刘梦琴
摘 要：本文利用第二次全国残疾人抽样调查数据，分析了老年残疾人的分布状况、生活状况、残疾状况、康复服务与需求状况，指出残疾老年人经济贫困而社会保障不足。人口老龄化快速发展致使老年残疾人口快速增加，改变了残疾人口结构和残疾人社会保障与服务需求，老年残疾问题凸显为重要社会问题。本文从社会保障、社会服务、社会救助等层面提出了完善老年残疾人社会政策的若干建议。
关键词： 人口老龄化；老年残疾人；数据分析；社会政策
Abstract: This paper analyses the state of disabled older people, including demographic distribution, economic and living status, disability status, service and needs of disabled older people based on the second national disabled people survey and data, and points out this group is poverty but deficiency of social insurance. The rapid growth of population ageing has been making increase of disabled older people. It greatly changes the structure of disabled people and their needs. The issue of disabled older people becomes a major social issue. The paper also put forward social policy recommendations through improvement in social insurance, social welfare and social assistance.
Key words: population ageing; disabled older people; data analyzing; social policy
随着我国人口老龄化速度加快，老年残疾人的数量和比例快速增长，老年残疾人问题凸显为重要社会问题。第二次全国残疾人抽样调查结果表明，中国现有各类残疾人8296万人，与1987年第一次抽样调查相比，60周岁及以上的老年残疾人增加了2365万，占到新增残疾人口数量的75.5%。老年残疾人口快速增加，改变了残疾人口结构，也带来了不同的社会需求，需要及时作出适宜的政策安排。
一、老年残疾人研究的理论视角
1、老年残疾人口概念界定
研究老年残疾问题，首先必须界定老年残疾人的基本内涵。有一些人对老人因身体衰老带来的身体功能障碍定性为残疾存在一定异议。第二次全国残疾人抽样调查残疾标准，应用了2001年世界卫生组织颁布的《国际功能、残疾和健康分类》（ICF），对残疾的评定，不仅重视生理结构，同时强调功能障碍和社会适应性。按照统一残疾标准不分年龄性别进行人口抽样调查，年龄60岁及以上的残疾人口称为老年残疾人口。老年残疾人致残发现年龄分布较广，但超过80%的老年残疾发现年龄在老年时期，主要表现为听力残疾、视力残疾、肢体残疾和多重残疾。界定一个人是否残疾，应按统一残疾标准评定，而不是按致残原因划分。一些地方规定超过60岁不能领取残疾证，目前社会上绝大多数老人并不将身体功能的衰老和丧失视为残疾，也极少人去领取残疾证。随着国家社会福利和社会救助政策的完善，残疾证将逐渐成为残疾人享受社会福利和社会救助的重要凭证。老年残疾问题也将得到应有重视。
2、老年残疾人研究的老年视角和残疾视角
研究老年残疾问题，必须把握两个基本的研究视角，一是老龄视角，一是残疾视角。老龄视角至少包含以下三方面含义：
一是对老年残疾和衰老健康有正确的认识。随着年龄的增长，身体机能开始衰退，老年人开始出现这样那样的健康问题。依据人口残疾标准衡量，老年人口中存在着大量的残疾人口。根据2006年第二次全国残疾人抽样调查数据，60～69岁老年残疾人定性率为14.42％，70～79岁老年残疾人定性率为30.05％，80～89岁残疾人定性率为万51.17％，90岁以上残疾人定性率为64.7l％。年事越高，残疾人比重也越高。老年是一个独立的生命阶段，变老的过程影响每一个人的感觉功能、智力功能、性行为、健康和体型，使其体力和智力不断下降而走向衰老。不但如此，失去亲戚朋友、与生活在各处的儿女分离以及丧失就业机会，这些都会造成重大的身体伤害。社会学将与年老相伴的角色丧失称为角色退出，角色退出最典型的情况是丧偶和退休。保持一个熟悉的角色对老年人的健康状况很重要，适应角色丧失是老年人面临的一个重大问题。假如一个老年人有足够的钱财和关心他的朋友，他能够很容易地把精力从丧失的角色转移到一个以前并不很重要的角色上来，找到新的满足感，保持着活力和健康。
二是对老龄群体进一步细化分类。老年时期是一个非常漫长的时期，老年阶段占一个人生命时期的三分之一。随着生活水平的提高，人均寿命不断提高，“老年”的含义也在变化，现在70岁的老年人健康状况和二十年前的60岁的老年人相差不大，一些国家已开始将退休年龄逐渐延后。据英国的一项老年人生活方式调查，发现存在着两个截然不同的“世界”，一个世界是由退休不久的人所组成，他们生活在一个大家庭中，领退休金，过着相当舒适的生活；第二个世界则是由年过八旬、独居、积蓄不多、严重贫困的人所组成。前一个世界属于第三年龄，后一个世界属于第四年龄。第三年龄指从养育孩子的责任和劳动力市场中解脱出来的这段岁月，这段时期比以往任何时候都长，其间个人可以过积极的、独立的生活——旅行、接受继续教育或学习新的技能。这是一个展示终生成就的时期，同时允许个人继续成长、学习和探索。这一时期是健康的、自由的、积极的。第四年龄是指人们的独立性和完全自我照顾的能力受到严重挑战的生活岁月，风烛残年，这一时期是衰老的、孤独的、需要照顾的。老年人中有年青的老年人、有高龄老年人，低龄的老年人可以照顾高龄的老年人。对老年人不分年龄笼统评价，容易使外界对老年人的评价发生偏差。本研究将老年人分为低龄老年人（60～70岁）、中龄老年人（70～80岁）、高龄老年人（80岁及以上）。
三是人口老龄化带来的巨大影响。老年人在总人口中的比例不断增长的过程称为人口老龄化。人口老龄化带来的“银发浪潮”改变了人口结构，对社会保障体系、社会福利政策带来重大挑战。
老年残疾人是弱势群体中的特殊群体，他们不但年老，而且身体残疾，生活难以自理，需要社会外力从人力、物力和财力上给予供养照顾。残疾种类较多，第二次残疾人抽样调查，残疾类型包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾和多重残疾。不同类型的残疾人，其服务需求差别较大。因此，对老年残疾人的社会支持一定要树立残疾视角，从残疾人的特殊需要出发，提供针对特殊群体的公益性公共产品。
3、老年残疾问题是社会问题
首先，老年残疾人是特殊的弱势群体。弱势群体的基本特征包括：经济上低收入，不少人在贫困线上挣扎；生活质量上低层次性；政治上的低影响力和心理上的高敏感性。老年残疾人年老体弱，有的生活不能自理，生活困难，老年残疾人及其家庭背负着沉重的包袱，由于看病和康复花费较大，家人还要花费时间和精力照顾老年残疾人，影响家人在外的经济收入，因此家庭经济困难。由于经济地位低，他们很少能够影响政府公共决策，政治影响力低。这些不断暴露的贫困、生存艰难问题严重影响了和谐社会建设。因此，必须去接近这一群体，去研究他们的生存状况，给予他们足够的社会支持。
其次，老年残疾问题带来了严重挑战。由于人口老龄化加速，老年人口总数及其在总人口中的比例不断增长，社会抚养比不断增加，社会负担较重。老龄化对社会保障体系带来了严重挑战，现有社会服务体系远远满足不了日益增长的服务需求。据统计，全国养老机构床位占老年人口的比重仅为0.84％，也就是说，1000位老人才拥有8张床位。2006年底全国城市福利机构的年末床位只有41.9万张，农村床位89.5万张，相对于全国1.4亿老年人口而言，这样的数字远远满足不了需求。全国还有三分之一的城市街道和接近一半的社区居民委员会没有建立老年服务机构和设施，更不用说农村乡镇了。一些地区养老服务机构普遍存在这样上种现象：不少生活危困、急需享受社会福利的老年残疾人排队等候进入为数不多的公办养老机构。
最后，为老年残疾人提供社会保障是政府责任。在一个正常的社会中，政府社会救助是为了防止“弱肉强食、适者生存”的市场竞争白热化的出现，也是政府在公共政策制定中维护公平与公正的角色需要。在市场经济条件下，贫富差距拉大，社会资源越来越多地集中到少数人手中，政府必须依照法律，通过运用公共权力对社会资源进行重新分配，给予社会弱势群体以基本的社会保障，以法律、政策的形式给予弱势群体社会救助。政府的重要职责之一是保障社会公共产品供给，政府还要对那些市场不愿意或无力供给的外部效应大、利益外溢的公共产品实行供给，对那些公共产品成本难以测量、难以市场配置的公共产品实行供给。对残疾人、老年人提供的生活照料、福利救助、社会保障是针对特殊群体的公益性公共产品，单靠市场力量难以凑效。例如私人投资的养老机构令绝大多数老人“望院兴叹”，他们住不起。一边是廖廖的昂贵的养老院，一边却是日益膨胀的、不能满足的养老需求。这巨大的鸿沟正好说明了政府公共产品供给制度的误区。政府以何种有效方式去生产、提供、监管公共产品，保证公共产品的有效供给成为一个重要课题。
二、人口老龄化与老年残疾人口增长趋势
1、人口老龄化趋势
按照国际通行的标准界定，人口老龄化是指一个国家中，年龄在60周岁及以上的人口占到总人口比重的10%，或65周岁及以上人口占到总人口比重的7%并不断增加，而与此同时14周岁及以下人口占总人口比重低于30%并逐渐缩小的现象。通常以总人口中少儿人口比例和老年人口比例的高低，辅之以老少比、年龄中位数值，将人口年龄结构分为年轻型、成年型和老年型。人口类型由年轻型过渡到成年型再发展为老年型，既是人口老龄化进程的表征，也是人口老龄化程度测定的一种尺度。
第五次全国人口普查资料显示，我国已经于2000年进入了老龄化社会，而且老龄化进程在不断加快。老年人口由年均增加311万人，发展到年均增加800万人。日本是迄今世界上人口老龄化最快的国家，日本在1970年就开始进入老龄化社会，65岁以上老年人口占总人口比例达到7%，到1994年,这一比例为14%。65岁及以上人口比例由7%上升到14%，日本只用了14年时间,这一过程英国用了45年，美国用65年时间完成。中国预计到2029年，65岁及以上人口老年人口比例达到14%，将用20多年时间完成这一变化，因此，中国老龄化速度将步日本后尘。如果说，日本是发达国家中人口老龄化最快的国家，那么，中国则是发展中国家中人口老龄化最快的国家。国家经济社会富强不足却先面临人口老龄化快速发展的严峻挑战，这是中国社会保障和社会福利政策面临的现实。
2、老年残疾人口增长趋势
人口老龄化时代的到来和老龄化速度的加快必将使我国因自然衰老而致残的老年残疾人数量增加，残疾人规模也由此增大。据广东省1987年第一次全国残疾人口抽样调查，65岁及以上残疾老人占残疾人口总数的37.34%,占同年龄段老年人总数的23.80%，推算残疾老人93.84万。广东省2006年第二次全国残疾人抽样调查显示，65岁及以上残疾老人占残疾人口总数的51.69%，占同年龄段老年人总数的32.81%，推算残疾老人279.09万。残疾老人总量、65岁及以上残疾老人占残疾人口总数比重、残疾老人占同年龄段老年人总数的比重均出现了大幅度提高，65岁及以上残疾老人增加了185.25万人，65岁及以上残疾老人占残疾人口总数比重提高了14.35个百分点，残疾老人占同年龄段老年人总数的比重提高了9.01个百分点。
3、人口老龄化对残疾人口结构的影响
中国已经进入老龄社会，老龄化速度快，老年人口规模大。老年人由于生理机能衰退、脑血管疾病、骨关节病、痴呆等发病率和中风等致残机率较高，老年人残疾的风险和发生率大于其他年龄段人群，人口老龄化已成为残疾人口增加的主要原因。第二次残疾人抽样调查显示，广东共有残疾人539.9万人，比1987年增加了289万人，其中老年人占残疾人新增总数的64.14％，残疾的老龄化和老龄人口残疾风险增加趋势明显。
从残疾人口残疾发现年龄来看，儿童时期和老年时期为致残的高发年龄区域，0-14岁为言语残疾、智力残疾、听力残疾、肢体残疾高发年龄段，老年时期为听力残疾、视力残疾、肢体残疾的高发期。中青年时期则易发精神残疾和肢体残疾。残疾人口残疾发现年龄呈“U”型分布。儿童时期和老年时期为残疾高发年龄段。70-80岁为老年残疾的高发年龄区域。控制儿童和老人残疾发生率，是减少残疾人口的重要手段之一。
人口老龄化不仅是造成残疾人数量增加的主要原因，也是改变残疾人结构及残疾人保障需求的重要原因。因此,研究残疾人事业需要特别重视老龄化问题,残疾人保障体系建设也需要以老年残疾人的保障为重点。不同年龄残疾人有不同的社会需求，如残疾儿童对医疗康复、义务教育服务需求较多，年轻残疾人对涉及教育培训、就业安置以及康复服务等增强劳动能力的人力资源服务需求较多，而老年残疾人则对医疗服务、生活照料以及救济扶助等生活基本服务方面的需求较多。残疾人的这种不同社会需求既要求政府在相关配套设施和服务供给上有所区别，也要求有不同的政策安排加以保障。未来二、三十年是我国人口老龄化发展速度最快的时期，也是构建老年残疾人保障体系的关键时期，需要充分考虑人口老龄化和残疾老龄化带来的各种挑战。
三、老年残疾人口基本状况
1、老年残疾人口分布状况
老年时期是一个十分漫长的人生阶段，低龄老人和高龄老人健康状况差异巨大。年龄越大，残疾发生率（现患率）越高，现患率从低龄老人组的14.34%上升到高龄老人组的58.25%，增加了43.91个百分点。在一般调查老人中（包括残疾和非残疾老人），男性占47.05%，女性占52.95%，性别比为88.86；在残疾老人中，男性占44.45%，女性占56.55%，性别比为76.84。70岁以上老人中，女性残疾比率较男性高，同年龄组性别比均低于调查人口，且残疾人口现患率较男性高。可以解释为这样一种现象，步入70岁以后的老年时期，男性死亡率较高，女性残疾发生率较高。总的说来，70岁以后，老人的健康状况下降十分明显。残疾老人中，以70-79岁年龄组的老人为主，占了残疾老人总数的45.02%。从图2可以明显看出，70岁以后，老年人口残疾比例不断提高，老年人口总数也不断下降，且女性残疾人口比男性多。
2、老年残疾人生活状况
⑴家庭状况
据2005年全国1%人口抽样调查资料显示，广东老年人口与亲属共同生活的占77.07%，比2000年下降了2.49个百分点；而在老年人的主要生活来源方面，靠“家庭其他成员供养”的老年人口占63.86%。可见，目前养老的主要模式仍然是通过家庭赡养。由于残疾人社会福利事业发展滞后，集中供养的残疾人、尤其是残疾老人比较少，他们绝大部分依靠家庭供养，和家庭成员生活在一起。
调查60岁及以上残疾老人4223人中，初始有配偶2083人，丧偶1917人，未婚128人，再婚有配偶65人，离婚30人，分别占残疾人总数的49.33%、45.39%、3.03%、1.54%和0.71%。调查一般老人相应的比例分别为64.23%、31.87%、1.84%、1.48%和0.58%。相比之下，老年残疾人的婚姻质量较普通老人低，他们未婚、丧偶、离婚的比例较普通老人高，他们是孤独的残疾老人。
⑵经济状况
60岁以上残疾老人绝大部分不在业，当前有工作者占残疾老人总数的9.14%；调查的普通老人，这一比例为19.84%。残疾老人在就业方面的参与远远低于一般老人。比较残疾老人和一般老人当前无工作者主要生活来源，可以发现几个明显特征：一是残疾老人享有离退休金收入的比例远远低于一般老人，低了将近十个百分点；二是残疾老人领取基本生活费的比例高于一般老人；三是残疾老人由家庭其他成员供养的比例高于一般老人；四是残疾老人财产性收入和保险金比例较一般老人低。从上述数据可以看出残疾老人经济状况与收入来源较一般老人劣势
残疾老人绝大部分由家庭其他成员供养，残疾老人家庭也因此背上了沉重的包袱，家庭经济状况受到严重影响。残疾老人家庭户人均年收入水平明显低于调查的一般家庭。2005年人均年收入低于994元的残疾老人家庭有469户，2005年人均年收入低于994元的普通被调查家庭有1807户，残疾老人家庭占了四分之一，占调查贫困户总数的25.96%，占残疾老人家庭户数的12.02%。这些家庭人均年收入不到一千元，而当年一般家庭人均年收入水平为5200元，可见，残疾老人家庭大都经济贫困，相当一部分处在极度贫困之下。
⑶社会保障状况
尽管残疾老人大多经济贫困，但他们享有的社会保障水平较低。未参加任何社会保险的残疾老人占残疾老人总数的65.64%，参加人数最多的是医疗保险，占残疾老人总数的31.64%；其次为养老保险，占残疾老人总数的8.03%；参加工伤保险和失业保险的人数极少。视力残疾、听力残疾的老人参加社会保险比例高于肢体残疾和多重残疾的老人。
残疾老人普遍领残疾证比例较低，据第二次残疾人抽样调查数据，全国老年残疾人中只有4.2%持有残疾证 ，这在一定程度上使残疾老人享受社会福利受到限制。广东残疾人口持残疾证率为9.53%，其中城市为15.11%，农村为7.03%，残疾老人持证率更低。广东残疾老人领取低保比例不足10%，一级残疾老人也只有7.41%的残疾老人领取低保，多重残疾老人只有5.6%的领取低保。残疾老人领取过救济的情况也不多见。视力残疾、听力残疾、多重残疾、肢体残疾人数占老年残疾人总数的95.76%，但他们领取救济的比例分别只有3.55%、1.86%、7.13%和7.33%。由此可见，残疾老年人社会保障覆盖面极低，社会保障水平不高，享受的社会福利十分有限。前文分析残疾老人大部分经济贫困，经济贫困而社会保障不足，残疾老人的生存状况不容乐观。
3、老年残疾人的类别构成
残疾老人以听力残疾、多重残疾、视力残疾和肢体残疾为主，分别占残疾老人总数的35.50%、21.98%、20.01%和18.26%，四者合计达到95.76%。分解多重残疾后，老年残疾人4223人中，有5376个残疾类别人次，其中4355个残疾类别人次发现残疾的年龄是60岁及以上，占老年残疾类别总人次的81.01%，其中89.83%的视力残疾老年人在老年时发现残疾，84.75%的听力残疾老人在老年时发现残疾，72.7%的肢体残疾老人在老年时期发现残疾，60.59%的言语残疾老人在老年时期发现残疾，70.87%的智力残疾老人在老年时期发现残疾，56.51%的精神残疾老人在老年时期发现残疾，由于可见，残疾老人绝大部分是老年时期发现残疾的。
根据残疾严重程度，轻度残疾人数较多，四级残疾老人占残疾老人总数的45.07%，一级重度残疾老人占残疾老人总数的14.71%。视力残疾、肢体残疾、精神残疾四级残疾比例均超过了一半。残疾程度较严重的是多重残疾，多重残疾中，一、二级残疾发生率占45.59%。不考虑言语和智力残疾（因其人数很少），视力残疾和精神残疾严重程度呈两极分化趋势
一、四级残疾相对多，二、三级残疾中间程度少；听力残疾有明显渐变性特点，充分反映出老年性耳聋渐衰的过程，这类患者的康复宜早介入。
4、老年残疾人的康复服务与需求
各类残疾人接受过服务或扶助的比例不高。残疾老人现患率较高的视力残疾、听力残疾、肢体残疾和多重残疾，未曾接受过服务者占选择人次的40%～70%。如果考虑到一个残疾人可选三项服务的因素，残疾老人未曾接受过服务或扶助的比例会更高。以同类型调查残疾老人人数为分母计算，视力残疾、听力残疾、肢体残疾和多重残疾未曾接受过服务者比例分别为64.18%、79.25%、58.63%和66.06%。由此可见，残疾老人接受各类服务十分有限。
从残疾老人服务需求来看，残疾老人各类社会服务需求十分旺盛，没有选择需求的人数十分少，需求最多的前五项需求人次占相同残疾类别总需求（包括不选择）人次的90%以上，其中视力残疾占94.98%、听力残疾占90.49%、肢体残疾占94.83%、多重残疾占93.28%。残疾老人较多的四类残疾（视力、听力、肢体、多重残疾占残疾老人总数的95.76%）需求较高，其中以医疗服务与救助、辅助器具获得需求最突出，视力残疾老人对二者需求占总选择人次的51.4%，听力残疾占58.84%，肢体残疾占44.46%，多重残疾占51.76%。
比较残疾老人服务与需求，可以发现：服务供给严重不足，供给与需求缺口大。从图3可直观看出，残疾老人在医疗服务救助、辅助器具、康复训练与服务、贫困残疾人救助与扶持、生活服务五方面供给与需求的缺口较大。
医疗服务与救助是首位需求。据第二次残疾人抽样调查，残疾人康复形式比较单一，91.43%的进行过康复训练的残疾人在医疗机构康复，延伸服务和社区、家庭服务等康复形式非常少。在现有医疗卫生体制下，公立医院，尤其是大医院远远不能满足患者需求，本身有着十分特殊医疗需求的残疾老人能够得到的社会服务当然不足。并且，目前康复机构多数仍是以抢救性的儿童康复为主，对老年人的康复项目尤为缺失。因此，当前适合残疾老人康复的机构远远不能满足残疾老人康复需求，且康复机构形式亦远远不能适应残疾老人带有生活照料、康复等多功能性质的特殊需求。残疾老人社会服务形式必须进行重大变革。
四、完善老年残疾人社会政策的几点思考
1、完善老年残疾人社会保障制度建设
确保老年残疾人享有基本公共服务，老年残疾人的社会保障为正式的社会保障体系覆盖，并逐步提高社会保障水平，是政府的社会责任，体现了政府在养老和弱势群体照顾上应尽的责任和义务。2008年，中央颁发《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》；2009年，广东省颁发《关于加快残疾人事业发展的决定》，从政策层面出台了一系列有力举措，保障了残疾人社会保障制度层面的供给。广东省《关于加快残疾人事业发展的决定》对未来12年内广东残疾人事业的发展作出了总体规划:到2012年,覆盖城乡的残疾人社会保障体系和服务体系初步建成,残疾人享有基本公共服务。全省残疾人生活总体基本达到小康水平,珠江三角洲地区残疾人生活率先达到全面小康水平；到2020年,全省残疾人总体生活状况在全国率先达到全面小康水平。在未来可期的几年内，广东将建立覆盖城乡、全民享有的社会保障体系，其中基本医疗保障和养老保障体系建设正在全面铺开。费用由政府财政、用人单位和个人共同负担。残疾人，尤其是老年残疾人经济困难，是社会救助的对象，应明确规定残疾人个人负担部分由各级财政分担，确保残疾人享有完整的社会保障水平。
2、建立多渠道多形式的社会服务与社会救助供给体系
我国宪法规定：“公民在年老、病残或者丧失劳动力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权力”。以往，我们只强调国家、单位对于社会救助的责任，现在则强调整个社会——包括企事业单位、社会团体、社区组织等多种渠道的救助。在社会服务体系下，为残疾人服务的主体是较多的，需要将他们有效地整合、组织起来，共同参与残疾人社会服务事业。这些主体包括：各级政府及其相关部门，用人单位，第三部门，社会团体（NGO、NPO等组织），私营机构，家庭，自愿者或社区义工，健康的低龄老年人……。政府保证政策制度有效供给，是残疾人社会保障社会福利制度的设计者、组织者、监管者，政府对公民基本权利保障负有兜底的责任。家庭是我国养老核心力量，主要负担着残疾老年人的供养。只靠政府和家庭的养老模式在老龄化快速发展时期已经力不从心，难免顾此失彼。但如果家庭将残疾老年人的供养全部推给政府和社会也是不可行的，家庭的支持是残疾人康复最重要的因素。为老年人、残疾人服务的社区服务体系（主要是居家养老模式）可以有效整合各种社会力量，促进残疾人社会服务体系的发展。对残疾人提供的社会服务是一种特殊的公共产品，有的盈利空间很小难以实现市场配置，有的需要足够的爱心和专业支持，难以测量成本也无法实现市场配置，因此，需要政府为这类公共产品供给提供适当的方式，如政府财政补贴，可以按安养人数或床位计算给与补贴；又如可考虑特许经营，进行税收减免。在为残疾人社会服务提供公共产品的形式选择上，实行联合供给，如政府与第三部门的合作，政府与私营投资的合作，不同政府部门之间的合作，不同级别政府间的合作，等等。加强残疾人服务业标准化体系建设，制订行业管理政策及行业标准，编制发展规划，设计、开发服务项目，监督项目执行情况，开展项目绩效评估。各类残疾人专业服务机构和公共服务机构根据残疾人的需求，开设特殊教育、医疗康复、康复训练、残疾评测评估、托养安养、住宿服务、日间照料、中途宿舍、职业康复与培训、工疗农疗、社区支援、家庭康复养护、居家服务、职业能力评估、就业指导、职业介绍、法律服务、文化康乐、心理辅导、辅具研制与适配、无障碍交通与信息服务等服务项目。
3、完善社会救助与社会福利政策
老年残疾人享有经济权益、政治权益、文化权益、情感权益、康复权益、环境及服务权益。目前老年残疾人基本权益保障方面，存在的主要问题包括：经济权益保障不足、康复权益保障不足、服务权益保障不健全、情感权益保障欠缺。对老年残疾人社会服务的重点是保障老年残疾人的基本权益保障，包括经济保障、服务保障、情感保障。残疾人除了享有一般公民社会保障制度覆盖以外（主要指基本医疗保障、养老保障），还应享有作为老年人和残疾人享受的特殊社会救助和社会福利保障，保障的形式是多种多样的，既包括提供资金、实物，也包括提供服务、信息等帮助。
从年龄角度，对老年人提供老龄津贴。世界上许多国家和地区都建立了对老年人和残疾人的津贴制度，如我国香港地区社会福利署就规定，六十五至六十九周岁的香港居民，经过资产审查符合条件的，可以获得普通高龄津贴；而年龄在七十周岁以上的香港居民，无需资产限制即可获得高额高龄津贴。对于老年低收入者，一些国家每月还发给其家庭补助，如英国政府规定，只要老年人的收入未达到保障标准就可以获得补充年金和补充津贴。建议可按65岁—79岁，80岁—99岁，100岁及以上三个层次分不同标准给予。可以按城乡给予不同标准，城市老年人每月按三级分别给予30元、50元、80元老龄津贴，农村老年人相应层次依次为20元、40元、50元。从健康角度，对残疾人根据不同残疾等级给予残疾补助。如一级残疾100元、二级残疾80元、三级残疾50元、四级残疾30元。照此计算，一个80岁的城市残疾一级老人每月可领到150元现金补助。根据贫困线，老年残疾人还可领取最低生活保障金。根据每个地区物价上涨指数和居民生活水平，给予一定的地区生活补贴。如果每个残疾老年人都享受基本医疗保险和养老保障，上述措施足以实现残疾老年人的经济保障。残疾老年人的生活保障、服务保障、情感保障将通过社区服务网络得到满足。
4、拓展居家养老模式内涵，大力发展功能齐全的社区服务网络
家庭始终是养老最佳场所，只有那些已不能在家生活或不愿在家生活的老人才能集中供养。前文分析表明，四级残疾老人占残疾老人总数的45.07%，三级残疾老人占残疾老人总数的29.82%，二者合计为74.89%，残疾老年人以轻度残疾居多。对于轻度残疾老年人及一般老人，以居家养老为主。为了减轻政府和家庭的养老负担，居家养老成为经济适用的养老模式，可以说，居家养老是传统家庭养老模式的发展。居家养老以社区和家庭为依托，是对服务需求繁杂锁碎、专业化程度差异较大的老年服务市场的一种社会化、专业化养老模式。社区是老年人生活的基本环境，是解决老年人保障的基点，通过社区互助，让老年残疾人与社会保持接触，以实现他们作为社区成员的角色，保持他们的常态生活。为了充分发挥居家养老的优势，必须尽快完善社区居家养老服务网络。
目前社区服务机构不仅数量严重短缺，而且结构功能单一，无法满足老年人众多细碎需求。社区服务网络建立可分三步走，第一步，在2012年之前，在每个街道或乡镇建设一所社区居家养老服务中心；第二步，随着功能区分的原则，继续增设老年服务机构，在2015年实现居民步行15分钟范围内建设一所社区服务机构；第三步，进行规模、功能整合布局，到2020年形成功能齐全的、服务高效的社区服务网络。
社区服务机构的设置要考虑功能整合。功能设计应从老年人、社区需求出发，合理设置和发展相应机构。从社区居民（尤其是老年残疾人）角度，其社区服务需求可以分为：生活照顾、医疗康复、文化娱乐、咨询服务（心理、情感、法律）、社会紧急救助（庇护所、收容站）、临终关怀、健康教育等。又如社区康复服务机构，既可以送上门服务、定期专访，也可以接受有需要老人来中心使用康复设施；对老人的生活护理，可以是长期的、短期的、日托的、周托的，服务形式和内容应十分灵活。所有社区机构设施和服务收费亦可以是多层次的，有完全免费的，有部分或完全补助实现低价服务的，有度身订造高端服务的。服务收费原则一是普惠大众；二是根据老人和其家庭经济状况适当收费。近期应大力发展三种类型的社区服务机构，一是综合性服务的老人之家；二是提供生活照顾的护理中心；三是提供医疗康复的保健康复中心。只有这种多层次、多形式的社区服务网络，才能最大效益地发挥居家养老作用，最大限度满足老年人丰富需求。
5、对重度残疾老年人，尽快实行集中托养
目前没有专门面向老年残疾人的安养机构。对生活不能自理、经济贫困的重度残疾老人，应由政府出面落实，尽快实行集中托养。传统的集中供养模式内涵必须相应拓展，例如集中托养的老人院，可以分为经济贫困照顾型、生活不能自理的特殊护理型、无家可归安置型、高龄老人临终关怀型。集中托养可分三步走：第一步，充分利用现有资源，由民政部门负责的养老院给出空置床位或加以扩充新床位，安置重度残疾老年人；第二步，加快实施重度残疾人托养制度。在残疾人较多的地区，确保有一所残疾人托养机构，重点安置重度残疾人，包括重度残疾老年人；第三步，对托养机构等残疾人专业服务机构，实行专业化管理。重要岗位工作人员，培训上岗，推行专业资格证制度，并接受专业考评。
--(本文摘自《残疾人社会保障与服务国际论坛暨第三届中国残疾人事业发展论坛论文集》)
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