发挥深圳综合配套改革先行示范新优势　积极探索新时期残疾人事业发展的新路

谭光明 黄福秀  深圳市残联

摘要：本文结合当前我市贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、推进深圳综合配套改革的新形势、新任务、新要求，重点从工作推进层面提出加快残疾人社会保障和服务体系建设（以下简称残疾人工作“两个体系”建设），推动新时期残疾人事业发展的思路、方法和措施。即：抓好“三个结合”、“三个着力”。一是与“率先实现基本公共服务均等化”相结合，围绕完善残疾人服务项目建设、不断扩大服务覆盖面，着力在拓展残疾人工作“两个体系”建设载体上下功夫；二是与“四个先行先试”相结合，围绕提高自主创新能力、加快残疾人工作向公共服务转型，着力在探索形成残疾人工作“两个体系”建设长效机制上下功夫；三是与“率先建成公共服务型政府”相结合，围绕构建社会和谐文化，着力在优化残疾人工作“两个体系”建设环境上下功夫，使我市残疾人工作“两个体系”建设形成特色、形成品牌，推动新时期我市残疾人事业又好又快发展。

关键词：深圳综合配套改革 残疾人事业发展 探索

深入贯彻落实科学发展观，加快推进残疾人工作“两个体系”建设，是新时期发展残疾人事业的总思路、总要求、总抓手。目前全国各地都在积极探索，没有现成的成熟的模式可学可搬。要立足深圳实际，明确发展思路，找准工作抓手。继去年国务院批准实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》（以下简称《规划纲要》）①后，今年国务院又批准实施《深圳市综合配套改革总体方案》（以下简称《深圳改革总体方案》②，进一步确定了深圳为全国综合配套改革先行示范区的发展定位。市委、市政府相应制定了《深圳市综合配套改革三年(2009～2011年)实施方案》（深发[2009]1号，以下简称《我市三年》）③，明确了近三年改革的总体思路、任务目标和重点项目，同时还出台了《中共深圳市委深圳市人民政府关于促进残疾人事业发展的意见》（深发[2009]6号）④，明确把残疾人公共服务和“两个体系建设”作为新时期残疾人事业发展的主要战略任务。这对加快我市残疾人事业发展来说是前所未有的发展机遇。我们应抓住这一重要机遇，发挥深圳综合配套改革先行示范新优势，坚持因地制宜，先行先试，大胆探索，融合发展，推进我市残疾人工作“两个体系”建设形成特色、形成品牌。具体来说，应抓好“三个结合”、“三个着力”。

一、与“率先实现基本公共服务均等化”相结合，着力在拓展残疾人工作“两个体系”建设载体上下功夫

加快推进残疾人工作“两个体系”体系建设，准确把握当前经济社会发展大局和社会事业改革方向是关键。应围绕《规划纲要》提出“到2012年，珠江三角洲地区率先建成全面小康社会，人人享有基本公共服务”以及“健全以常住人口为目标人群的公共服务体系，率先实现基本公共服务均等化”的发展目标，完善和加强残疾人服务项目建设，不断扩大服务覆盖面，进一步拓展残疾人工作“两个体系”建设的平台和载体。

（一）结合我市三年 “推进全民社会保障城市建设”，建立完善残疾人医疗服务体系、医保服务体系、医疗救助体系和工伤保险体系。如：在医保服务体系方面，适应社会发展需要，进一步完善建立残疾少儿和大学生医保制度；在医疗救助体系方面，贯彻落实市委6号文，在基本医疗保险范围中逐步增加残疾人医疗康复项目；在工伤保险体系方面，推行商业保险制度，可为在岗和在机构接受康复教育培训的残疾人购买人身意外伤害险。（二）结合我市三年“推进社会福利向普惠型发展”，全面加强残疾人社会救助与社会福利综合服务体系建设。完善建立各项残疾人专项补贴项目；修订《深圳市残疾人特殊困难救济补助办法》，以进一步扩大补助范围、提高补助标准，确保困难残疾人能及时得到补助。（三）结合我市三年着力推进“国家教育综合改革示范区”建设，加快推进筹建残疾儿童教养（康育）学校立项，并将其纳入“教育综合改革示范区项目”予以扶持建设和发展。（四）结合我市三年“创建充分就业城市和国家级创业型城市”，贯彻落实市委6号文，完善残疾人就业服务体系建设。重点完善建立残疾人就业援助制度和社区就业工作机制,推进残疾人就业服务基层化和便民化；强化残疾人职业技能培训，建立与社会相适应的残疾人职业技能考核鉴定机制，着力提升残疾人职业技能素质；完善残疾人创业扶持政策，选择一批录用残疾人多、社会效益好的残疾人企业，作为培育建设全国性的残疾人创业带动就业孵化基地。（五）按照市残联贯彻市委6号文的工作请示，探索研究残疾人服务向常住残疾人延伸的相关工作。即：按照医疗卫生、社会保险、义务教育等服务逐步由户籍人口扩展到常住人口政策规定，逐步把常住残疾人的教育服务、社区康复服务纳入残疾人服务的范畴。

二、与“四个先行先试”相结合，着力在探索形成残疾人工作“两个体系”建设长效机制上下功夫

加快推进残疾人工作“两个体系”建设，继续解放思想，更新观念、开拓思路、创新体制机制是根本。应按照《深圳改革总体方案》“四个先行先试”的基本思路（“四个先行先试”即：对国家深化改革、扩大开放的重大举措先行先试；对符合国际惯例和通行规则，符合我国未来发展方向，需要试点探索的制度设计先行先试；对深圳经济社会发展有重要影响，对全国具有重大示范带动作用的体制创新先行先试；对国家加强内地与香港经济合作的重要事项先行先试），围绕提高自主创新能力，加快残疾人工作向公共服务转型，加强制度设计，探索形成一套适应基本公共服务均等化需要、符合经济社会发展、衔接国际发展水平的残疾人工作“两个体系”建设新机制、新模式。

（一）着眼于解决残疾人最关心、最根本、最现实的利益问题，努力形成以基本民生性服务和公益基础性服务为主体的残疾人公共服务优先发展模式，克服残疾人社会保障和服务投入不足的问题。众所周知，公共财政是为满足社会公共需要、提供基本公共服务，以政府为主体进行的分配活动。目前，我国公共财政用于公共服务的整体支出大概只占到3/1之一左右，从未来发展来说，我国公共财政用于公共服务支出要占到60%以上，成为公共服务支出的主体⑤。可见，残疾人公共服务的支出占社会整个公共服务支出的比重还相当低。应按照《深圳改革总体方案》提出“深化财政体制改革，加快建立公共财政体系，实现公共产品供给均衡化”的要求，抓好三个环节。1、推动政府公共财政更多地投向残疾人就业、培训、社会保障、住房保障、基本生活保障、辅具研制与适配服务等“基本民生性服务”，努力让广大残疾人尤其是低收入残疾人共享改革发展成果，同沐公共财政阳光。如：在残疾人社会保障方面，应按照“低水平、广覆盖，保底不保顶、普惠不全包”的原则，建立一个范围适中（不过宽或过窄）、标准适度（不过高或过低，与本市经济社会发展水平相适应）、机会均等（全体或单个类别的残疾人享有社会保障的机会应该均等）、受益大体相同（不是搞平均主义，而是大体均等或相对均等）的残疾人社会福利和社会保障制度，确保低收入残疾人人人享有公共服务和社会保障。2、引导各级政府大力发展残疾人医疗、康复、特殊教育、社区和居家生活照料、托（安）养服务、法律服务、特殊艺术文化体育、无障碍交通与信息服务等公共事业和公共文化性服务。如：无障碍交通服务，通过落实我市残疾人事业发展“十一五”纲要提出的“无障碍的士”任务，为残疾人创造一个出行无障碍的交通环境。3、贯彻当前国家“保增长、保民生、保稳定”各项政策和市委6号文，推动各级政府加大对残疾人公益基础性服务的投入。如：加快残疾人专业服务机构和设施建设、加强无障碍设施建设与改造、加强专业服务人才引进等。

（二）着眼于推动残疾人事业与经济社会协调发展，探索建立以发展残疾人服务业为统筹、以完善残疾人权益保障制度为核心的残疾人公共服务保障模式，努力克服残疾人社会保障和服务资源不足和现有资源利用不足的问题。应强化市场在残疾人服务资源配置中的基础性作用，探索政府行业政策与市场机制有机结合的新途径，将残疾人服务业纳入政府大力发展社会事业的重要组成部分、纳入政府优先发展现代服务业范畴，统一规划，整体推进。抓紧研究制定《深圳市关于促进残疾人服务业发展的意见》，明确界定残疾人服务业的范围、标准和方式；出台相关配套扶持政策和措施，完善行业管理办法，加强对残疾人服务的支持引导和监督管理。在完善残疾人权益保障制度方面，应充分尊重和发挥残疾人参与残疾人事业发展的主体地位和作用，进一步完善残疾人权益保障机制和利益协调机制。重点建立重大决策事项残疾人代表听证制度，广泛征求和吸纳残疾人的意见和建议；建立残疾人专门协会协调管理残疾人日常事务机制，探索将社区残协组织的日常事务管理职能划归市、区残疾人专门协会，逐步实现残疾人自治组织自我发展、自我管理；研究建立残疾人发展状况与生活满意度测评机制，加强各类残疾人服务保障需求状况调研、动态数据分析管理和残疾人事业统计工作，逐步形成残疾人事业现代化指标体系，并将其纳入全市民生净福利指标范围，定期向社会公布，为制定政策、考评工作、促进残疾人民生改善提供科学依据。

（三）着眼于推动我市残疾人事业与国际衔接，积极构建服务对象自由选择型、服务提供市场化的残疾人公共服务供给模式，努力克服把残疾人公共服务搞成计划经济的“配给制”。为规避公共服务的垄断性供给体制，在提供大体均等的基本公共服务的过程中，尊重社会成员的自由选择权，是实行基本公共服务均等化，体现以人为本和弥补市场公共品供给失灵的重要制度安排⑥。具体到残疾人服务而言，充分尊重残疾人自由选择服务的权利与为他们提供享有均等的基本公共服务的权利显得更为重要，是衡量残疾人工作“两个体系”建设水平的一个重要标准。应按照《深圳改革总体方案》“积极推进社会领域改革，创新社会管理方式，培育发展社会组织，扩大和改善公共服务，形成多元化的公共服务供给模式，尽快实现基本公共服务均等化，提升民生净福利水平”的要求，坚持引导残疾人个体（类别）需求与适应社会需求相结合，大力培育和发展残疾人社会服务组织，完善建立政府向社会组织补贴或购买服务制度，形成政府与社会组织功能互补、相互协调的残疾人社会服务网络。同时，以深港合作一体化为重点，积极探索深港残疾人在服务机构、服务项目、服务资金、服务技术、服务人才培养以及服务管理等方面的合作机制，加快建立统一开放、竞争有序、多元投入、市场推动的残疾人公共服务供给体系，进一步提升我市残疾人服务的专业化、社会化、市场化程度和水平。

通过以上制度设计和体制机制创新，推动残疾人社会保障和服务的“四个”根本转变，即：由残联业务向公共服务转变，由政府资源配置向市场资源拓展转变，由单一供给向多元供给转变，由行政推动向残疾人共建共享转变，从而实现残疾人工作“两个体系”的良性发展。

三、与“率先建成公共服务型政府”相结合，着力在优化残疾人工作“两个体系”建设环境上下功夫

加快推进残疾人工作“两个体系”建设，构建社会和谐文化是保证。应结合我市三年 “率先建成公共服务型政府”要求，努力营造优质的公共服务环境和关爱文明的社会环境。

（一）建立部、市合作、部门联动机制，营造高效廉洁的政务环境。在部、市合作方面，围绕全国残疾人工作“两个体系”建设试点城市的总体思路和安排，主动加强与中国残联的沟通，争取其与市政府签订“创建全国残疾人服务标准化体系试验区”合作协议，促进国家与地方创新资源高效配置和综合集成。在部门联动方面，充分发挥各级政府残疾人工作委员会作用，抓紧研究制定残疾人工作“两个体系”建设的总体框架和内容，明确各有关部门所承担的任务和职责，强化部门主办制和牵头部门负责制，加强部门间的协调配合，形成工作推动合力。同时，落实市政府“阳光政府工程”，对现有各项残疾人服务事项进行全面梳理，按照标准格式，明确服务名称、服务内容、服务依据、服务对象、服务提供数量和方式，规范服务流程，纳入阳光政府工程电子政务系统向社会公开，主动接受社会监督。

（二）用好用足用活国家、省、市在“保增长、保民生、保稳定”和深圳综合配套改革出台的新政策、新措施，营造公平公开的政策环境。继续落实市委、市政府关于积极应对国际金融危机保持经济平稳发展的若干措施要求，进一步做好残疾人就业保障金的减、免、缓征审批服务工作，积极扶持企业改善残疾人就业环境。落实民政部与市政府签订的《推进民政事业综合配套改革框架协议》，将居家助残服务、完善残疾儿童报告制度、建立残疾人特殊津贴制度纳入政府普惠型的社会福利政策。结合我市三年“加快法治政府建设”要求，完善建立政府各部门在制定残疾人服务和社会保障政策措施的衔接机制，最大限度地避免残疾人特殊困难需求被普遍化、平均化掩盖和忽视的倾向。充分发挥深圳经济特区立法权和较大市立法权的优势，完善残疾人社会社会保障和服务领域方面的法规体系建设。

（三）以推进无障碍环境建设和加强残疾人事业宣传为抓手，营造关爱文明的社会环境。落实市委6号文有关无障碍环境建设工作。创新残疾人事业宣传教育形式，组织实施“残疾人爱心关怀工程”，开展人道主义、自强与助残教育“五进” 活动（进机关、进企业、进校园、进社区、进家庭）和形式多样的扶残助残活动，增强全社会扶残助残意识。在媒体常年开设有关宣传残疾人工作的专版、专题节目及举办残疾人好新闻评选活动。建立残疾人服务机构对外开放日制度，定期组织机关、企业、学校等社会各界人士前往参观，增进社会对残疾人生活状况及残疾人工作的了解，倡导“平等、参与、共享”的现代文明社会残疾人观，大力营造全社会参与和支持残疾人工作“两个体系”建设的良好氛围，推动我市残疾人事业又好又快发展。

--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)