摘 要
残疾人服务是公共服务的重要组成部分。科学测量和评价残疾人服务质量管理是提升残疾人服务水平的必然要求。本文通过对国内外相关法律法规和广东省相关政策以及学术界相关成果的研究，阐述里残疾人服务质量评价指标构建的理论基础，从理论上初步构建了一套广东残疾人服务质量管理评价指标体系，然后再通过问卷调查，对该套指标体系进行隶属度分析、相关分析、鉴别力分析、信度和效度分析，在实证筛选的基础上，再根据在广东省部分地方实地调研情况，对部分指标进行删减或增设，并确定指标权重，最终构建了一套包含有4个一级指标、10个二级指标和69个三级指标的完整的广东残疾人服务质量管理评价指标体系。
关键词：广东残疾人服务质量管理评价指标
第一章 绪 论
一、研究背景
残疾人是人类社会的的重要组成部分，是人类发展多样性的体现。党的十九大报告提出，发展残疾人事业，加强残疾康复服务。习近平总书记强调，2020年全面建成小康社会，残疾人一个也不能少。要重视残疾人健康，努力实现残疾人“人人享有康复服务”的目标。根据我国第六次人口普查公报，我国现有8300多万残疾人，占全国人口的6.34%，涉及2.6亿家庭人口。广东现有500多万残疾人，占全省人口的5.86%，涉及全省五分之一家庭户的2000万人口。因此，残疾人是一个数量庞大的社会群体。由于这个群体具有与其他社会群体不同的特性，所以残疾人不仅需要享受与其他群体一样的基本公共服务，而且需要享有适应本群体特性的社会服务。从服务的主体和内容来看，残疾人服务是政府和社会通过准确掌握残疾人需求和科学有效的方法，向残疾人提供的康复、救助、教育、就业、扶贫、维权、文化和体育等服务，其目的是使残疾人享有与健全人同样的工作和生活条件。提高残疾人服务水平，改善残疾人生存和发展状况，是全面建成小康社会的必然要求，也是促进社会公平和提高社会文明程度的具体体现。
改革开放以来，随着我国经济社会的不断发展，党和政府也在不断创新和完善残疾人服务政策，持续推动提升残疾人服务水平。1990年制订并于2008年修订的《中华人民共和国残疾人保障法》分别从康复、教育、劳动就业、文化生活、社会保障、无障碍环境等方面对残疾人应该享有的权利和服务进行了界定和规范。2008年，中共中央和国务院制订的《关于促进残疾人事业发展的意见》明确要求，健全残疾人社会保障制度，健全残疾人服务体系。针对残疾人特殊性、多样性、类别化的服务需求，建立健全以专业机构为骨干、社区为基础、家庭邻里为依托，以生活照料、医疗卫生、康复、社会保障、教育、就业、文化体育、维权为主要内容的残疾人服务体系。2009年，中共广东省委、省政府制订的《关于加快残疾人事业发展的决定》对广东残疾人事业发展目标、宪善残疾人社会保障制度、促进残疾人全面发展、健全残疾人服务体系、实施加快残疾人事业发展的重点项目、优化残疾人事业发展的社会环境等提出了明确要求。2010年，国务院办公厅转发《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》提出要加强残疾人服务体系规划和制度建设，有效整合各方资源，统筹发展残疾人康复、教育、就业、扶贫、托养、无障碍、文化体育、维权等专项服务，不断扩大残疾人服务覆盖面。制定、完善残疾人服务机构建设、服务、技术和绩效考核标准，完善行业管理制度和评价机制，推进残疾人服务体系的规范化和专业化，全面提高为残疾人服务的能力和水平。2012年，国务院制订的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确提出了政府为残疾人提供基本公共服务的内容、重点任务、服务标准和保障工程。2015年，国务院制订的《关于加快推进残疾人小康进程的意见》提出要进一步健全残疾人基本公共服务体系，强化服务能力，为残疾人融合发展创造更加便利的条件和更加友好的环境。具体包括强化残疾预防和康复等服务、提高残疾人受教育水平、强化残疾人服务设施建设、全面推进城乡无障碍环境建设等四个方面的内容。2016年，国务院关于印发《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》提出要建立残疾人基本公共服务标准体系。加快制定残疾人基本公共服务国家标准体系。制定实施残疾人康复、辅助器具、教育、就业服务、托养、盲人医疗按摩等服务机构设施建设、设备配置、人员配备、服务规范、服务质量评价等标准，加强绩效考评，提高服务制度化、均等化、专业化水平。培育建立残疾人服务品牌。2017年，国务院发布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》专门针对残疾人基本公共服务做出部署，在规划的第八部分制定了残疾人基本公共服务清单。
二、研究问题
残疾人服务政策的创新和完善为提升残疾人服务水平提供了良好的政策环境和制度保障。近年来，为提升残疾人服务质量，增加残疾人服务供给，各地政府在直接为残疾人提供基本公共服务的同时，也逐步采用政府购买服务的模式为残疾人提供服务。作为一种重要的政府治理工具，以政府购买服务方式来解决公共服务的供给问题，这一做法起源于20世纪80年代的西方发达国家。如今，政府购买服务已经被西方发达国家政府广泛的运用于解决医疗、教育、养老、残障康复等众多公共领域中的服务供给问题，并收到了很好的效果。在我国，2000年以后，上海、南京、深圳、广州等地开始探索在社会服务等公共服务领域实施政府购买服务。2010年起，广州等地将政府购买社工服务的资金纳入财政年度预算，并借鉴香港“整笔拨款津贴制度”，形成从财政预算、政府采购、合约签订、资金拨付到财务审计的一系列制度设计。以广州为例，从2008年至2016年，广州市累计投入政府购买社工服务财政资金达18亿元。2014年，国家财政部等六部门印发《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》，各地开始探索实施政府购买残疾人服务工作。
政府购买残疾人服务需要解决三个问题：一是购买主体买到的是否是残疾人需要的服务产品？二是承接主体生产和出售的服务产品是否能够满足残疾人的需要？三是买卖双方交易的服务产品数量和质量如何？交易标准是什么？这就需要对交易的服务产品进行测量和评价。对于服务产品来说，如果没有测量和评价，就无法进行交易。从前期调查的情况来看，现阶段我国一些地方政府在购买残疾人服务时普遍缺乏服务购买的尺度和标准，对服务产品的界定比较模糊，致使购买的残疾人服务质量难于得到保证，用于购买服务的财政资金绩效无法实现最大化。因此，构建一套政府购买残疾人服务质量管理评价指标体系就显得十分重要。这就是本课题所要研究的问题。
三、研究意义
残疾人服务质量管理评价是推动残疾人服务事业发展、提高残疾人服务质量管理的重要手段和工具。通过服务质量管理评价可以了解服务资源及其利用情况、服务工作进展情况、服务的效果和结果等,为制定残疾人服务规划和目标以及服务策略提供依据，还可以对各种残疾人服务项目实施过程进行监督,提高服务管理的科学化、标准化和规范化。从总体上来看，我国残疾人服务质量管理评价工作还没有有效开展起来，还缺乏一套相对科学合理的残疾人服务质量管理评价指标体系，因此，构建一套科学合理的指标体系刻不容缓。本研究的意义在于通过对现行残疾人服务质量管理评价指标体系和学术研究成果以及国外相关评价指标体系的系统分析,运用科学方法，构建一套较为科学合理的残疾人服务质量管理评价指标体系。本研究对于提升残疾人服务管理质量、促进残疾人事业发展具有重要意义。
四、研究框架与方法
（一）研究框架
本课题在文献梳理的基础上对残疾人服务质量管理及其评价进行了理论分析，进而分析了残疾人服务质量管理评价指标体系构建的原则和流程，对残疾人服务质量管理评价指标体系进行了理论构建和实证筛选，最终构建了一套广东残疾人服务质量管理评价指标体系。根据研究内容构建研究框架如下：
图1-1研究框架
（二）研究方法
1.文献研究。目前学术界对于残疾人服务质量管理评价指标体系的研究产生了的文献，要展开新的研究，需要梳理和分析现有文献，筛选归纳与本研究相关的文献和主要观点，在此基础上构建新的研究框架。
2.实地访谈。2019年7月至9月，课题组对广州市残联等单位及其所属相关机构进行了实地考察和调研，与调查对象进行访谈，通过观察、体验和对话方式收集相关资料信息。除此之外，2019年9月24日，课题组还应邀参加了由广东省残疾人事业发展研究会主办的在东莞召开的“广东残疾人社区康园建设与辅助性就业研讨会”，与会期间与来自各地的残联领导和残疾人服务机构的代表进行了交流。详见表1-1。
3.专家咨询。课题组在实地调研的同时，也进行了专家咨询，专家咨询的目的在于对构建的理论指标进行实证筛选。指标的隶属度分析、相关性分析、鉴别力分析、信度和效度分析主要依据专家咨询的数据进行。课题组通过各种方式征求专家对指标体系的意见。
表1-1调研行程表
第二章 文献综述
国内外关于残疾人服务质量及其评价指标体系的文献主要有三类，一是联合国和西方发达国家有关残疾人服务的相关法律法规；二是中央、部分省份和广东省有关残疾人服务的有关法律法规和政策；三是学术界的相关研究成果。
一、国外相关法律综述
1982年，联合国通过了《关于残疾人的世界行动纲领》。纲领确定了促进推行有关伤残预防和伤残康复的有效措施，提出了残疾人在残疾预防、伤残康复和机会平等诸方面的任务；1993年，联合国通过了《残疾人机会均等标准规则》，规则提出了意识提升、医疗护理、康复、支持性服务、无障碍环境等22条实现残疾人机会均等的标准。2006年联合国通过了《残疾人权利公约》，公约核心是确保残疾人享有与健全人相同的权利，并以正式公民的身份生活，从而在获得同等机会的情况下，为社会作出宝贵贡献。公约涵括了残疾人应享的各项权利，如享有平等、不受歧视和在法律面前平等的权利；享有健康、就业、受教育和无障碍环境的权利；享有参与政治和文化生活的权利等。
1990年，美国颁布残疾人法案（ADA），该法案禁止歧视，确保残疾人在就业、国家和政府服务、公共场所、商业设施和交通等方面享有平等的机会和获得机会。2010年美国颁布了残疾人法案。该法案对残疾人住宅、工作场所、娱乐场所、商业场所等建筑物提出了一些符合残疾人特征的建筑要求，确保残疾人的无障碍环境的实现。1993年，澳大利亚首次提出《残疾人服务国家标准》，该标准包括权利、参与和包容、个人产出、反馈和投诉建议、服务获得、服务管理等6个方面，强调以人为中心的服务，并且强调服务应在人权和质量管理的基础上建立。国外关于服务标准比较全面，也特别强调残疾人人权的保护，相关的政策法案也比较完备，但是在服务评价体系的建立上还是有所欠缺。
二、国内相关法规和政策综述
在我国，随着残疾人事业的不断发展，党和国家制订了一系列的有关残疾人权利保护和服务的政策和法律法规。各地党委和政府也从本地实际出发制订了许多地方政策和法规。有关残疾人服务质量管理评价指标的文件有，2005年，国家残疾人康复工作办公室制订的《中国残疾人“人人享有康复服务”评价指标体系（2005－2015年）》（试行），该体系由14个大项、21个子项组成，包括康复管理型指标、康复业务性指标、康复效果指标三大类。之后，上海、江苏、北京等地根据各省情况也制定了残疾人康复服务的评价指标体系。2012年，国务院发布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，规划专门界定了残疾人基本公共服务国家标准。同年，国务院制定的《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》明确提出了一套残疾人服务评估指标体系，一级指标分为社会保障、公共服务、生活水平三个层面，二级指标共有20个，并有相应的权重值。随后，河南、甘肃、福建、新疆等各省级残联部门也制定了残疾人事业“十二五”发展规划执行评估指标体系。其中，福建省制订的残疾人服务评价指标体系包括社会保障、公共服务、能力建设、生活水平、专项评估五个维度，30个具体评价指标。新疆则从残疾儿童康复救助工作、康复建设、生活状况、就业工作、托养服务、辅助器具培训工作6个方面提出了一套三级指标体系，并且制定了目标值和权重以及计分方式等。而北京、上海等地区则对残疾人服务的某些具体的方面制定了评价指标，例如北京市残联印发的《北京市残疾人职业康复劳动项目绩效考核暂行办法》、《北京市基层残疾人组织规范化建设验收标准(试行)》、《北京市残疾人社会组织评估标准》，上海市的《无障碍设计标准》等。
三、国内相关研究综述
国内学者也对残疾人服务评价指标体系进行了大量研究，代表性的成果主要有：郭丽云以《中国残疾人“人人享有康复服务”评价指标体系（2005-2015）试行》文件为基础，通过特尔菲法（Delphi）和专家访谈法设计了一套初拟指标体系，该体系包括组织管理、技术支持、康复服务、质量控制4项一级指标，并通过对专家咨询意见的统计分析，最终筛选确定了23项二级指标、79项三级指标，共106项指标，并赋予指标权重。[1]陈刚、吕军等人设计出了一套量化的评价指标体系，包括政策环境、经费保障、组织网络、康复队伍建设、医学康复、社区康复、信息管理、康复知识宣传教育等8个一级指标和32个二级指标、100个三级指标，其中，100个三级指标分为58个定性指标和42个定量指标。[2]张延辉采用目标法和内容法进行评价指标的选择，设计了一套指标体系，包括6个一级指标和45个具体二级指标，他认为残疾人社会保障绩效主要体现在基本生存环境状况和就业保障、生活保障、康复保障、教育保障、服务保障等方面内容的保障目标实现程度上。苗兴壮认为，应从政府及社会的保障措施的宏观产出、受助人基本生存状态、受助人的社会参与状况、受助人的社会参与状况等四个方面确定残疾人保障水平指标和权重。朱雪明等人开发了一套包含有4个一级指标、18个二级指标组成的指标体系，基本生活指标包括农村残疾人人均纯收入、恩格尔系数等；发展状况指标包括卫生医疗和康复情况、文盲率等；人权保障指标包括无障碍环境建设、法律援助等；精神文化指标包括电话电视拥有率等。曹艳春根据马斯洛需求层次理论与残疾人社会福利保障目标，构建了一套包含残疾人基本生活类指标、安全稳定类指标、发展类指标和社会资源类指标等四类指标所组成的指标体系。吴娟等认为，应将马克思主义社会发展理论运用到残疾人基本公共服务的研究当中，应当遵循以人为本、层次性、独立性与全面性原则构建残疾人基本公共服务评价体系。
国内外相关法律法规和政策文件为课题组研制广东残疾人服务质量管理评价指标体系提供了重要依据。学术界的相关研究成果也为本课题研究提供了重要参考。总体来看，当前国内学术界和实践界对残疾人服务质量管理评价指标体系的研究仍处于探索阶段，还存在一些问题。一是研究不够均衡，尚未形成整体性的残疾人服务服务质量评价指标体系。在残疾人康复服务和社会保障服务等方面，目前有很多学者初步设计出了相关的评价指标体系，地方政府也纷纷出台相关评价指标体系的文件，进入了试行阶段，而在残疾人教育服务、文化体育服务、就业服务等方面，则缺乏相应的绩效评价指标体系。二是研究方法有待改进。许多研究只停留在指标的理论构建阶段，没有对指标进行实证筛选，从而降低了指标体系的科学化程度。三是一些研究所设计开发的指标体系缺乏可操作性，难以运用到实践当中，不能准确测量残疾人服务质量。四是一些评价指标并不属于质量管理评价指标，而是属于上级对下级的工作考核指标，这些指标所测量的结果不能真实反映残疾人服务质量。
第三章 残疾人服务质量管理评价指标体系构建的理论基础
残疾人服务质量管理评价指标体系构建需要从理论上对残疾人服务的内涵及残疾人服务供给模式、残疾人服务质量管理等相关内容进行阐述。
一、残疾人服务的内涵与分类
建设残疾人社会保障和服务体系是残疾人事业发展的必然要求。残疾人服务是基本公共服务的重要内容，需要重点保障和特别扶持。残疾人社会保障包括残疾人基本生活保障状况、残疾人参加社会保险、养老保险、医疗保险的人数、政府对残疾人参加保险的补贴状况、低收入残疾人家庭生活救助状况、残疾人康复救助状况、贫困残疾人生活补助和重度残疾人护理补贴状况、重度残疾人适配基本型辅助器具补贴状况、居家环境无障碍建设和改造补贴状况、低收入住房困难残疾人家庭危房改造状况、残疾人教育救助状况、残疾人托养服务人数、残疾人托养服务机构建设状况、接受居家托养服务的残疾人的人数等。
残疾人服务是政府和社会为残疾人提供康复、教育、就业、托养、文体和维权等方面的服务。康复服务包括残疾儿童筛查、社区康复、视力残疾康复、听力言语康复、肢体残疾康复、智力残疾康复、精神残疾康复、孤独症儿童康复和辅助器具适配的人数、康复机构和设施建设状况等。教育服务包括残疾人接受学前教育、义务教育、高中和高等教育的人数、残疾人教育机构和设施建设状况等。就业服务包括残疾人职业培训人数、就业、扶贫、安置残疾人就业人数等。文体服务包括能够收看到有字幕和手语的电视节目状况、在公共图书馆得到盲文和有声读物等阅读服务状况、残疾人特殊艺术发展状况、残疾人参加群众体育和竞技体育状况、残疾人文体机构和设施建设状况等。维权服务包括残疾人法律救助工作站和法律援助中心（工作站）建设状况，办理残疾人案件状况、城市公共交通服务设施的无障碍建设状况、信息无障碍建设状况、贫困残疾人家庭无障碍改造状况、重点服务行业要推广手语状况、大型、重点公共场所和风景区、公园的主要景点设有盲文简介和盲人手摸模型状况等。
残疾人服务按其特性可分为一般性残疾人服务和专项性残疾人服务两类。两类服务在供给主体、功能作用等方面有较大差异，需要在残疾人服务体系建设过程中区别对待，才能更好地满足残疾人特殊性、多样化、个性化的服务需求,促进人的全面发展。一般性残疾人服务是指残疾人作为公民全体的重要组成部分应与健全人同等享有的服务，内容包括医疗卫生、教育培训、劳动就业、社会保障与救助、文化体育、住房保障和法律维权等。在残疾人服务体系的建设中，一般性的残疾人服务需要纳入和融入国家公共服务大局，由公共资源和服务网络加以满足，同时其实现也需要专项性服务的介入并提供必要的辅助性支持。例如残疾人教育与健全人教育目标一致，只是在服务过程中需要康复、辅助器具和无障碍环境等支持。
二、残疾人服务供给方式创新
长期以来，我国残疾人公共服务由政府和残联组织直接提供，供给不足的矛盾十分突出，服务的规模和质量难以满足残疾人类别化、个性化的需求。应当适应国家市场化改革新方向，创新服务提供方式，让市场主体、民间资本和社会力量充分参与残疾人服务。党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。政府向社会力量购买服务是政府承担公共服务的新模式，在残疾人服务提供者上引人社会力量、引人市场竟争机制，既符合国际社会政策从国家福利向多元福利转变的发展趋势，又契合我国行政管理体制改革和社会服务社会化的发展要求。创新服务提供方式，对于残联增强社会管理能力，掌握社会化工作方式，更好地发挥残联的枢纽型社会组织作用，更好地运用社会组织、民间资本、市场主体等资源发展残疾人事业，提出更高要求。
残疾人服务兼具公共服务和特需服务双重性，一部分服务可融入公共服务中，而另一部分因残疾人的功能障碍和环境影响，需要适应性训练和全面康复。推行政府购买残疾人服务，既是思路创新，也是政策创新，既是方法创新，也是机制创新。政府购买残疾人服务，一方面可充分利用社会资源，提升服务能力，使更多残疾人得到优质、专业化的服务，另一方面也向残联提出新的挑战。残联应调整和改变传统固有的工作模式，抓住这一新机遇，做好购买主体角色的准备，承担好对承接主体的督导、监管责任，使更多的残疾人切实得到可行、有效的服务。
在政府购买模式下，残联是购买残疾人服务的主体，应承担管理责任。一是负责制定购买残疾人服务工作计划。购买服务计划包括购买服务的目的、购买服务的内容、服务方式、服务质量要求，经费核算、质量控制、督导考核等。二是进行服务对象残疾人需求调查，确定需求的数量和质量，制定服务标准并以此确定购买服务的价格，需求调查可委托专业的第三方机构实施。三是制定承接主体的选择条件，对承接主体的服务生产过程进行督导检查，与承接主体保持沟通和协调，及时解决服务过程中出现的问题。四是针对服务项目制定残疾人服务绩效评价指标体系，采用绩效评价等方式对承接主体提供的服务进行“验货”，并以此为依据进行付费。五是建立专家团队，为需求调查、督导检查、绩效评价提供专业化的技术支持。专家团队包括相关专业的医生、护理人员、心理咨询人员、辅助器具和无障碍环境改造人员、社会工作者以及熟悉基层残疾人工作的管理人员等。专家团队的人员可来自残联、卫生、教育、民政等系统，也可来源于社会组织。
三、残疾人服务质量管理及评价
质量管理是一种确定质量方针、目标和职责，并通过质量体系中的质量策划、控制、保证和改进来使其实现的活动。美国质量管理大师Juran认为，质量是适用性与贴切性，也就是符合需求，做出适合顾客观点的产品或者提供满足顾客需求的服务。另一位质量管理大师Daiming指出：“质量不良的原因有是管理不善造成的”。而全面质量管理的创始人Feigenbaum认为，质量管理是为了能够在最经济的水平上并考虑到充分满足顾客要求的条件下进行市场研究、设计、制造和售后服务，把企业内各部门的研制质量、维持质量和提高质量的活动构成为一体的一种有效的体系。质量管理的最高指导原则为：组织要产生真正的效能，对品质的控制需始于产品的设计，而终于顾客接纳该产品并且感觉满意。Crosby定义质量为“质量是对要求的符合性”。Cohen认为，全面质量管理的“全面”是指把追求质量应用于工作的方方面面，从界定客户的需求到积极主动地评估客户满意与否，“质量”意味着满足、超过客户的期望值。“管理”是指发展及保持组织力量以便不断提高质量。概括起来，全面质量管理是一种全员参与的，以各种科学方法改进组织管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获得顾客满意的管理理念、制度和方法。
20世纪80年代末，由美国学者A.Parasuraman、Zeithaml和Berry依据全面质量管理理论构建了一个SERVQUAL质量管理模型，其理论核心是“服务质量差距模型”，即服务质量取决于用户所感知的服务水平与用户所期望的服务水平之间的差别程度（因此又称为“期望－感知”模型），用户的期望是开展优质服务的先决条件，提供优质服务的关键就是要超过用户的期望值。SERVQUAL模型是测量服务质量的工具，它的五个测量指标为有形性、可靠性、响应性、保证性、和移情性。具体内容见表3-1.
表3-1SERVQUAL模型测量指标
1987年，国际标准化组织（InternationalOrganizationforStandardization，简称ISO）制定了ISO9000质量管理体系。该标准可帮助组织实施并有效运行质量管理体系，是质量管理体系通用的要求和指南。该标准认为，质量是由人去控制的，只要是人，难免犯这样或那样的错误。那么如何预防犯错、少犯错、或者尽量不给你犯错的机会，这就是ISO9000标准的精髓。预防措施是一项重要的改进活动。它是自发的、主动的、先进的。组织采取预防措施的能力是管理实力的表现。
20世纪80年代，在企业管理中取得巨大成功的全面质量管理的理念和方法开始引进到政府管理和公共服务之中。这是因为，公共服务需要大量的公共资源投入，如何在控制服务成本的前提下保证公共服务质量及效率、满足公众的服务需求是公共服务供给必须关注的问题。残疾人服务是公共服务的重要组成部分。为了提升残疾人服务的供给质量和效率，政府需要建立服务监察体系，引入评估监管机制，加强服务质量管理，强化问责制度。残疾人服务质量管理是指确定残疾人服务质量目标，明确服务提供者和生产者的职责，通过服务质量计划、控制、指挥、协调、沟通、问责等手段，来提升残疾人服务质量的活动。残疾人服务质量管理的根本目的在于提高公共资源的利用效率，降低行政服务成本，满足残疾人对高质量服务的需求。对残疾人服务质量管理进行评价是提高残疾人服务质量管理水平的重要手段，为此，就需要设计开发一套科学的评价指标体系。从评价主体来看，既可以由残联组织进行评价，也可以由委托第三方进行评价。从评价对象来看，既要对提供服务的残联组织进行评价，也要对生产服务的第三方机构进行评价，还要对服务结果及社会影响进行评价。
第四章 残疾人服务质量管理评价指标体系的理论构建
一、残疾人服务质量管理评价指标体系构建的原则
评价指标作为测量残疾人服务质量管理强弱的工具，应该有效可信，为了使测量结果能够全面、客观、准确地反映残疾人服务质量管理的实际状况，评价指标构建一般应该遵循以下原则：一是系统性原则。残疾人服务质量管理是一个系统工程，这种系统性特征要求指标体系要有足够的涵盖面和信息量，并按合理的原则划分为若干层次。二是可操作性原则。在指标筛选中，要选择那些容易获得数据的指标。这些数据资料要尽可能通过查阅政府和专业机构的有关残疾人服务和事业发展的统计年鉴获得，或者是对现有资料进行加工整理获得，或者通过调查问卷和访谈等方式获得。尽量使用可量化的客观指标，少用定性化的主观指标。指标数量要少而精，具有代表性。三是有效性原则。所构建的指标体系要能够有效测量残疾人服务质量管理过程和结果，真实反映评价对象的水平，也就是说，评价指标体系要有较高的效度。四是可比性原则。评价指标体系中的每个指标都要有自己的特质，以保证评价结果能够进行横向与纵向比较，以便更好地了解残疾人服务质量管理水平和变化趋势。五是动态性原则。残疾人服务质量管理是一个不断积累和呈现的过程，但在某一特定时期，它又是一个相对静止的绝对数。测量残疾人服务质量管理既要考虑动态过程，又要考虑静态现实，确保评价结果能够综合反映残疾人服务质量管理的发展现状和未来趋势。六是导向性原则。残疾人服务质量管理评价的目的就是要通过评价获得绩效信息，了解绩效现状，发现问题，找出差距，以改善和提高残疾人服务质量管理。因此，评价指标的筛选应该有利于达到这一评价目的。七是独立性原则。指标体系中各个指标应该具有独立的信息，可以有效反映目标工作的特点和完成程度，不能相互替代。
二、残疾人服务质量管理评价指标体系构建的流程
残疾人服务质量管理评价指标体系是测量残疾人服务质量管理的量化工具，其构建过程应该经过严谨的科学论证。一般来说，绩效评价指标体系的构建流程包括五个步骤：指标维度划分、具体指标选择、隶属度、相关度和鉴别力分析以及信效度分析，最后再确定指标权重。这五个步骤的前两个步骤属于理论构建阶段，后三个步骤属于实证筛选阶段。见图4-1.
图4-1残疾人服务质量管理评价指标体系构建流程图
指标维度划分就是将分解以后的绩效目标指标化的过程，划分结果将形成评价指标体系中的一级指标。在一级指标确定之后，再进行具体指标选择，也就是确定二级、三级指标，由此形成一个初步的指标体系。为了使理论建构的指标体系进一步科学化，就需要使用一系列的科学方法对它进行实证筛选。这些方法包括隶属度分析、相关度和鉴别力分析及信效度分析。实证筛选的目的在于提高指标体系的测量效度，因为指标体系是人们主观建构的测量工具，而绩效是一个客观存在的绝对值，只有科学的测量工具才能减少误差，准确测量客观存在的绩效。
三、残疾人服务质量管理评价指标维度划分
评价指标维度划分是评价指标体系构建的前提和基础。指标设计是指标维度操作化的过程。在指标设计的初级阶段，需要尽可能多地搜集整理国内外现有的相关指标体系，然后再根据指标维度对单个指标进行归类汇总，对指标进行理论分析和整合，删除重复指标。同时，还要根据相关政策，开发新的指标。本课题在进行指标设计时参考了大量的相关文献。这些文献包括联合国和部分西方发达国家的残疾人法案和服务标准、中央和广东省相关政策文件、学术界部分学者的研究成果、全国残疾人基本服务状况和需求专项调查表等。在指标体系的理论构建中，课题组参考了我国香港地区的社会服务质素标准体系。见表4-1
表4-1香港地区的社会服务质素标准体系
在文献研究和实地访谈的基础上，按照服务质量管理流程，本课题把残疾人服务质量管理评价指标维度划分为四个，即服务安排、服务提供、服务生产和服务成效。残疾人服务质量管理过程既包括残疾人服务安排，也包括服务提供和生产。在政府购买服务模式下，残联是服务安排者，属于购买主体，第三方服务机构是服务提供者和生产者，是承接主体。在此基础上，课题组初步设计了一套包含4个一级指标、13个二级指标和77个三级指标的残疾人服务质量管理评价指标体系。指标维度划分见图4-2.
图4-2残疾人服务质量管理评价指标维度划分
第五章 残疾人服务质量管理评价指标体系的实证筛选
残疾人服务质量管理评价指标体系的初步构建是课题组对残疾人服务质量管理评价体系的理论构思，具有一定的主观性。因此，需要在理论构建的基础上对指标体系进行隶属度的分析、相关性分析和鉴别力分析等实证筛选，以增强评价指标的科学性、合理性和可操作性。实证筛选基于专家咨询来进行。课题组针对残疾人服务质量管理评价指标体系的设计了咨询问卷。由于时间和条件所限，本研究采用了较为简便的指标等级分析方法———李克特量表法，分别将每项指标分为非常重要、重要、一般、不重要、非常不重要五个等级，然后设计相应的咨询问卷。本次咨询对象主要为来自高校、科研机构和其他相关单位从事残疾人事业管理、服务和研究的专家和在社会工作机构从事过残疾人服务的社会工作专业硕士研究生，他们对残疾人服务质量管理工作比较熟悉，能够对指标的重要性做出专业的判断。本次咨询对象为265人次。
一、隶属度分析
隶属度这个概念来自于模糊数学概念。模糊数学认为，社会经济生活中存在着大量模糊现象，其概念的外延不是很清楚，无法用经典集合论来描述。某个元素对于某个集合（概念）来说，不能说是否属于，只能说在多大程度上属于。元素属于某个集合的程度称之为隶属度。我们把残疾人服务质量管理评价指标体系视为一个模糊集合，把每一个评价指标视为一个元素，对其进行隶属度分析。假若在某一项评价指标中，调查对象的人数为N，认为这项指标是评价残疾人服务最理想的指标的人数为M，则该评估指标的隶属度（R）为：R=N/M。若R值很大，则表明该指标在评价指标体系中很重要，可以保留；反之，则必须予以删除。我们通过对量表的统计分析，分别得到了77项指标的隶属度，发现全部指标隶属度都高于0.3，因此不需要删除。
二、相关性分析
建立在专家筛选基础上的指标隶属度分析并不能排除指标之间相关性高的问题。指标之间高度的相关性会导致评价对象信息的过度重复使用，从而极大地降低评价结果的科学性和合理性。因此，还需要在隶属度分析之后对指标进行相关性分析。相关性分析是通过对指标之间的相关分析，删除一些隶属度偏低而与其他评价指标高度相关的指标，以消除或降低指标重复反映评价对象信息而带来的对评价结果的影响。根据研究需求，通常设定一个临界值M（0<M<1），如果相关系数R>M，则可以删除其中一个评价指标，如果R<M，则可以同时保留两个指标。根据咨询问卷数据，运用SPSS统计软件对评价指标进行相关分析，得到评价指标的相关系数矩阵。根据相关系数的属性，设定临界值M值为0.8，如果指标相关系数R>M，则为高度相关。见表5-1.
表5-1评价指标相关系数统计
根据上表数据可以看出，指标之间的相关系数极大值是0.689，极小值是-0.022，均值是0.284，没有出现R>M=0.8的情况，因此无需删除指标。
（三）鉴别力分析
评价指标的鉴别力分析是指评价指标区分评价对象特征差异的能力。如果所有被评价的地方在某个评价指标上几乎一致地呈现很高（或很低）的得分，那么就可以认为这个评价指标几乎没有鉴别力，不能诊断和识别出残疾人服务质量管理评价指标的强弱，相反，如果被评价的地方在某个指标上的得分出现明显的不同，则表明这个评价指标具有较高的鉴别力，它能够诊断和和识别各项残疾人服务质量管理评价指标的强弱。评价指标的鉴别力分析可以通过分析评价指标的离散程度或变异程度来进行。一般来说，如果指标之间的度量单位或者测量尺度相差太大，就不能采用标准差来比较指标的变异程度，而需要采用标准差与平均数的比值来比较。用公式表示为：变异系数=（标准偏差/平均值）*100%。根据咨询调查数据，运用SPSS统计软件对评价指标进行方差分析，计算变异系数。通过计算得出，评价指标变异系数最大值是0.266，最小值是0.143，均值0.185，中位数0.186。极差（最大值与最小值之差）为0.123。其中，个别指标的变异系数为0.267，超过指标的最大值。其他评价指标的变异系数的变化范围在0－0.123之间，变化趋于平稳，指标的差异性在一定范围内呈现稳定的状态。见图5-1.
图5-1评审指标变异系数分布图
四、信度和效度分析
信度分析是一种测度综合评价体系是否具有一定稳定性和可靠性有效分析的方法。本研究采取的是李克特量表法设计问卷，信度分析正是对量表的有效性进行研究，包括内在信度分析和外在信度分析。量表的内在信度分析重在考察一组评价项目是否测量的是同一特征，这些项目之间是否具有较高的内在一致性。内在信度高意味着一组评价项目的内在一致程度高，相应的评价项目有意义，所得的评价结果可信。
本次研究使用的是内在信度分析，主要根据克朗巴哈（Cronbach）系数来判断评价指标的有效性。计算克朗巴哈（Cronbach）系数的数学定义为：
效度是指测量的有效性，即测量工具在多大程度上反映测量物的真实情况。本研究采取因子分析法进行指标体系的结构效度检验。由于指标体系的三级指标较多，而因子分析法的题项数不宜太多，为了方便进行因子分析，在进行指标体系的效度检验时仅对二级指标进行因子分析以检验指标的结构效度。
运用SPSS统计软件对调查数据进行分析计算，得到残疾人服务质量管理评价指标体系总体及各类一级指标的系数。数据结果表明，4类评级指标的α系数都超过了0.6，总体α系数值为0.914，说明评价指标体系的内在信度高，数据理想。见表3.
表5-2指标体系内部一致性检验（α系数）
我们对样本进行KMO及Bartlett’检验，得出KMO值为0.894，Bartlett球形检验的x2值为3136.842（自由度为190）达显著，代表母群体的相关矩阵间有共同因素存在，适合进行因子分析。根据总体方差解释表可以看出，公因素的累积贡献率为57.156%。一般认为公因素的累积贡献率达到55%以上，说明测量工具的结构效度可以接受。
（五）权重确定
本指标体系采用交互式分析法确定指标权重。交互式分析法，也叫权值因子法，是运用权值因子判断表对设计的每个指标进行两两比较，并评价分值来确定权重的方法。交互式分析法的实施方法如下：①将行因子与列因子进行比较，如果采用三分值时，重要的指标为3，同样重要的指标为2，不太重要的为1分；②将统计结果折算为权重。
第六章 研究结论
通过对残疾人服务质量管理评价指标体系的隶属度、相关性、鉴别力分析、信度和效度分析以及实地访谈收集的各项意见，最终确立了一套客观指标体系。根据绩效管理理论，服务质量管理评价不仅需要进行客观评价，而且还需要进行主观评价，因为客观指标在一定程度上仅仅能够反映服务的投入以及服务提供的数量，并不能有效准确地反映出服务质量和成效，服务对象对服务质量和成效的主观感知应该成为不可缺少的评价指标。基于此，课题组根据残疾人服务质量管理评价的每个维度分别设置了服务满意度指标，其权重根据每个维度各个客观指标权重的平均数确定，由此形成了一套包含有4个一级指标、10个二级指标和69个三级指标的完整的广东残疾人服务质量管理评价指标体系。见表《广东残疾人服务质量管理评价指标体系》。
需要说明的是，本项研究还存在一些需要改进的地方。一是受时间和条件限制，问卷调查样本偏少，实地调研的单位也不多，从而影响了指标的信度和效度。二是部分指标的测量有效性有待进一步提高。未来需要进一步增加问卷调查的样本，扩大实地调研的范围，同时尝试运用本套指标体系对部分地区的残疾人服务质量管理评价，从实践中发现指标体系存在的问题，进行有针对性的修改和完善，逐步提高指标体系的科学化水平。
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