中国社会科学院社会学研究所 李敬
中国康复研究中心 马洪路
摘要：残疾人服务体系的建立是残疾人获得生存与发展等各项权益的基本途径与根本手段。当前如何把握残疾人服务体系发展状况，廓清残疾人服务体系建设中的相关概念与认识，如何设计有残疾人参与的残疾人服务体系，达到服务规划与保障者、服务提供者、服务享受者与普通社会成员多方受益的格局是本题讨论的主要内容。本文认为建立适应新时期特点的残疾人服务体系需要明确政府及相关责任部门的主导权责与内容，需要动员最广泛的社会力量的参与该体系的建设，需要尊重残疾人作为当事人的参与与选择自由，需要以非营利的社会服务机构提供作为服务体系的主要载体，但不忽视社区与家庭的作用，达到家庭、社区与机构的协调配合与对残疾人服务的无缝衔接。
关键词：残疾人 服务体系 社会服务
导言：残疾人社会服务体系的发展与相关研究成果
“残疾人服务体系建设”的正式提出在《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（以下简称中央７号文）第五章“改善对残疾人的服务中”中，文中明确要求“健全残疾人服务体系。针对残疾人特殊性、多样性类别化的服务需求，建立健全以专业机构为骨干、社区为基础、家庭邻里为依托，以生活照料、医疗卫生、康复、社会保障、教育、就业、文化体育、维权为主要内容的残疾人服务体系。”明确了“公共服务机构要为残疾人提供优先优惠的服务。专业残疾人服务机构要改善条件、完善功能、规范管理、扩大受益面、服务水平。”在该文件的官方名词说明中：“残疾人服务体系建设是指国家和社会为残疾人提供各种服务的总称。”并从服务项目、服务提供者、服务方式、残疾人服务体系建设满足残疾人特殊需要等角度做了更加详细的阐述，并总结到“残疾人服务体系即是公共服务体系和社会服务体系的有机组成部分，也因其服务手段和方式、服务技术和环境支持等方面的特殊性而具有自身特点。”明确了服务体系建设的主要方向与内容是“完善残疾人服务体系建设，主要包括：服务设施和服务网络建设；专业化服务队伍建设，服务运行机制、监督管理机制、筹资机制和政策保障机制建设等。 ”毋庸置疑，该论述与相关解释可以说是当前国内关于残疾人服务体系建设的最经典、最完善、最具有可操作性的规定，是新时期残疾人服务体系建设的指导思想。
但是回顾相关文献却发现，目前学术思想与政策研究界对于残疾人服务体系建设的研究很少，仅有的一些对服务业或社会服务的研究也侧重于经济学、产业发展与宗教组织从事社会服务等方面 ，对于残疾人服务体系建设基本内涵、主要内容、体系建立过程、现实状况等一系列重要主题少有关注，只是在经济比较发达的广东省有所研究和论述。本文从解读７号文入手，初步厘清相关概念，提出对当前残疾人服务体系建设中的一些核心概念与问题的初步思考，以求抛砖引玉，引起社会各界在该领域的进一步研讨。
一、服务体系中几个相关概念的辨析
（一）（残疾人）公共服务
残疾人服务体系建设需要明确一些概念，只有这些概念明确了，体系建设才能找准做事的方向与方式。
在中央７号文中，提出残疾人服务体系是公共服务与社会服务的有机组成部分，这里提供的社会服务有哪些等概念。
“公共服务这一措词已被相当广泛地使用，但是，对什么是公共服务，却有不同的见解，在很多情况下是含糊不清的，而概念上的混乱又助长了实践中的混乱。（它是）公共组织机构使用公共权力与公共资源提供的公共服务。可见，判断一种服务是否属于公共服务，关键在于其提供方以及其所使用的权力与资源的性质。所以，现代社会中的所谓公共服务就是指使用公共权力和公共资源向公民(及其被监护的未成年子女等)所提供的各项服务。”按照国务院发展研究中心专家的定义可以举例解释为：由国家相关政府部门利用财政投资兴建的学校，即公办学校，就是国家在为国民提供教育公共服务；投资兴办的医疗卫生机构就是医疗公共服务等。“公共服务是有国家行为介入的一种服务活动；公共服务可以使公民的某种直接需求得到满足；公共服务可以由公民根据个人需要进行一定程度的选择；公共服务涉及的人与人之间的关系是平等的；提供公共服务是国家的职能之一等。”“公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、社会公共服务、公共安全服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等 。”
由此看出由公共权力机构利用公共财政为残疾人提供的各类服务都属于残疾人公共服务，是社会公共服务领域的重要内容。界定某项服务是否是公共服务的核心就是看服务是否由公共权力部门利用公共财政提供，两者都具备就可以算是某项公共服务。公共服务的提供与一国的历史文化与经济发展水平密切相关，因此最近几年基本公共服务概念在国内特别流行。“基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段与总体水平，为维持本国经济社会稳定、基本的社会正义与凝聚力、保护个人最基本的生存权与发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。 ”
特别是当的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出“基本公共服务均等化”概念，目前学界认可的“公共服务均等化”是指在基本的公共服务领域应该尽可能地使人民享有同样的权利，特别是生存权与发展权。虽然众人的表述与重点不同，但是对“基本公共服务均等化”的界定有以下几点共识：第一，基本公共服务均等化首先应该是机会均等和基本权利的均等；第二，从机会均等出发，基本公共服务的结果应该比较公平和公正的，这既不能成为计划经济下的“绝对平均”，也不能“悬殊过大”；第三，基本公共服务“均等化”并不是完全强制性的。在均等化过程中，关注的重点应该是贫困人口、弱势群体等；关注的领域应该是现阶段最急需解决的重点领域和关键环节。“基本公共服务均等化”与计划经济时代的平均主义并不等同。基本公共服务均等化是在承认客观差异前提下的均等化。┄┄需要通过社会政策调整和公共服务体制完善来缩小这种显著的差别，而不是不顾实际地试图消除这种差异。从基本公共服务均等化的角度来看，必须有所侧重。基本公共服务是“雪中送炭”而不是“锦上添花”。在保证全体社会军民基本健康和生存的前提下，需要更加关注弱势群体。基本公共服务均等化是一个动态和变化的过程。 ”
（二）（残疾人）社会服务
在明确了“残疾人公共服务的主体在于国家、保障来自于财税、目前国家根据具体国情将重点实施的是基本公共服务均等化的战略”后，可以看出残疾人的服务属于国家公共服务的有机组成部分，这不仅是因为我国目前８３００万左右的残疾人口的现实需要，也是因为由于残障本身的变化以及与环境之间的密切相互影响，使全体国民都潜在的有成为特殊需要群体的客观现实，在保障国家经济健康持续发展与国家公共安全的战略中，必须考虑为残疾人提供必要的公共服务，保证人口质量与素质。而在基本公共服务均等化的过程中，由于残疾人事业发展历史上的滞后以及残疾人作为特别弱势群体的特殊性，必然成为了基本公共服务均等化的核心服务对象。残疾人公共服务以及基本公共服务均等化强调的就是国家（及具体行政责任部门）在涉及到残疾人的医疗、教育、就业、养老、社会保障、住房、社会参与与权利维护等领域要为残疾人提供各种基本公共服务，让“残疾人一个都不能落下”，为此残疾人获得的公共服务的水平成为国家和谐发展，小康社会实现的重要测量指标。
与公共服务经常并用或混用的另一重要概念就是（残疾人）社会服务 。相比较于公共服务相关领域丰硕的成果而言，对于社会服务以及残疾人社会服务的研究寥寥无几。本文只能从若干辞书中将“标准”的社会服务概念找出来。中国大百科全书出版社的《大百科全书社会学卷 》（第74卷）认为：“社会服务，狭义指直接为改善和发展社会成员生活福利而提供的服务,如衣、食、住、行、用等方面的生活福利服务。广义的社会服务包括生活福利性服务、生产性服务和社会性服务。生产性服务指直接为物质生产提供的服务，如原材料运输、信息传递、科技咨询、劳动力培训等。社会性服务指为整个社会正常运行与协调发展提供的服务，如公用事业、文教卫生事业、社会保障和社会管理等。
社会服务按服务性质可分物质性服务和精神性服务；按服务的程度又分为基本性服务、发展性服务和享受性服务。”张海鹰、唐钧主编《社会保障辞典》认为 ：“（社会服务是）社会福利服务的别称。对社会服务的界定至今并没有统一的认识，从广义或一般意义上去理解，社会服务是相对商业服务而言的，前者最主要的特点是非营利性的，而后者是营利性的。从一般意义去理解，社会服务又可分成社会性服务和福利性服务，前者又称社会事业，指对一般人口服务的事业(如教育和卫生)，后者又称福利服务或福利事业，专指对社会上的脆弱人群提供的服务。从狭义去理解，社会服务与福利性服务乃是在一意义上运用的。在社会保障理论领域，对社会服务的理解常常是取狭义的界定。对于社会服务的外延，即使在社会保障理论领域也尚无定论，国际劳工组织编写的《社会保障基础》一书中对社会服务外延作了这样的叙述，与社会服务有关的具体内容可能包括健康服务、疾病预防和劳动安全，伤残人员的职业康复，为残疾人和老年人提供的特殊设施，为儿童提供的设施和照顾，计划生育门诊等等。同样是国际劳工局组织国际上著名的10位社会保障专家撰写的《21世纪社会保障展望》一书中则将保健服务从社会服务中分离出来并将它们并列，这可能是为了强调保健服务(主要是预防和康复)在90年代的社会保障发展中的特殊作用。而社会服务是指：(1)“能够防止造成损失和伤残的条件”的服务;(2)“能够保护那些其安全或幸福受到威胁的人”(如老年人、残疾人、被遗弃或受虐待的妻子和无依无靠的孤儿)的服务;(3)“能够使那些已经不能过正常生活的人改除恶习和恢复生活能力”(如酗酒者、吸毒者、精神病患者、刑满释放者、移民和少数民族)的服务;(4)“帮助某些人和社区发挥他们的潜力”(如部分丧失劳动能力的人、智力残疾者、因债或其他难题陷于困境的家庭，以及需要发动公民参与和专业人员帮助的社区)的服务”
概念之外的生活实践中从事社会服务的国内组织或其具有的相关形式总体上可以分为四种：一种为执政党努力推动的自上而下与自下而上相结合的社会服务，如天津开发区泰达社会服务中心（等同于社区服务）等，结果容易造成社会服务与公共服务的边界不清；一种为各参政党的社会服务项目，多为政府公共服务的拾遗补缺（多为教育、扶贫、卫生类）；三是多为宗教团体的传统社会服务项目；最后一种为二十多年前开始破土萌生的自下而上的结合部分各类专业社会工作特色的社会服务，主要由各类性质的社会组织，特别是非营利组织实施 。
西方学术界认为社会服务 ，一如在英国被称之为人身社会服务（Personal Social Service）或者在北欧叫做社会关照服务（Social Care Service）。其重要特点就是根据人类的不同的需求提供的服务。所以Sainsbury给社会服务的定义是：“人身社会服务是关心有需求和困难的人，因为困难阻止了他作为个体在社会上应能够发挥的最大的社会能量，阻止了他自由地发展他的个性和通过和外界的接触实现自己的渴望。这种需要在传统上被个人和家庭的功能来解决的；而目前改为社会服务来满足需求，并且社会提供了高水平的帮助过程，并不是提供单一化的帮助；服务资源适应个人和群体的不同需求并不是人与人之间都一样”。该服务强调了行为，重点在关心照顾。它对全部的社会群体根据总的标准区别服务，例如，根据年龄和居住地点、特殊的问题和特定的人口群提供服务。社会服务的几个特点:1，社会关照服务强调了行为，重点在关心照顾；2，学术和研究范围内的社会服务，不可与其他的社会福利服务项目混淆，它专指社会关照服务和人身社会服务，3，是一种社区服务：从医院回归社区；4，有别于非正式服务：家属邻里亲戚提供的服务照顾；5，是一种独立的服务，主要由私人和志愿组织提供 。
因此综合上述国内的辞书、实践以及国外学术研究，本文认为残疾人社会服务是指：国家或社会为残疾人提供的各种服务的总称，包括了社会服务内涵中的生活福利服务（针对残疾人的基本生活需求）、生产性服务（针对残疾人的发展与参与经济生活需求）与社会性服务（获得基本公共服务需求与参与社会管理），但一般多指生活福利服务与生产性服务。
从上述各方论述中可以看出，社会服务与公共服务具有交叉部分，而从残疾人的服务角度看，服务的主体即包括由公共权力机关运用公共资源为残疾人提供的公共服务；也包括相关部委及相关事业团体、社会组织或个人利用公共资源或社会资源或个人资源为残疾人提供的社会服务；还包括残疾本人或家庭利用私人物品与个人资源为本人或残疾家庭成员提供的家庭服务。
社会服务与公共服务可以被认为从不同视角提出的两种就“服务本质目的一致、方向相对、内容有差异的服务”。公共服务强调的是政府主导与公权力的职责，是从上往下的一种视角，提出为了社会成员的基本公共服务需求的满足是公权力证明自身合法性的必由之路；而社会服务则是从服务获得者的角度进行的阐述，强调的是该种服务获得的个人性与差异性，是一种个体感受与需要的被满足。基本公共服务中如医疗、教育、社会保障、安全等内容是包括残疾人在内所有社会成员均需获得的生存与发展的必要条件，而具体到每一个残疾人是否获得了恰切的服务则是需要通过专业化的社会服务与社会工作才能实现。公共服务的实现（服务落地）需要依赖各类社会组织的，所以公共服务分类中才有一类叫做公共社会服务。
残疾人服务体系的建设就是要将公共服务与社会服务中关于残疾人的部分充分动员起来，通过灵巧的制度设计使国家与社会（包括部分的市场）可以充分合作，建立一个为了残疾人的完善的服务体系。
（三）（残疾人）服务业
此外中央７号文也专门从产业经济学角度提出的残疾人服务业这一的概念：“残疾人服务业是现代社会服务业的一个方面，是适应我国现代化、老龄化、城镇化和市场化的客观需求，针对残疾人在生活服务领域的特殊需求，按照国家扶持、市场推动的原则要求，充分动员国家、社会（企事业单位、社会组织和个人）和残疾人家庭等多方面的积极性，发展为残疾人提供服务的产业。残疾人服务业由服务项目、服务产品、服务技术等组成，主要服务对象是重度残疾人、老年残疾人、残疾儿童和智力、精神残疾人，主要服务内容是生活照料、康复养护、技能培训、文化娱乐、相关扶助设备和扶助技术及起居的适配。”
如果说残疾人服务体系建设更多的是从社会政策角度提出的国家与社会如何分权与配合，建设相关制度，考虑的是“公平”的话，那么残疾人服务业的提出则更多的是从经济角度提出作为产业化发展的残疾人事业如何能够适应市场经济的需要，通过残疾人购买提供最有利的资源配置方案，考虑的是“效率”问题。
公平与效率一直是中国社会发展绕不开的话题，改革开放的三十年是追求效率优先的三十年，经济发展成为核心与重中之重，社会的公平与正义被认为是实现经济目标后可以自然而然出现的一种状态。但是从党的十六大以来，中央已然认识到在经济建设过程中同步进行社会建设的重要性，公平正义等人类社会的美好理念是需要在制度设计中确立与逐步实现，而无法随经济发展从天而降。因此可以说在当前残疾人普遍温饱尚未实现，残疾人的各种发展权利刚刚起步的历史阶段，从人道主义思想出发，在残疾人事业领域侧重追求公平，以期残疾人事业发展速度可以赶上国民经济发展速度可能成为当下的首选。
但是这里讲侧重公平的残疾人（服务）事业的发展，不是不要市场，市场在资源配置上具有天然的优势，我们需要通过相应的政策引导，将市场的力量吸引到残疾人服务体系的某些领域，通过竞争，逐渐培育其优质的服务机构与服务力量。在国家、社会与市场的三方竞技场需要寻找一种动态的优化的平衡。
二、残疾人服务体系的责任主体
（一）政府是责任主体
残疾人服务体系的建设，或者说残疾人事业的发展，必须是在政治领导与制度保障下的发展。残疾人服务首先是国家公共服务的重要组成部分，是政府的基本职责及其对国民的政治承诺。作为社会主义国家，作为代表最广大人民利益，最先进生产力与最先进文化的执政党，如何将立党为公、执政为民的执政理念体现在公共（服务）领域，对残疾人事业负责任就是最好的体现之一。
明确作为公民的残疾人享受与其它社会成员同等的基本的生存与发展权利，明确这些权利将随着国家政治经济社会的发展不断提高与扩充，通过普遍政策与特殊政策将残疾人与普通社会成员之间的差距填平，是党与政府在社会建设中的一项重要任务。不论是在“总体要求”，还是在“加强对残疾人工作领导”的专章中，通过宏观与具体的描述中央７号文中“政府主导”的主旋律贯穿始终。
（二）政府主导的内容
政府主导什么呢？主导体现在政治方向、事业规划、体现在（各类扶持与规管）制度建设、体现在财政资金的保障上等方面。残疾人事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分，残疾人事业的政治方向不能有任何变化，这也是７号文增加党与政府各有一个负责领导同志以加强领导的潜在涵义，党要把握残疾人事业的发展方向，党是残疾人事业发展的舵手。
由于残疾人事业发展即具有一般性公民所需的公共服务等的共性特征，又具有由于各类残障造成的特殊特征，因此残疾人事业的规划必然是个多部门博弈与权衡的过程，党与政府要站在部门利益之上对残疾人事业做出全局性部署就成为了一个必然的政治选择。
残疾人事业的发展本质上也就是法治社会中涉及残疾人事业发展的法律法规的建设与落实过程，任何一项事业的发展都不能离开制度建设，特别是在残疾人服务体系建设过程中需要对如何建立与完善服务体系，如何促进各类社会组织积极投身于残疾人服务，如何促进良性竞争甄选优质服务机构与服务项目等需要大量制定大量的相关制度，能够有效实施的法是良法，而良法必然促进良知与良治。
残疾人事业作为公共事业的重要组成部分，必然需要公共财政的支持，特别是考虑到残疾人事业与整体国民经济发展的巨大差距，如何迎头赶上，保证“残疾人一个也不能落下”就要求公共财政支出在残疾人事业领域的加倍投入，只有这样才能在最短的时间内保证残疾人事业不拖全面建设小康社会的后腿。
在这里讨论的“政府主导”或许不能完全明确政府做什么，因为世界变化太快，需要也是层出不穷。但是政府主导中政府不能做什么或不需要做什么，可以参考其它国家与地区经验以及我们残疾人事业的历史来明确。在“小政府·大社会”的政治民主化改革进程中，凡是社会或市场有可能做好的领域政府都应该退居幕后，通过政策扶持与引导等手段为其提供保障，做运动场的教练员（引领与指导）与裁判员（监督与执法），这里可以引用美国公共经济学家埃利诺·奥斯特罗姆提出了公共服务产业理论。 根据这一理论，可绘制下面的公共服务产品提供模型。
类推到残疾人事业中，包括残联在内承担社会管理职能的部门与组织需要在提供者的位置上发挥主要作用；而服务的生产者是各类社会组织，包括事业单位、民办非企业、一部分社会企业甚至是企业；使用者就是残疾人或个人以及具有潜在需要的普通民众。
三、服务体系建设中的社会组织参与
正如上面这个模型所描绘的理想状态，在讨论了服务体系的主导责任主体后本文将重点讨论服务体系的基本构成，即各类服务都有谁来提供的问题？在中央７号文中指出“（坚持政府主导）社会参与，（国家扶持）市场推动”；形成“公共服务机构”与“专业服务机构”的配合等。可以看出政府主导下的社会参与包括了营利经济组织与非营利性社会组织的共同参与，当然在残疾人服务体系中上述两个组织类型所占比例以及占据的主要领域肯定有差异。由于残疾人事业历史欠账太多，公共财政对其的投入事实上也不可能一下子增加太多，因此我们的残疾人事业发展采取的两条腿走路的方式，即为不具有获得服务能力的残疾人提供基本保障以及鼓励有购买能力的残疾人去“自由选择”。
福利多元化在有意无意的弱化了政府的责任。现实是残疾人普遍获得服务（购买服务）的能力很低，至少在一定程度上持续依靠自身或家庭获得服务的能力很低，因此“市场”很不愿意进入残疾人服务领域来“捞一笔”，因为这是个在一定意义上无利可图的行业 ，非营利的社会组织不可避免的成为了残疾人体系建立的主体构成。
那么各类社会组织在服务体系中参与什么，如何参与？如何与国家和市场形成良性合作关系？残疾人社会组织一般指两类，一类就是我们最熟悉的事业单位 一类就是由非国有资产投资兴办的各类民间组织，主要是民办非企业单位（俗称民办事业单位 ），前者由于在改革的过程中，实际上也就是朝着民办事业单位与企业的方向进行分流改制的过程，这里不做讨论。本文主要讨论的是民办非企业单位这一社会组织形态。
服务对象各异的民非企在残疾人事业发展中已经成为了一支重要力量，如在中国残疾人服务体系相对完备的聋儿康复领域，至少１０％的国家级重点项目都是由民办聋儿机构承担的，服务的聋儿至少是每年国家计划的１５％ 。在以孤独症儿童为首的学龄前残疾儿童康复教育领域，民办服务机构是服务业的中流砥柱，承担了至少９０％以上的社会需求任务 。即使是在特殊教育与残疾人就业等这些传统由国家主要承担的领域，民办机构也在对残疾特别严重、经济特别困难、部分孤残儿童提供着及时雨般的服务。由于存在着一定程度的竞争，专业化、职业化的残疾人社会组织服务队伍正在逐渐形成。
政府主导的服务体系建设不是要不要这些组织的问题，而是如何面对他们以及与他们合作的问题了？以民办非企业为主体的各类残疾人社会组织（民办事业单位）在服务的三角中属于直接生产服务提供者，是以公共服务中的“伙伴关系” 进入残疾人服务体系建设中。这意味着，在政府的正确主导下，各类社会组织有序的参与到为残疾人提供多种类、类别化、个性化的服务过程中。由于残疾人社会组织扎根基层，规模一般都不大，才有可能更容易了解残疾人的各类需求并有可能对其做出快速反映；同时这些服务组织在服务过程也容易将最基层残疾人的声音向上传达，帮助这些“无声的群体”发出自己的声音。
因此“国家扶持”在残疾人服务体系中就是要明确各类政府优惠政策：明确残疾人社会服务组织的公益性与非营利性，为这些组织营造一个受人尊重的社会环境与职业氛围；明确残疾人社会组织在兴办残疾人服务过程中可以享受的各类政策优惠，相关部门要协助其获得这些优惠；为这些组织把好进门关、保障其后院不起火、保护其享受到相关政策与扶持的权利等。
通过“市场推动”，则是着眼于市场在配置资源中的传统优势以及倡导公平竞争的价值理念，通过优胜劣汰，将真正可以为残疾人服务的优质社会组织留在体系中，而逐渐淘汰伪装的非营利组织以及非专业组织。
在非营利机构为什么可以提供社会服务的研究中最为引人主义的就是“市场失灵”与“政府失灵”理论，因为前者容易因无利可图或利润不大而放弃某些领域，后者由于科层制与官僚化而逐渐脱离基层民众，而来自于基层的社会组织恰恰具有“高尚而更加纯粹”社会服务的宗旨与来自于人民的双重优势，可以弥补上述两个失灵所造成的服务空白，但是“志愿”也存在在“失灵”的风险，特别是在制度建设薄弱的领域，依靠人的本性甚至是慈善之心，无疑具有巨大的道德风险，因此在服务体系建设过程中有效的平衡国家、社会与市场的关系，找到三者动态合作的机制成为体系建设的关键。这里没有一劳永逸的宝典，需要的是成熟的政治智慧、灵巧的政治策略与必要的手段，更根本的是为残疾人服务的一片赤诚。
四、残疾人服务体系的建设策略
中央７号文中按照人生命周期不同阶段所需要的服务将残疾人服务体系内容做了一梳理，明确：“生活照料、医疗卫生、康复、社会保障、教育就业、文化体育、维权等主要内容”。在“发展残疾人服务业”专题中，由于是依托社区开展，因此主要是针对重度残疾人、智力残疾人、精神残疾人、老年残疾人等对象的服务，因此服务业重点发展“生活照料、康复训练、技能培养、文化娱乐、体育健身等公益性、综合性服务项目”。服务体系建设与服务业的发展有交叉也有不同，分水岭就在于服务体系侧重的是机构提供服务，而服务业则保留了过去社区服务业的传统，以社区康复为基本内容，从服务业在社区内开展的项目看基本属于社区康复或以社区为基础的社会康复的内容，而且社区康复中强调了对残疾人中的弱势群体的特别关注。
其实不论是服务体系建设还是服务业发展都需要遵循“尊重地方性知识”的原则，因为制度设计若要科学化，符合实际，就需要服务接受方的参与，服务接受方一方需要什么，则制度设计就设计什么，而这种参与式的制度设计也会使体系建立在更加科学与坚实的群众基础上。残疾人的官方类别虽然只有７种，但是类别化的服务需求背后是每一个残疾人的个性化极强的服务需要，这对服务体系建设中的统筹兼顾原则形成了一定的挑战。当前第三方参与的机制有，但并不完善。已有的机制包括市区级残联本身所具有的代表功能，特别是维权部门是处理残疾人表达的主要设置；残疾人的几个协会作为残疾人本人与残疾人家属的代表，也可以通过一定的途径反映残疾人的需求；各类基层残疾人组织（街道残联与社区残协），特别是当前在社区内设置的残疾人康复协调员与残疾人专干是这一途径的主要传声筒；以及民间自发生长的互益性残疾人组织以及一部分残疾人服务机构也可以通过一些媒介表达残疾人需求。如何发挥上述各个通道的作用，使其有机会参与到残疾人服务体系设计与建设过程中是进一步制度设计中需要着重考虑的问题。
服务的专业化与网络化是一个老问题，在当前社会服务体系建设过程如何通过社会服务机构培养与专业人才培养提升服务体系的专业素质，通过勾连服务接受方、服务生产方与服务提供方建立一个可纲举目张的残疾人服务体系网络。
五、服务体系建设的三个层次
纲举目张的残疾人服务网络需要在纵向的三个层次下功夫，即面向大众的家庭服务、立足基层的社区服务与专业化、职业化的机构服务，只有这样才能一方面满足最广大残疾人的基本服务需求并在可能条件下为其提供有服务质量保证的恰切服务，并形成纵向的三重的残疾人服务体系金字塔这一最稳定的服务格局。
首先是面向大众的家庭服务。无论是在城镇还是农村，残疾人都存在着残疾类型、性别、年龄、文化程度、教育背景、家庭状况、性格和志趣等各个方面的差异，残疾人的特殊需求也不相同。因此，残疾人服务网络必须始终坚持面向各类残疾人及其家庭的大众化的服务。这种服务在强调“面向大众的家庭服务”基础上，既要尽可能专业化，也要尽可能个性化。
其次，是立足基层的社区服务。社区服务可以充分利用社区资源，动员社会力量，使残疾人在社区和家庭得到综合性康复服务，具有就地就便、经济有效、简便易行等优点，它适应了我国残疾人数量多、分布广、经济条件有限的实际情况，是使我国残疾人普遍能得到各种服务，满足残疾人基本需求的一项具有战略意义的长远性工作。
社区中主要的残疾人服务内容，除了进行残疾预防的宣传教育活动和康复评定外，从康复医学角度方面看，具体包括：协助社区医疗卫生人员提供综合性服务，包括康复医疗服务、训练指导服务、心理支持服务、知识普及服务、用品用具服务和转介服务。此外还要组织并帮助残疾人广泛开展康复训练，包括开展聋儿听力语言训练、肢体残疾人功能训练、脑瘫儿童早期训练、智力残疾人能力训练和盲人定向行走训练等，以及相应的职业康复、特殊教育。
当然在服务体系分类建设过程中哪一类残疾需要建立一种三类服务形式各占多少比例的子服务体系并无一成不变的规则，要根据子系统残疾人的类别化服务需要进行设计。如残疾儿童的服务子系统，根据早期发现与早期干预的原则，遵循“早期投入１块钱，成年节约１００元”的经济规律，就应该在机构设立上多做文章，同时重视家庭康复与社区融合的实地经验，做到“在机构接受专业化（生理性）能力与技能训练，在社区强化社会功能训练，在家庭中接受基于亲情与安全需要的生命体验训练”，只有三方配合，才可能有残疾儿童的早期干预的成功。而针对残疾老年人，特别是存在社区自然支持系统与一定非正规照顾环境的自理或半自理老人，居家养老不失为一个好的选择，在社区内的家政服务中心特别甄选出（或提前培训）懂得老年护理知识的有耐心的工人对其进行一定的生活协助与照顾就即可以达到服务的覆盖又可以节约各种资源，而对于生活不能自理或家庭等非正规支持丧失的残疾老人，则社区内小规模的老年公寓或远离所处社区的养老机构则可能更适应老人的需要。
第三，是开展专业化、职业化的机构服务。在某种意义上说，机构康复是社区康复的前导与必经阶段，因为机构康复对人才的培养与康复技术的复制起到重要作用。目前在各地的社区康复项目中由康复机构举办的很少，这一方面是由于大量的康复服务机构是民间组织，很难得到管理者的信任，管理者也不愿意将资源放手；另一方面也是传统社区康复不依托机构进行，将社区康复通俗化为在“居委会大娘参与下项目式”的康复思想在作怪；另外，许多机构的职业化、专业化水平有限，也是制约其在社区康复中有所作为的因素。其实社区康复要想做的有效果，怎可离开专业化的服务？利用机构康复的各种技术资源，可以发挥其优势，弥补“社区”的不足。何况机构康复也不能闭门自己搞，它需要与所在地的街道与居委会形成良好的互利合作关系，利用自身的技术优势，为所在地有需求的群体进行专业化服务。社区康复只有是专业化的，以社区为载体的全面康复才可能有持久生命力。
六、结论
本文从概念辨析入手，对残疾人服务体系的主导、服务提供主体、服务第三方以及体系化的服务是家庭、社区与机构的有机联合等内容做了初步的探索。本文认为残疾人的服务体系建设是残疾人公共服务与残疾人社会服务的有机组成部分，而残疾人公共服务突出的政府公权力使用公共财政为残疾人提供的各类服务，是一从上往下的视角，现阶段我们倡导的是基本公共服务均等化，而基本公共服务包括教育、卫生、社会保障与就业服务等，基本公共服务均等化在残疾人服务体系中体现出的是社会公平与正义以及对弱势群体“一个都不能落下”的政治道义。
残疾人社会服务则是从服务第三方（服务接受者）的视角看待每一个残疾人如何获得其所需要的服务的问题。如果说公共服务领域是政府相关部门的舞台，那么社会服务则是各类社会组织，特别是非营利性社会组织的竞技场。残疾人社会服务同公共服务一样需要得到公共财政的支持，只不过社会服务的实施主体中大量的是民间的非营利组织。
残疾人服务体系的构建是服务提供者（政府及其相关部门）、服务生产者（以非营利社会组织为主）与服务接受者（第三方）的一个动态、优化与平衡的过程，三角关系中每个角都要负相应的责任，并因此拥有了相应的权利或权力。
建立适应新时期特点的残疾人服务体系，需要明确政府及相关责任部门的主导权责与内容，需要动员最广泛的社会力量的参与该体系的建设，需要尊重残疾人作为当事人的参与与选择自由，需要以非营利的社会服务机构提供作为服务体系的主要载体，但不忽视社区与家庭的作用。只有这样，才能达到家庭、社区与机构的协调配合与对残疾人服务的无缝衔接。
--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)
扫一扫，关注广东残联微信
