日本孤残儿童福利的特点及启示

　　文/首都经济贸易大学社会保障研究中心主任 吕学静

　　日本作为经济发达国家，其孤残儿童福利政策的制定具有比较独特的理念。本文综合概述了日本孤残儿童所能享受到的具有特色的福利现状，归纳了其主要特点，并提出了对中国的启示与建议。

　　日本孤残儿童福利现状

　　在日本，孤残儿童除了享受一般残疾人所享受的福利政策外，作为弱势群体中更加特殊的人群，政府对孤残儿童更有一些特别的优惠措施，主要体现在教育、生活津贴及养育方式等方面。

　　(一)日本残疾儿童的教育福利

　　在日本，残疾人被称为“障碍者”。残疾儿童按规定除了可以享受残疾人出行、就医等全方位的福利政策外，还能享受到政府的一系列教育优惠措施。比如：日本各地区都设有专门针对残疾儿童的“特别支援学校”，确保残疾儿童接受义务教育。残疾儿童到普通公立学校就学，学校不得拒收。即使是超出义务教育的高中和大学，入学考试也不设体检，只要残疾人能考上，就能入校读书。为鼓励盲童和聋童进专门学校受教育，国家给予部分资助。其中包括：书本费，文具费，校内午餐费，走读来往的交通费，旅览费 ，还有残障学生回父母家的探亲费等。

　　不仅如此，近期日本还放宽了残疾儿童的就学限制。一直以来，根据相关规定，日本残疾儿童一般只能去特别支援学校就读。日本文部科学省重新考虑后决定，残疾孩子和家长们可以自己决定去特别支援学校还是普通学校就读。此外，文部省还决定，残疾学生即使已经入学，在升级时也可以灵活变更学校。文部科学省已经修订了相关的学校教育法实施令，并从2013年9月1日开始执行 。

　　更有媒体报道，为了支持残疾儿童学习，日本文部科学省于2013年6月召开了专门充实残疾儿童教育的讨论会，提出通过有效利用平板电脑等网络通信设备，根据孩子们的残疾状况及理解程度，分别对他们进行指导。

　　(二)日本残疾儿童家庭福利

　　1974年，日本颁布了《支付特别儿童抚养津贴》，这是给残疾儿童父母提供的津贴。这个津贴是以残疾儿童家庭为对象，并且是对20岁以下的残疾儿童，按照残疾的程度支付的津贴。有最严重残疾儿童的家庭，月支付给57500日元 ，有一般残疾儿童的家庭，月支付给33800日元。

　　同时，对于20岁以下的残障儿童和需要经常护理的重残儿童，另有"残障福利津贴"，其数额各地不一。东京是世界上物价最贵的大城市之一，每人每月发给15500日元。

　　日本从1974年还开始实施“障碍儿童保育”等措施，扩充障碍儿童的保育政策。家有残疾儿童的话，每周可以任选一天把残疾小孩送到机构里面去免费看护，为的是让家长每周能够有一天的时间放松一下，安排做点自己的事情。同时家有残疾儿童的话，医疗费用全免，这样就解除了有残疾儿童家庭的后顾之忧。

　　(三)日本孤残儿童的养育方式

　　日本一般来说对孤残儿童的养育方式主要有三种：一是乳儿院;二是儿童福利院;三是家庭寄养。1、乳儿院。主要是收养1岁左右的孤儿。日本大多数2岁以内的孤儿在这类福利设施中。2、儿童福利院。这类设施主要收养除乳儿以外的失去保护者的孤儿或受到虐待的儿童，主要目的是培养他们自立。1997年的儿童福利法中，也明确了儿童福利机构这类设施在原来保护、养育儿童的基础上增加了对儿童自立援助的功能。3、家庭寄养。家庭寄养就是希望养育孤儿并且得到都道府县知事认可的人，在儿童咨询所可以把确认有必要领养的儿童领到自家来养育的作法。由于家庭寄养制度，对孩子的健康成长有巨大好处，日本政府就大力宣传这一做法，而且有社会各方协助。2002年10月，日本厚生劳动省制定了家庭寄养的最低标准，家庭寄养的分类也由原来的养育寄养、短期寄养，扩充为专门寄养和亲戚寄养等。

　　日本孤残儿童福利的特点

　　(一)残疾儿童教育体现以残疾儿童为本的理念

　　首先是尊重、平等对待残疾儿童。这一点从学校的名称修改就可以看出，以前残疾儿童学校都被称为“特殊学校”，后来统一改名为“特别支援学校”。其次是给残疾儿童以教育的选择权。让残疾儿童及家长自己选择、决定是上哪一类学校，在升学时还可以再重新选择学校，这也充分体现了给与残疾儿童以充分的教育自由选择的权利。最后是日本残疾儿童教育充分体现了尊重个性化差异、因材施教的理念。日本目前正在研究逐步开展入学残疾儿童人手一部平板电脑，进行一对一教学的具体实施措施，包括与之相配套的教师教学技能的提升培训等，以期达到能够根据儿童的残疾状况及理解程度，分别对他们进行个性化指导的目的。

　　(二)残疾儿童福利津贴与服务体现注重支援相关家庭的理念

　　这一点我们从上述残疾儿童补贴上可以看出，日本不仅有对残疾儿童个人的“残障福利津贴”，还安排了对有残疾儿童家庭的“特别儿童抚养津贴”，虽然金额并不大，每月发放给这样的家庭津贴大约相当于2000—3500元人民币，但毕竟可以给残障儿童家庭带来精神上的支持和情感上的暖意;而且，不仅有经济上的安排，还有服务上的支援。日本从1974年开始实施的“障碍儿童保育”等措施，让残疾儿童家长每周可以任选一天把残疾小孩送到机构里面去免费看护。这样的制度已实施了40年以上，看起来是让残疾儿童家庭成员，主要是父母有休息和喘息的机会，实质上是对更好照护残疾儿童的更细致入微的制度安排。

　　(三)精细化的制定以家庭寄养为主的孤残儿童的养育制度

　　日本大力推行孤残儿童的家庭寄养方式，家庭寄养制度是基于日本的儿童福利法建立起来的制度，日本从2002年起，又进一步做了非常精细的制度安排。其一是明确了家庭寄养的范围。寄养对象是由于因父母生病、去向不明、离婚等情况无法在家庭中生活的孩子。其二是划分了家庭寄养的种类。主要有养育家庭寄养、短期家庭寄养、专门家庭寄养 及亲戚家庭寄养 等四种。此外，还有希望成为养子关系的养育寄养，以及家庭寄养型的小组式的家庭，比如同时寄养4-6人的家庭寄养模式等。其三是规定了家庭寄养应具备的条件。在日本成为家庭寄养并不要求有特别的资格。基本要求是：身心健康;理解孩子;有热情和爱心;经济上不贫困;在养育孩子方面没有虐待行为等。有关部门对是否符合这些条件要进行审查。形式也可以多种多样，即使是没结过婚的人、单亲家庭也可以。其四是简化了办理家庭寄养的手续和流程。在日本办理家庭寄养的手续比较简单：第一步到市区町村的儿童咨询所去咨询;第二步是向最近的儿童咨询所提出申请书;第三步是儿童咨询所经过家庭调查，由儿童福利审议会进行审议;第四步是经过所在的指定市的市长认定进行家庭寄养登记;最后寄养开始。有关寄养方面的各种问题都可以到儿童咨询所来咨询。由国家支付寄养儿童养育生活费、医疗费、学校教育费还有寄养补贴等。总之，日本有明确的家庭寄养的标准和规定为的是孤残儿童受到全面保护。

　　(四)残障儿童福利以帮助残障儿童生活自立为着眼点

　　日本《儿童福利法》的适用对象是从未满1岁的婴儿到18岁的少年，在第二十四条关于对残障儿童的福利保障中规定，智力残障儿童设施的设置者，针对残障儿童所具有的能力和适应性，行政机关、教育机关以及其他各相关联机构都应紧密地合作，以使他们能够自立地从事日常生活和社会生活。日本残障儿童福利是要“帮助残障儿童生活自立”，是要保证残障儿童人人享有尊严与人格、享受正常的社会生活。这是日本以残障儿童为本位的福利实施的基本原则。为了加强对残疾儿童的支援，日本政府近期修订了有关政策，并于2012年开始施行新的“残疾人自立支援法”的修订版。

　　对中国的启示与建议

　　日本不仅是一个孤残儿童福利具有独自特性的发达国家，也是与我国具有许多相同历史文化传统的亚洲国家。从日本孤残儿童福利政策的实践与经验中，我们可以得到如下几点启示：

　　(一)坚持以援助孤残儿童家庭为主体的政策导向

　　在儒家传统思想文化的影响下，日本孤残儿童福利政策的基本方针始终体现了以‘家庭’为中心的特点。这种从20世纪60年代形成的日本型孤残儿童福利模式半个多世纪以来依然在日本有着根深蒂固的主导地位，所以对“养育、抚育孤残儿童家庭的支援”和“孤残儿童权利的保障”仍将作为今后日本孤残儿童福利的目标和基本方针。而我国也应当加强对残疾儿童家庭的福利，不论是在经济上还是在服务上。建议建立残疾儿童家庭津贴，大力发展各种形式的家庭寄养，保证孤残儿童能够健康成长。

　　(二)尽快建立健全孤残儿童福利法律法规体系

　　日本在孤残儿童福利方面能取得这样的成绩，首先要归功于完善的法律体系。《障碍者基本法》是日本残疾人事业最基础的法律，同时还有与之配套的诸多相关法律。此外，各地方也有相应的法律法规与其配套。日本在新政策出台之前，立法部门要广泛征求社会各界和残疾人意见。在法规政策出台后，法规的执行就会受到方方面面的监督。政府还会根据社会的发展，对相关法律进行修改或出台新法，使其适应新的形势。一般每隔3—5年修订一次，《障碍者基本法》自1970年实施以来已经进行了7次修改。从整体看，完善的法律法规为残疾人事业的发展提供了有效保障。我国目前的孤残儿童福利法律虽然有《未成年人保护法》、《收养法》以及《加强孤儿救助工作的意见》等，但体系比较单一。我国应尽快建立健全孤残儿童福利的法律法规体系，从制度上保障孤残儿童的各种权益。

　　(三)注重全社会通力合作

　　孤残儿童是社会上最弱小、最困难的群体，帮助他们需要全社会通力合作，这也是日本最通常的做法。日本有保障孤残儿童权益的完善的法律体系，社会各界对孤残儿童的关怀无微不至，日本全社会良好的关爱孤残儿童的风尚，为孤残儿童创造了一个舒心的社会环境。以日本孤残儿童的家庭寄养为例，不仅有政策、法规、制度作保障，有各级政府从上到下的行政实施，还有来自社会各方的支持。比如在日本专门有家庭寄养的促进机构——“家庭寄养会”。在日本有全国性的“全国家庭寄养会”，属于财团法人的性质，总部设在东京，各城市都有分会。全国家庭寄养会每年都要召开全国家庭寄养大会;各家庭寄养分会，也要为提高家庭寄养的资质，展开研修研讨，目的是为了家庭寄养制度的普及和发展，家庭寄养会是家庭寄养者交流和相互支援的平台。我国也应该像日本成立家庭寄养会那样，积极做好孤残儿童家庭寄养宣传工作，在工作中要充分注意利用和发挥社区各类资源对孤残儿童健康成长的支持作用，形成全社会关注孤残儿童的良好社会氛围。

　　(四)走渐进式发展的道路

　　日本孤残儿童福利政策从形成到高度发展经过了半个多世纪的漫长历程。这也是我国发展孤残儿童福利的发展方向，同时也是我国经济社会发展的必然要求。但由于我国受经济社会发展水平制约,地区之间、城乡之间孤残儿童的生存、保护和发展的条件与水平存在很大差异,孤残儿童保护工作的发展仍很不平衡。我们应借鉴日本的经验，以孤残儿童为本，走一条渐进式的发展道路，建立和完善中国特色的孤残儿童福利制度。

　　孤残儿童是世界各国都有的一个特殊困难群体，对孤残儿童的关照、保护和救助力度，是衡量社会文明程度的一个坐标，也是实现经济社会全面、协调、可持续发展的必然要求。学习和借鉴日本以及国外的经验，努力推进中国孤残儿童福利事业向更高层次发展，是我们的责任与使命。