，开展多层次、多形式的分级分类交流与培训，使得干部队伍交流、教育培训逐步科学化、系统化和规模化。武汉城市圈中优秀的残疾人工作者、残疾人干部带头人、干部模范应该相互汇报，相互交流，总结经验教训，资源共享，使得先进的、科学的残疾人工作经验在圈内发扬光大，先进帮扶落后，落后学习先进，最后走向一体化。

建立残疾人工作者教育培训基地（培训学校），通过培训才能建立一支专业化的工作队伍，特别是一支专业化的残疾人干部队伍。以一年、半年的中、短期培训为主，或把残联干部的培训纳人党校（行政学院）的培训计划，设立残联干部培训班，每期培训要求一定数量的残疾人干部参加。

采取多种形式，培养、培训残疾人工作者，认真贯彻《全国残疾人工作者职业道德规范（试行）》，提高残疾人工作者的职业道德水平和综合服务能力，培养思想好、作风硬、能力强、素质高，造就一支恪守“人道.廉洁.服务.奉献”职业道德的残疾人工作者队伍。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》) 

作者：广东省残疾人联合会