孤残儿童供养服务的优化路径

　　作者/贵州大学劳动与社会保障系主任 高圆圆

　　新中国成立后，我国孤残儿童事业得到了政府相关部门的重视，经过多年来的发展，我国在孤残儿童事业方面已经形成了以机构照顾服务为骨干、家庭寄养服务为辅助、民间收养为补充的供养方式多元化的供养格局，保障了孤残儿童的基本生活。随着现代社会保障制度的发展，人民生活水平的整体提高，孤残儿童供养质量和水平亟待提高。根据十三五规划中提出要关爱未成年人健康成长，将儿童的身心健康都提到了发展的首位，那么，接下来的五年需要创新孤残儿童供养制度的发展理念，完善对孤残儿童身心健康更为有利的供养服务。

　　孤残儿童供养格局的变迁与发展

　　我国孤残儿童供养格局的形成，经历了从集中供养到家庭寄养、民间收养的发展与转变。在供养内容上也从关注生存向关注教育、康复转变。从建国开始，我国便成立了收容社会弃婴、孤儿并给予供养的儿童福利院，由政府财政出资，配备合格的社会保育人员，对孤残儿童基本生活和受教育权利给予保障，较好地解决了建国前遗留下来的社会民生问题。在50年代末期，社会上无家可归的孤儿、弃婴数量曾一度减少，到了80年代孤儿、弃婴、残疾子女又开始增多。在供养机制上面，儿童福利院采取“统一抚养、分类分班管理”的方针。对健全儿童的供养，实行养与教相结合。对残疾儿童的供养机制上，采取养、教、治相结合。近年来，孤残儿童的数量趋于增长，且孤儿中残疾儿童比例持续上升，福利机构开始重点关注孤残儿童的身体康复问题。对一般的肢体残疾儿童给予治疗、康复，以及职业教育和技能培训，使其能自理生活，为走向社会从事劳动创造条件。对智力发育不全者，给予自理生活能力和简单劳动能力的训练。

　　在机构供养的基础上，政府放宽了收养弃婴的政策，允许民间爱心人士收养孤残儿童，并专门颁布了《中华人民共和国收养法》，对收养儿童进行了规范和约束。随后又出台了《孤儿基本保障的实施意见》，孤残儿童的生活保障制度就此正式形成，从此孤残儿童有了更为固定的生活来源。

　　2003年，为了让福利院孤残儿童的成长环境更为亲情化，民政部出台了《家庭寄养管理暂行办法》，将家庭寄养模式引入到孤残儿童供养服务体系中，并在全国进行推广。在民政部门监护下，为孤残孩子找到合适的寄养家庭，从封闭式的看护空间走向开放式的生活环境。孤残儿童来到寄养家庭中，自理能力、活动能力、社会交往能力方面均有一定的提高。比如他们的身体素质变好了,心理素质、智力水平、性格气质也有所改善。

　　当前孤残儿童供养服务存在的问题

　　长期以来，机构供养在孤残儿童供养中一直处于支柱地位，使无家可归、无人照顾的残疾儿童得到了庇护。但是，机构供养也屡遭诟病。主要原因是机构供养被认为缺乏温情。在综合性福利院里，孤残儿童、孤寡老人等三无人员被供养在一起，违背了儿童成长发育、性格形成的基本规律。对这些孤残儿童来说，由于环境的单一、信息的匮乏，导致他们无法通过模仿其他儿童得到发展和实现社会融合。再加上照护人员数量、素质有限制约了孤残儿童的供养水平。因长期缺乏足够的照护，孤残儿童可能出现自理能力、沟通能力丧失、社会交往能力匮乏等问题。一些儿童福利院实行的“爱心妈妈”模式，即从社会上募集一些对孩子有爱心的志愿者，使孤残儿童在福利机构里也能充分得到“妈妈”的爱。但是无论是在岗职工，护工、还是爱心妈妈的数量，都存在不足。对于福利院的护理人员来讲，一个人要负责很多个孩子，加班也是常有的事。如此一来，能够满足孩子的基本生活已是极限，更不用谈心理辅导了。研究表明，在封闭环境下长大的儿童，多出现不可逆转的心理伤害。这些孤残儿童比一般的儿童少年更易发生孤立、孤独和压抑等精神问题。

　　相反，被寄养在家庭和社会中的孤残儿童，他们能够正常的获得成长所需要的信息，并可以自己通过多样化的生活环境的学习和模仿，来获得在社会中生存的所需要的能力。但是，家庭寄养在现实生活中也出现了许多问题。这些问题主要是两个方面，一是政府相关部门缺乏寄养家庭条件的严格筛选。根据要求应当在具备医疗、特殊教育、康复训练条件的社区中为有残疾的被寄养儿童选择寄养家庭，而在实施过程中这一点却被人为忽略，这使得被寄养儿童得不到及时矫治、自立能力得不到提高。二是，政府相关部门缺乏对寄养家庭的定期回访，未能建立寄养儿童能力的评估体系，从而导致了被寄养儿童家庭教育匮乏、人身安全受到威胁等诸多问题。

　　此外，民间收养也存在着诸多问题。如今孤儿的管理和孤儿的生活水平并非像法律规定的那样。不少收养机构和收养人发生非法收养或利用善款敛财等违法行为，违背了收养行为的慈善性质，也损害了残疾孤儿的身心权益。

　　优化和完善孤残儿童的供养服务的路径

　　从以上三个供养渠道所提供的服务现状来看，孤残儿童供养出现的一系列问题，都集中反映了供养服务理念落后、政府相关部门的管理严重缺位和监管部门监管不到位。

　　要优化供养服务的理念，一方面，要让孤残儿童保持身心健康，具备一定的自理能力。另一方面要为孤残儿童提供更为人性化的服务，使他们获得家庭归属感和社会归属感，培养他们的劳动技能和社会适应能力。下一步孤残儿童服务体系建设，要以孤残儿童能力的全面发展为目标。要落实这一理念，就需要在稳定当前多元化供养格局的基础上，强化各个供养服务主体的作用。发挥各个服务主体的综合服务能力，包括生活照料服务、教育服务、心理支持服务、医疗服务功能和康复训练服务以完善孤残儿童的供养服务体系。

　　首先，将福利院建设成多功能为一体的综合服务机构，为孤残儿童提供养育、治疗、教育、康复和心理支持多项服务。目前福利机构的功能已具备保育和护理、教学管理和特殊教育、医疗保健及康复训练、儿童的饮食及营养等方面的功能。即养、治、教的基本功能已经具备，很显然，在心理建设不足的问题比较突出。急需要建立由心理咨询师、社会工作志愿者组成的队伍，介入到这些机构，对福利机构实施辅助性的指导。但是，护工缺口和志愿者不足已经成为儿童福利院的供养事业发展面临的难题。基于这一问题，需要加快培育高素质的保育人员，扩大保育人员培养的规模，提高保育人员的工资待遇，以保证保育人员数量和服务质量。而志愿事业发展，则需要加强志愿事业的宣传，动员全社会的力量，培养优秀的社工队伍介入到福利机构中来。

　　其次，发挥家庭寄养主体对孤残儿童的心理支持作用。实现家庭寄养的真正目的，给孤残儿童提供一个既温暖又安全的家的环境。一是，做好资格条件审查和认定，这是实现家庭寄养基本目标的前提基础。寄养父母的年龄、抚养能力作为重要的考察标准，比如寄养父母是否会付出爱心，接纳孩子的残疾，是否能够提供孩子所需要归属感和安全感，是否具备处理孩子行为问题的能力，能够为寄养儿童提供康复的机会，是否会给予寄养儿童个性化的成长空间，对孩子的成长有所期望。二是，完善目前的家庭寄养登记程序，建立家庭寄养跟踪回访制度。让寄养父母了解寄养儿童的基本情况，如身心健康程度、寄养史、了解民政部门的监督管理，记录寄养父母的情况并录入家庭寄养登记系统。民政部门需要对寄养家庭进行回访，围绕寄养儿童生活状况、管教状况等做分阶段回访总结，分析其中存在的问题，采取有效措施及时解决问题。三是建立寄养儿童的全额补贴制度。寄养父母在儿童的生活中承担着主要的抚养责任，需要民政部门的相关福利机构来对家庭进行支持。就需要建立寄养儿童全额补贴制度，将寄养儿童的生活费用、医疗费用、教育费用、娱乐费用等全部纳入预算，由民政部门建立专项财政资金予以拨付。补贴标准不能低于一般家庭残疾儿童所需要的平均费用，尽量减少寄养父母的负担。

　　再次，发挥民间收养的功能，要加快建立严格的收养监管制度。

　　鉴于政府对民间收养还处于“单一信任、放任松弛”的管理模式，有必要转向理性信任、控制监管的管理模式，使民间收养制度从失范走向有序，完善相关制度，包括民间收养登记制度、机构财务监管机制、相关经济支持和培训制度。一是建立严格的民间收养登记制度，就是将残疾孤儿全部纳入收养管理系统，这是发挥民间收养积极功能的重要途径。二是需要建立定期的资金支持制度，加强对民间收养机构提供资金支持，特别是一些经济有困难的民间机构，政府要给予大力支持，帮助他们改善收养空间和环境，确保孤儿的生命安全。三是政府和社会还要对民间机构的运作实施严格监管，建立一个公平、开放、合理、高效的监管机制，为民间组织提供一个有章可循、严格履行义务的基准。那么，通过鼓励机构发展和约束不规范行为双管齐下，可以实现政府对民间收养机构的有效管理。四是需要建立收养家庭培训制度。定期对收养家庭进行培训，包括开展育婴培训、特殊教育培训、基本康复知识、康复训练的专业性培训。开展收养人的基本教育培训，能够有效提高收养人的抚养水平，从而有效地发挥家庭供养功能。